量刑协商的检察主导评析

李奋飞

(中国人民大学 法学院，北京 100872)

一、引言

随着“以审判为中心”、认罪认罚从宽制度等刑事司法改革项目的深入推进，检察机关在刑事审前程序中的重要地位日益凸显，甚至可以通过羁押控制权、程序控制权以及救济控制权的交替运用，成为刑事审前程序中当仁不让的主导者。[1]特别是，在认罪认罚从宽作为一项基本原则确立在2018年的《刑事诉讼法》之后，对于检察机关在认罪认罚从宽制度中的主导地位，无论是诉讼法学理论界，还是司法实务界，可以说已没有什么大的争议。

认罪认罚从宽案件检察主导格局的确立，无疑对检察权的运行提出新的更高的要求。无论是《刑事诉讼法》，还是“两高三部”《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》(下文简称《指导意见》)，抑或是2019年《人民检察院刑事诉讼规则》，都对检察机关办理被追诉人认罪认罚案件作出了特别规定，尤其要求检察机关在起诉时提出确定刑或者幅度刑量刑建议。最高检察机关也明确指出，要“将量刑建议视作彰显主导作用的制度依托”。

不过，检察机关应当依托量刑建议发挥量刑协商的主导作用，并不是指检察机关有权单方面主导量刑建议的形成和结果。无论是何种类型的量刑建议，都应是控辩双方经实质性协商达成的“合意”。可以说，只有控辩双方的量刑协商机制得以“激活”，才能真正确保犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚和接受程序安排的自愿性，并吸引更多的犯罪嫌疑人、被告人选择认罪认罚，实现程序分流。相应地，认罪认罚从宽制度也才能成为改革决策者所期待的快速处理控辩双方无争议或争议不大案件的有效机制，且不至于出现大的偏差。

但是，由于不少检察官尚不能超越控方立场，加上刑事审前程序中控辩双方地位和力量的严重失衡，目前这种由检察官所主导的认罪认罚协商制度已经暴露出来诸多问题。例如，既然认罪认罚从宽已经作为一项基本原则被立法所吸纳，检察机关就应让符合条件的案件能够适用认罪认罚程序，并推动案件进入“速裁程序”“简易程序”的轨道，从而让案件可以得到简便快速的处理。但是，从笔者调研访谈了解的情况来看，有的案件犯罪嫌疑人已自愿认罪，检察机关却以种种借口拒绝对其适用认罪认罚从宽制度，这也可以在很大程度上解释，为何认罪认罚从宽制度的实施带有浓重的指标推动色彩。又如，有的案件犯罪嫌疑人已经聘请了辩护律师，但是检察官却在律师提出意见后，拒绝与其进行任何形式的量刑互动、协商，甚至在与犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书时也不通知其到场，而是邀请值班律师来“见证”或者只是事后让值班律师签字了事。这种势不均力不敌的具结，不可能是平等沟通与协商的结果，说是一种“城下之盟”丝毫也不为过。再如，还有的案件，量刑建议名义上是协商一致，其实完全成了检察机关自说自话的结果，导致一些选择认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人实际上并未能得到真正的从宽处理。

尤其是，在量刑建议未获得审判机关接纳，或者认罪认罚后被认为已获轻判的被告人又提出上诉的，检察机关又时常会情绪性地而非基于客观公正的立场选择提出抗诉。因此，在认罪认罚从宽案件的检察主导格局基本上已成定局的大背景下，我们需要以作为认罪认罚从宽制度核心要旨的量刑协商程序的检察主导为范例，就其基本表征和生成机理予以分析，并对其内在缺陷进行反思，在此基础上，本文还将提出几种可能的优化方案，以便对问题的解决有所裨益。

二、检察主导的特征

根据《刑事诉讼法》第173、174条的规定，在审查起诉环节，犯罪嫌疑人认罪认罚的，人民检察院除应告知其享有的诉讼权利和认罪认罚的法律规定以外，还应就其涉嫌的犯罪事实、罪名及适用的法律规定，从轻、减轻或者免除处罚等从宽处罚的建议，认罪认罚后案件审理适用的程序等事项，听取其以及其辩护人或者值班律师等人的意见，并记录在案，其同意量刑建议和程序适用的，应当在其辩护人或者值班律师在场的情况下签署认罪认罚具结书。上述规定虽未出现“协商”的字眼，却被认为是认罪认罚从宽制度改革引入认罪协商的标志。①(1)①例如，最高检察机关的大检察官就据此认为：“认罪认罚案件一般都会存在一个认罪协商的过程，一般都会在协商达成一致后签署具结书。”参见陈国庆：《刑事诉讼法修改与刑事检察工作的新发展》，载《国家检察官学院学报》2019年第1期。在此基础上，《指导意见》第33条明确要求，检察机关应当充分听取其及其辩护人或者值班律师的意见，尽量在协商一致的基础上提出量刑建议。由于控辩双方协商的内容，通常只限于量刑的种类和幅度，因此作为认罪认罚从宽制度核心要旨的控辩协商，又被称为“量刑协商”。不过，无论是在程序启动上，还是在协商过程中，抑或是在具结结果方面，这种量刑协商都带有明显的检察主导色彩，从而在很大程度上影响甚至压缩了平等协商的空间。虽然作为一种司法模式，检察主导并没有成型，但是这并不影响我们通过对当前中国量刑协商制度实践的梳理，提炼出若干特征表现。

(一)程序启动的主导

根据《刑事诉讼法》第15条的规定，“犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理”。其中，“如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实”，即对指控的犯罪事实没有异议，属于认罪认罚从宽制度中的“认罪”，而“愿意接受处罚”，即真诚悔罪，愿意接受处罚，表现在审查起诉阶段为接受人民检察院拟作出的起诉或不起诉决定，认可人民检察院的量刑建议，签署认罪认罚具结书，则属于认罪认罚从宽制度中的“认罚”。犯罪嫌疑人、被告人“认罪认罚”，并没有适用罪名和可能判处刑罚的限制，即所有刑事案件都可以适用。

但是，犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚，并非检察机关启动量刑协商程序的充分条件，是否适用认罪认罚从宽制度、是否开展量刑协商实则由检察机关单方面决定。对检察机关而言，除了刑事诉讼法的原则和相关规范，案件的证据情况、犯罪嫌疑人、被告人的配合程度及其反悔的可能性，甚至一段时间内承办检察官的工作量，都会成为是否启动量刑协商程序的考量因素。对于犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的案件，即使检察机关也有意愿适用认罪认罚从宽制度，也必须谨慎地审查其认罪认罚的自愿性。否则，所谓的“量刑协商”就失去了前提和基础。正因为如此，自愿性被认为在认罪认罚从宽制度中居于重要甚至核心的地位。

正如有学者所指出的，认罪认罚的自愿性可以确保程序从简的合法性，增强程序从宽的正当性，强化实体从宽的合理性，并提高有罪供述的真实性。[2]但是，对于何为自愿以及相应标准，理论上尚存分歧，至于司法实践中自愿性的保障问题就更为复杂了。可以说，犯罪嫌疑人违心乃至被迫认罪的问题，至今也是困扰司法机关的关键问题。[3]但是，在量刑协商主要在地位不对等、信息不对称的检察官与犯罪嫌疑人之间进行，而犯罪嫌疑人通常又得不到律师的有效帮助的情况下①(2)①目前，值班律师是保障认罪认罚从宽案件中犯罪嫌疑人、被告人辩护权的主体力量。但是，值班律师在运作中却呈现出了“见证人化”的现象，甚至成为公安司法机关的“合作者”，根本无法为犯罪嫌疑人、被告人提供有效的辩护。参见杨波：《论认罪认罚案件中值班律师制度的功能定位》，载《浙江工商大学学报》2018年第3期，第34页。，检察机关应当在认罪认罚自愿性的保障上承担主导责任的基本共识，是已经达成的。

这种主导责任首先体现在，案件移送审查起诉后，检察机关应承担起对犯罪嫌疑人的告知义务。在权利义务告知与认罪认罚从宽制度告知文书分设的情况下，认罪认罚从宽制度告知一般与讯问环节“绑定”。[4]由于大多数犯罪嫌疑人已在侦查环节认罪，因此检察官讯问犯罪嫌疑人时，除应向其了解对认罪认罚所持的态度外，还应告知其享有的诉讼权利和认罪认罚的法律规定。告知还应当采取书面形式，必要时则应当充分释明。这里的释明，是指检察官在必要时应就有关的法律问题向犯罪嫌疑人客观公正地进行解释、阐明、说明，以便其能够理解认罪认罚从宽的性质和法律后果，防止那些既欠缺法律知识又得不到律师有效帮助的犯罪嫌疑人，在不明智、非自愿的情况下选择了认罪认罚。

对于那些犯罪嫌疑人不认罪的案件，检察机关为了对其适用认罪认罚从宽制度，以更大程度发挥该制度的社会价值，已在办案过程中以主动作为的姿态，试图采取法制教育及思想转化工作等方式，敦促犯罪嫌疑人自愿认罪认罚。

当然，认罪认罚的自愿性并不能保证其真实性。[5]司法实践中的案件情形是非常复杂的。有的犯罪嫌疑人可能基于某些特别利益考虑，会看起来非常“自愿”地承认其根本没有犯下的罪行。如果检察机关在此基础上与辩护方进行量刑协商，就会导致认罪认罚缺乏事实基础，以至于诱发冤假错案的发生。因此，检察机关在办理认罪认罚案件时，仅对认罪认罚的自愿性进行审查是远远不够的。因此，《指导意见》也要求检察机关在办理认罪认罚案件时，仍应遵循以事实为根据，以法律为准绳的原则，也就是说，即使是那些适用认罪认罚从宽程序的案件，同样应当达到犯罪事实清楚，证据确实、充分，并不能因犯罪嫌疑人认罪认罚就降低证据要求和证明标准，对那些尚未达到法定证明要求和证明标准因而应依法撤销或者不起诉的案件，是不能纳入量刑协商程序的。总之，在量刑协商程序的启动上，检察机关掌握着决定权，也无疑承担着主导责任。

(二)协商过程的主导

虽然认罪认罚从宽制度的适用并没有诉讼阶段的限制，但是不论哪个阶段的认罪认罚，量刑协商都是在控辩双方之间进行的。在量刑协商的过程中，犯罪嫌疑人及其辩护人、值班律师可以提出己方的证据、主张、观点和意见。检察机关也应当在听取辩护方的意见后再提出量刑建议。只有这样，辩方的参与机会才能得以保障，控方所作的决定，例如提出的量刑建议或者给出的量刑优惠方案，才能更为客观公允，也才更能得到辩护方的认可。但是，可以提出辩护意见不等于实质参与了量刑协商、能够对量刑建议产生影响，只有经过检察机关的审查判断，被认为是正确、合理的辩护意见才有望得到采纳。可以说，量刑协商的过程基本上可以看作是检察机关听取、判断、接受犯罪嫌疑人及其辩护人、值班律师意见的过程。

这种以“听取意见”为主旨的量刑协商过程带有典型的检察主导的制度特征，意味着检察机关可以依职权决定，先听取谁的意见，是先听取犯罪嫌疑人的意见，还是先听取辩护律师的意见；采用什么方式听取，是书面听取，还是当面听取；以及听取之后是否予以采纳，不采纳是否说理；等等。与其说量刑建议的形成是一个控辩协商的过程，不如说是检察机关职权作用的结果。这是因为，在整个量刑协商的过程中，检察机关不仅在信息、知识、技能等各方面都拥有绝对优势，在制度上也得到了过多的“偏爱”，而犯罪嫌疑人及其辩护人、值班律师最多只是检察主导下的程序参与者，“二者是权力主体与权力对象的关系”。也正因为如此，才有学者认为，中国的“量刑协商”在本质上其实属于“听取意见模式”。[6]

特别是在司法实践中，检察官提讯在押犯罪嫌疑人时往往就会“听取犯罪嫌疑人的意见”，甚至进行所谓的“量刑协商”，而此时犯罪嫌疑人可能还没有来得及委托辩护人，或者即使已经由家属委托了辩护人，也可能尚未与律师进行会面和沟通，而在检察官提讯时辩护人也不可能有在场的机会，导致处于不利地位的犯罪嫌疑人实际上在没有得到辩护人或值班律师任何法律帮助的情况下，就认可了检察官的量刑建议或者量刑优惠幅度。①(3)①这从某基层检察院适用认罪认罚从宽制度办理刑事案件的情况也可以得到印证。“检察官和犯罪嫌疑人协商1 次即达成量刑合意的142 件157 人，占比99.3%；检察官和犯罪嫌疑人协商2次的1件1人，占比0.7%；无协商3 次及以上达成量刑合意的情况。”参见许世兰、陈思：《认罪认罚从宽制度的基层实践及思考》载2017年《认罪认罚从宽制度的理论与实践——第十三届国家高级检察官论坛文集》；胡卫列等：《认罪认罚从宽制度的理论与实践》，中国检察出版社2017年版，第 355页以下。但犯罪嫌疑人所认可的量刑建议或者量刑优惠幅度实际上却未必是公平的，甚至就连指控的犯罪本身可能都未必成立。

即使在此之后检察官能够听取辩护人的意见，辩护人也在与犯罪嫌疑人就是否认罪认罚进行协商、沟通后，就定罪量刑、诉讼程序适用等向办案机关提出了合理的意见，检察官也未必会予以采纳，并改变之前的量刑建议或者量刑优惠幅度价值。毕竟，包括辩护人意见在内的所有诉讼参与人的意见，都只能作为检察机关提出量刑建议或者量刑优惠幅度的参考因素。而且，检察机关的量刑意见或者量刑优惠幅度一旦成型，就很难再予以调整，犯罪嫌疑人通常只能选择同意或者不同意。[7]

至于大多数没有获得辩护人而只能靠值班律师提供有限法律帮助的犯罪嫌疑人，在这种量刑协商程序中的不利地位就更为明显了。虽然，按照《指导意见》的规定，值班律师可以会见犯罪嫌疑人，自人民检察院对案件审查起诉之日起，还可以查阅案卷材料、了解案情，其也应当为认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人提供诸如法律咨询、程序适用的建议，对人民检察院认定罪名、量刑建议提出意见等法律帮助。但是，在实践中，值班律师往往既不会见，也未阅卷，对案件的证据情况了解不多，一般也只能为犯罪嫌疑人提供基本的法律咨询，并不会与控方进行任何形式的量刑协商，通常只是在犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书时，被检察官通知在场“见证”并履行签字手续。在有的学者看来，这种“见证”与其说是为了监督检察机关依法履行职责、保障认罪认罚具结书签署过程的真实性和合法性，不如说是在为认罪认罚进行“背书”，其形式意义大于实质意义。[8]

(三)具结结果的主导

检察机关对量刑协商程序的职权主导，除了体现在协商启动和协商过程方面以外，还体现在具结结果上。作为量刑协商程序的核心成果，认罪认罚具结书中量刑建议的确定权基本上掌握在检察机关手中，辩护方的参与对检察机关的决定影响较小，难以让犯罪嫌疑人、被告人真切感受到被从宽处罚，不利于吸引更多的犯罪嫌疑人、被告人选择认罪认罚，从而大大影响了认罪认罚从宽制度改革预期目标的实现。

从形式和内容来看，具有高度行政化色彩的具结书并非是对控辩双方平等协商过程和结果的记录，而是犯罪嫌疑人对检察机关提出的量刑建议的认可和单方承诺。对于检察机关提出的量刑建议，犯罪嫌疑人只有接受或拒绝的选择，没有更多协商的余地。犯罪嫌疑人既无充裕的思考时间，也很难就量刑建议的内容求助专业的法律帮助。在很多检察官看来，量刑建议的提出是对犯罪嫌疑人的“施惠”，即使后者拒绝，吃亏的也是犯罪嫌疑人自己，检察机关需要做的只是按照法律的规定给出“施惠”的机会而已。毕竟，犯罪嫌疑人认罪认罚后如何对其予以从宽处理，法律有着较为明确的限制，检察官只能在法律允许的范围内，给予其一定幅度并且必须是有根据的“量刑优惠”。犯罪嫌疑人几乎没有拒绝适用认罪认罚从宽制度后获得更宽量刑的可能。

有限的量刑从宽幅度使得控辩协商在中国难以具有生长的空间。为了方便读者对此有更为全面的了解，我们可以对《指导意见》的相关规定进行简要列举。在大的原则上，办案机关要贯彻落实认罪认罚从宽制度，应当根据犯罪的具体情况，区分案件性质、情节和对社会的危害程度，实行区别对待。具体来说，办案机关还应当结合法定、酌定的量刑情节，综合考虑认罪认罚的具体情况，依法决定是否从宽、如何从宽。在确定从宽的限度和幅度时，要区别认罪认罚的不同诉讼阶段、对查明案件事实的价值和意义，是否确有悔罪表现，以及罪行严重程度，等等。因为，在刑罚评价上，主动认罪优于被动认罪，早认罪优于晚认罪，彻底认罪优于不彻底认罪，稳定认罪优于不稳定认罪。一般来说，认罪认罚的从宽幅度也只是大于仅有坦白，或者虽认罪但不认罚的从宽幅度。对犯罪嫌疑人、被告人具有自首、坦白情节，同时认罪认罚的，应当在法定刑幅度内给予相对更大的从宽幅度，但认罪认罚与自首、坦白不作重复评价。

总之，《指导意见》关于认罪认罚如何从宽的细致规定基本决定了，检察机关在犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚后提出何种量刑建议，并无多少裁量的空间，检察机关无法以更大的量刑优惠幅度换取不认罪犯罪嫌疑人、被告人的认罪认罚。有限的检察裁量空间压缩了控辩协商的空间，具结结果的“检察主导”本质上也是严格法定主义的产物。

三、检察主导的根基

如前所述，我国在认罪认罚从宽制度改革的过程中，所引入的这种量刑协商程序呈现出了明显的检察主导特征。虽然量刑协商的检察主导，并不排斥诉讼参与人特别是犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人的参与(毕竟，认罪认罚从宽制度的适用，离不开犯罪嫌疑人、被告人的认可和配合)，却使协商的平等性和实质性大打折扣，并明显区别于英美辩诉交易制度下的控辩协商。“一种秩序，无论复杂与简单，大体上依一定的规律运作，其生死存亡，发展变化均有轨迹可寻。”[9]36之所以在推进认罪认罚从宽制度的改革过程中，只能含蓄地引入些许量刑协商的因子，以及所引入的这种量刑协商又带有明显的检察主导的特征，我们至少可以给出以下三个方面的理由：一是权力本位的诉讼理念，是量刑协商检察主导的必然选择；二是法定主义的职权行使，是量刑协商检察主导的必然趋势；三是检察机关的角色定位，是量刑协商检察主导的必然逻辑。

(一)权力本位的诉讼理念

长期以来，刑事诉讼被认为是公检法机关在当事人及其他诉讼参与人的参加下，依照法律规定的程序，解决犯罪嫌疑人、被告人刑事责任问题的一种国家活动。这种强调国家公权力作为刑事诉讼主宰者的司法理念，作为中国刑事诉讼的深层结构，在历经刑事诉讼法三次修改之后并没有发生根本的变化，在现行《刑事诉讼法》中依然有着非常明显的体现。可以说，正是在此理念的支配下，公安司法机关在各自主导的诉讼环节中拥有较大甚至绝对的掌控权，而以辩护权为代表的私权主体，通常只能在公检法机关掌控的不同诉讼阶段中起到补充作用，而难以与其形成同位关系[10]，因而也难以与其就一些诉讼事项进行平等的协商和理性的说服。

甚至，以辩护权为代表的私权主体，即使向其提出合理的诉讼请求，公安司法机关也未必会在程序上给予必要的回应，对该项请求是否成立进行讨论，并在给出令人信服的理由之基础上作出相应的决定，有时甚至不会对公安司法机关的决定产生任何影响。公安司法机关既不将其请求纳入考虑的对象，也极少会对该请求予以支持。例如，对于辩护律师在危害国家安全犯罪中提出的会见申请，办案机关要么不予理会，要么予以拒绝；又如，对律师在权利受到侵犯后向检察机关提出的申诉和控告，后者也几乎很少为前者提供救济；再如，对辩护律师提出的二审开庭审理申请，法院也几乎很少予以同意。

也正是在此理念的支配下，刑事诉讼法给予了作为公权力主体的公安司法机关足够的信任和尊重，并将保障犯罪嫌疑人、被告人和其他诉讼参与人诉讼权利的责任交给了公安司法机关。为了保证准确、及时地查明犯罪事实，正确应用法律，惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究，刑事诉讼法还赋予了所有公权力的行使者以积极、主动收集各种证据的权力，而面对公安司法人员的调查和讯问，包括犯罪嫌疑人、被告人在内的任何公民都负有配合和协助的义务。因此，刑事诉讼法虽然增加了“不得强迫任何人证实自己有罪”的规定，却仍然要求“犯罪嫌疑人对侦查人员的提问如实回答”。

虽然有人试图将该规定解释为中国已确立了默示的沉默权，但实际上这种解释出来的权利只能归为适合观看而实际根本无法实现的权利。因为，如果犯罪嫌疑人在侦查讯问时真的保持沉默的话，就会被看作是在“对抗侦查”。甚至，即使到了法庭上，面对检察官和法官的讯问，如果被告人保持沉默或者翻供的话，也会被认定为是“态度不好”，从而可能会在被定罪后受到较重的量刑。可以说，这种权力本位的诉讼理念，难以让公安司法机关将犯罪嫌疑人、被告人真正当成诉讼主体来看待，并对其意见给予充分的尊重。虽然，认罪认罚从宽制度的推行因需要得到犯罪嫌疑人、被告人的配合，多少有助于改善和提升其诉讼地位，但只要这种权力本位的司法理念不发生实质性的改变，那么，不少人所倡导的“平等协商”也就很难有存在的空间。毕竟，犯罪嫌疑人通常在侦查环节已经作了有罪供述，其在与检察官协商中，实际上并无多少“筹码”可言。即使其拒绝签署认罪认罚具结书，也基本上不会对检察官的指控带来什么消极影响。可以说，量刑协商的检察主导，正是我国权力本位诉讼理念的必然结果。

(二)法定主义的职权行使

一般认为，中国作为一个具有大陆法家传统的国家，确立了以法定主义为主的职权行使原则。这不仅表现在，刑法确立了罪刑法定、罪刑相适应等基本原则，也不仅表现在，证据立法遵循了一种以限制证据的证明力为核心的基本理念[11]，还特别表现在，刑事诉讼法确立了以起诉法定主义为主的公诉模式，即检察机关认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，通常就会对其提起公诉。虽然立法上扩大了不起诉的适用范围，但不起诉权的适用状况并不理想[12]，实践中仍然存在着不敢用、不愿用、不会用以及不当适用的现象。[13]

这一切虽然有助于防止公安司法机关在事实认定和法律适用上可能发生的任性和恣意，却也大大压缩了控辩双方在认罪认罚案件中的协商空间。除了出现《刑事诉讼法》第182条规定的极少数特殊情形，不追究其刑事责任，更有利于维护外交、国家安全等重大国家利益和公共利益，并经最高检察机关核准以外①(4)①最高检察机关核准时把握的原则是，“严格控制，慎重适用，防止滥用”。参见陈国庆：《刑事诉讼法修改与刑事检察工作的新发展》，载《国家检察官学院学报》2019年第1期，第34页。，检察机关是不能与辩护方就“罪名”与“罪数”进行协商的。而且，即使是对量刑问题的协商，检察机关也要依照刑法、刑事诉讼法的基本原则，严格按照证据裁判的要求，并根据犯罪的事实、性质、情节和对社会的危害程度，结合法定、酌定的量刑情节，综合考虑认罪认罚的具体情况，依法决定是否从宽、如何从宽，确保量刑建议能够满足“该宽则宽，当严则严，宽严相济，罚当其罪”的要求；否则，就难以得到审判机关的采纳。

特别是，在那些犯罪嫌疑人不认罪而在案证据又有所短缺、起诉后可能难以定罪的案件当中，检察官原本最有动力放下姿态与辩方进行实质协商，②(5)②正如有学者所指出的，按照中国当下的司法业绩考评制度和错案追究制度，一个检察官提起公诉的案件如果被法院判了无罪，就至少会面临办案质量接受有关部门审查的后果，这种审查经常会使检察官的前途受到各种形式的消极影响，甚至会因此获得失去奖励、升迁的机会。参见陈瑞华：《刑事诉讼的中国模式》，法律出版社2018年版，第98页。并愿意为其提供更为优惠的条件，以激励其能够放弃对抗而自愿地选择认罪认罚。但是，即便控辩双方通过协商和妥协对此类案件达成了一致意见，案件起诉到法院后，法院也要对认罪认罚的自愿性、真实性等进行审查，并且只有案件证据能够达到法定证明要求后③(6)③通常认为，认罪认罚案件适用的证明标准与其他案件并无实质性差异，只是基于被告人认罪认罚证明程序或要求相应简化。参见汪海燕：《认罪认罚从宽案件证明标准研究》，载《比较法研究》2018年第5期，第71页。，才会采纳检察机关的量刑建议。这虽然有助于防止错案的发生，却也导致量刑协商既难以有生长的空间，也不可能是平等的协商，而只能在检察机关的主导下进行。可以说，量刑协商的检察主导，正是法定主义的职权行使原则的必然要求。

(三)检察机关的角色重塑

作为宪法和法律明确规定的法律监督机关，检察机关无疑承担着维护国家法律的统一实施、纠正破坏法制行为的职责。国家监察体制改革虽然使检察机关在总体上失去了职务犯罪侦查权，但检察机关的法律监督地位并未改变。与监察机关监察监督所针对的“人的职务廉洁性”迥然不同，检察机关法律监督的锋芒则指向的是“事的规范性”层面。特别是对于那些威胁程序正义的诉讼行为，无论出自哪个权能主体，检察机关均有义务藉由法律监督职责而加以警戒乃至规制。[14]

在职务犯罪侦查权转隶之初，不少人特别是不少“检察人”大多担心，职务犯罪侦查权的整体转隶，是对检察机关的“致命一击”，会导致诉讼监督进一步软化和弱化，甚至将使具有中国特色的检察制度面临严峻挑战。[15]现在看来，这种转隶又何尝不是一种新的发展契机。毕竟，检察权对于职务犯罪侦查权的兼容吸收，客观上确实曾诱发了检察权的不自觉膨胀，继而冲击了程序关系的正常化，更深刻地影响了其内部关系的协调性，尤其是掩盖了审查起诉权本应引人侧目的光芒。 而失去了职务犯罪侦查权的检察机关不仅将更少受到质疑，却可以通过审查批捕、审查起诉等权能的行使，对公安机关的侦查活动进行监督，进而在维护法律正确实施，保障诉讼参与人合法权益方面，发挥更为客观、公允的重要作用。这一切，都使得量刑协商程序的检察主导更具逻辑上的必然性。

特别是，以审判为中心的诉讼制度改革，势必需要强调检察官在刑事审判中发挥指控、证明犯罪的主体作用，即检察官将越来越趋于“当事人化”，而在审前程序中检察官则需要逐步走向“司法官化”，承担起主导者的责任。表面上，“司法官化”的检察官似乎具有了更优于辩方的地位，控辩协商更难在平等的基础上进行；实际上，相较于起点公正的控辩平等，终点公正的有效协商或许才是对犯罪嫌疑人、被告人更为重要的。“司法官化”不仅要求检察官在与犯罪嫌疑人就量刑问题进行协商时，必须站在客观立场上进行活动，对其尽到诉讼关照义务，确保其认罪认罚的自愿性，并保障其认罪认罚后能够得到真正的从宽处理，以维系认罪认罚从宽制度的持续生命力，也要求检察权能特别是审查起诉权能，在运行方式上能够呈现出更为明显的司法属性，这样量刑协商程序才能有望消除听取意见方式存在的弊端，进而转向控辩双方进行有效互动协商的方式。[16]

当然，在这种由检察官主导下的量刑协商程序中，被害人具有与犯罪嫌疑人、被告人同等的诉讼地位，检察官自然也不能忽视被害人的权利保护。虽然，被害人及其诉讼代理人不同意对认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人从宽处理的，并不影响认罪认罚从宽制度的适用。但是，检察机关在提出量刑建议时，却必须对被害方的合法权益和合理诉求予以关注，除了应听取被害人及其诉讼代理人的意见以外，还需要将犯罪嫌疑人、被告人是否与被害方达成和解协议、调解协议或者赔偿被害方损失，取得被害方谅解等情况，作为从宽处罚的重要考虑因素。这明显有别于英美辩诉交易制度下多数被害人被限制参与的情况。这意味着，检察机关在提出量刑建议或者量刑优惠方案时，至少需要对犯罪嫌疑人、被告人的利益和被害人的利益进行适当的平衡。

四、检察主导的反思

虽然，检察主导下的量刑协商也强调量刑建议的形成对犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人或者值班律师意见的听取和吸纳，并要求控辩双方“尽量协商一致”。但是，由于这种以听取辩护方的合理意见为主要方式的量刑协商实际上为检察机关所全面掌控，不太容易对辩护方的意见给予认真对待，加上犯罪嫌疑人、被告人大多得不到律师的有效帮助，而值班律师通常又不大可能向检察官提出量刑意见，从而大大影响甚至降低了量刑建议的合意性，进而导致量刑建议的合理性可能不足，并难以最终保障犯罪嫌疑人、被告人真正得到从宽对待，尤其是在检察机关强调量刑建议对人民法院的特别效力的情况下，更是如此。

(一)量刑建议的合意性问题

如前所述，作为我国认罪认罚从宽制度的核心要旨和主要创新，以听取辩护方的意见为基调的量刑协商体现出典型的检察主导的特征。也就是说，只有在犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚的前提下，检察机关才会依照法定职权来决定是否对其予以从宽以及如何从宽。但这绝不意味着，量刑建议就可以蜕变为检察机关单方面制作和提出的量刑请求。这不仅无助于量刑建议质量的提升，也不利于认罪认罚从宽制度的贯彻落实。

毕竟，作为认罪认罚从宽案件不可或缺的程序，检察机关制作的认罪认罚具结书需要由犯罪嫌疑人、被告人签署才能发生法律效力，具结书记载的量刑建议也须经其认可才能作为控辩合意提交给审判机关。只有该量刑建议充分听取和吸纳了辩护方的合理意见和正当诉求，且与辩护方的心理预期大致契合，才能得到辩护方的接纳和认可，犯罪嫌疑人、被告人也才更有可能同意该量刑建议，并自愿地签署认罪认罚具结书。

但是，在司法实践中，由于犯罪嫌疑人通常被采取了羁押性强制措施，检察官一般会在提讯犯罪嫌疑人时，单独听取其意见，并在此过程中向其抛出认罪认罚之后的量刑意见或者量刑优惠幅度，由于犯罪嫌疑人不享有阅卷的权利，对控方掌握的证据状况了解有限，且大多又得不到辩护人或者值班律师及时、有效的帮助，往往都会在检察官“教育转化”乃至“凌厉攻势”下，被动地选择接受检察官量刑建议或者量刑优惠幅度，并签署了认罪认罚具结书。即使在一些案件当中，辩护律师向检察机关提出了自认为还比较中肯的意见，通常也得不到后者的应有重视，并对量刑建议或者量刑优惠幅度予以调整，从而大大影响了量刑建议的合意性。在有的案件中，由于辩护律师无法接受而拒绝在具结书上签字，检察官竟然撇开辩护律师，而让值班律师在具结书上签字了事。甚至，在少数案件中出现了辩护律师在庭审时对量刑建议提出异议的情况，可能就与该量刑建议未能充分体现辩方的意见有着直接的关系。

(二)量刑建议的合理性问题

本来，作为量刑协商的主导者，检察机关无疑应对量刑建议的合理性承担着特殊的责任，以确保自愿选择认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人能够真正得到其应该得到的从宽处罚。只有这样，才能激励更多的犯罪嫌疑人、被告人自愿放弃与办案机关的对抗，接受检察机关的量刑建议并签署具结书，认罪认罚从宽制度才能有望得以茁壮、健康地成长，并具有持久、旺盛的生命力，从而让绝大多数不存在诉讼争议或者争议不大的案件，可以通过简易化的程序得到快速处理，以确保有限的司法资源可以得到更为合理的配置。

但是，长期以来，不少检察官由于不能超越控方立场，过多地关注了追诉犯罪的职责，而忽视了所担负的客观义务，即使对犯罪嫌疑人、被告人已然认罪认罚的案件，不少检察官也无法像司法官那样，对有利于其的量刑情节和不利于其的量刑情节给予同等的看待，而是更为关注那些对其不利的量刑情节，很少主动去收集那些有利于其的酌定量刑情节，诸如涉及其家庭状况、犯罪原因等方面的量刑信息，使得检察官无法让量刑建议建立在全面的量刑信息基础之上，以至于难以提出辩护方所期待的较为轻缓的量刑建议。甚至，在有的案件中，其认罪认罚与否，对检察官的量刑建议几乎没有产生实质性的影响。

在调研过程中，有律师向笔者反映，在其代理的马某某涉嫌诈骗罪一案中，检察官曾在审查起诉环节私下对其说，如果马某某能够选择认罪认罚，他可以向法庭提出五年半的量刑建议，辩护方断然拒绝了。开庭时，该检察官提出的量刑建议是5至6年，而法院在审理后由于大幅度地拿掉了控方认定的诈骗数额，最后仅判处了马某某1年10个月的有期徒刑。抛开诈骗数额发生变化的情况不论，单看马某某是否认罪认罚对量刑意见的影响，我们也不难发现，其中似乎并没有什么明显的影响。

尽管，该案中检察官的表现未必具有代表性，但是也可以在一定程度上例证，检察官在犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚后，所提出的量刑建议有时可能是偏重的，至少也是不甚合理的。这也说明，完全指望检察官依照职权对认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人提出轻缓的量刑建议，可能是不现实的。也就是说，如果不能保障辩护方对控方的量刑意见施加积极影响，就无法提高量刑建议的合理性，也难以避免认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人得不到从宽处罚。有些案件中之所以会发生犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚后又反悔撤回认罪认罚具结书的情况，主要是因为对量刑建议的合理性提出了异议。实际上，如果量刑建议不合理，即使犯罪嫌疑人、被告人选择了认罪认罚，如果其认为自己并未得到相应的从宽处罚，一审宣判后，怕也难保其不再提出上诉。为了遏制一审判决后认罪认罚被告人提出上诉，不少地方的检察机关采取了“以抗诉对上诉”的策略，以促使二审法院对其加刑。①(7)①对于认罪认罚案件，一审判决后被告人是否还能提出上诉这个问题，法学界和法律实务界尚存在较大的认识分歧。参见孙长永：《比较法视野下认罪认罚案件被告人的上诉权》，载《比较法研究》2019年第3期，第38页。这也在一定程度上说明了检察机关的控方立场和量刑建议存在的合理性不足的问题。

(三)量刑建议的采纳率问题

在认罪认罚从宽制度推行以前，检察机关的量刑建议只具有“求刑建议书”的属性，对于审判机关的量刑裁决仅具有参考价值。尽管如此，在实际运作中高达80%甚至90%以上的量刑建议还是得到了法院的采纳。[17]而认罪认罚从宽制度正式确立后，法律赋予了认罪认罚案件检察机关量刑建议对审判机关量刑裁判更强的影响力。

按照《刑事诉讼法》第201条的规定，对于认罪认罚案件，除法定的五种例外情形外，检察机关的量刑建议“一般应当”为审判机关所采纳。即使审判机关审理后认为，检察机关的量刑建议明显不当，也只能首先建议检察机关调整量刑建议。如果检察机关不调整量刑建议，或者调整量刑建议后仍然明显不当的，人民法院才应当依法判决。这意味着，作为认罪认罚从宽制度的关键节点，检察机关的量刑建议对审判机关具有了不同于认罪认罚案件的特别影响力。

也正因为如此，有人认为，检察机关在认罪认罚从宽案件中，已不仅仅是审前程序的主导者，而且还是整个刑事诉讼程序的主导者，即检察机关对认罪认罚案件的处理意见很大程度上决定了法院判决的内容。[18]甚至，可以说，检察机关对认罪认罚案件实际已开始担负着“准审判”的功能。从认罪认罚从宽制度的实践来看，检察机关在认罪认罚案件中提出的量刑建议确实也得到了审判机关更为普遍的接纳，有的地方采纳率达到100%。①(8)①自从认罪认罚从宽制度实行以来，龙泉市检察院已适用该制度办理案件149件256人，适用率达81.7%，并对所有认罪认罚案件提出量刑建议，量刑建议采纳率和服判息诉率达100%。参见范跃红等：《量刑建议采纳率、服判息诉率均为100%》，载《检察日报》2019年7月27日，第2版。量刑建议的采纳率之所以如此之高，原因固然是多方的。但是，关键原因可能还是，检察机关提出的量刑建议主要是幅度型量刑建议，且幅度通常还比较宽。如，在笔者调研过程中了解到的廖某某开设赌场罪一案中，检察机关提出的量刑建议是3年以下有期徒刑，最后法院判处廖某某有期徒刑2年10个月。

《指导意见》的出台，对检察机关的量刑建议提出了新的要求，即检察机关办理认罪认罚案件，除新类型、不常见犯罪案件，量刑情节复杂的重罪案件等以外，应当提出确定刑量刑建议。这一新要求虽然看起来只是量刑建议的方式，却给控、辩、审三方都带来了挑战[19]，甚至被认为决定着未来中国刑事司法的宏观走向。[20]特别是，由于确定刑量刑建议没有给审判机关留下裁量幅度，加上其采纳率又受到检察机关的刻意追求和过度强调，不仅被认为超出了量刑建议的最初含义，也容易让审判机关产生量刑裁决权被剥夺的感觉，进而对量刑建议产生排斥情绪，并试图对量刑建议进行“微调”，比如实践中已然发生的，在量刑建议基础上调整仅1个月。而在量刑建议得不到审判机关正常采纳时，检察机关又可能会通过提出抗诉方式来启动二审乃至再审。[21]这显然不利于两种权能关系的良性互动，也背离了认罪认罚从宽制度改革优化司法资源配置的初衷。

五、检察主导的优化

虽然量刑协商的检察主导模式有助于推动认罪认罚从宽制度得以全面深入落实，并有助于在国家利益、社会利益以及个人利益，尤其是被害人利益和犯罪嫌疑人、被告人利益之间寻找平衡点，但是这一模式由于对检察官的司法官角色提出了更高要求，大多数犯罪嫌疑人、被告人因未聘请律师而只能靠值班律师提供法律帮助，而且即使有辩护律师介入，也难以对量刑建议产生实质性的影响，导致量刑建议的合意性和合理性均存在明显不足，而检察机关又过于看重量刑建议的采纳率，如果后续的司法审查完全流于形式，将给犯罪嫌疑人、被告人的权利保障带来诸多潜在的风险，甚至将使认罪认罚从宽制度的正当性大打折扣。因此，应从量刑协商的程序保障、力量保障和司法保障等方面对其予以优化，以使辩护方的意见能够对检察机关的量刑建议产生更为积极有效的影响，逐步形成具有中国特色的量刑协商模式。

(一)量刑协商的程序保障

检察主导之下的量刑协商之所以导致辩护方的意见对量刑建议无法发挥实质性的影响力，从而导致辩护方在检察官面前完全处于被动和劣势地位，主要的原因在于，目前这种以听取辩护方意见为主要方式的控辩协商缺乏最低限度的程序保障，使得量刑协商不仅可以在训练有素的检察官与不具有法律专业知识的犯罪嫌疑人、被告人之间完成，也使得检察官完全可以对辩护律师的意见“听过了事”。

虽然《指导意见》已要求检察机关在未采纳辩护人、值班律师意见的情况下，应当说明理由。但是，这并不能真正改变检察官对辩护方的意见“听而不取”的状况，是否从宽以及如何从宽“检察机关说了算”，而犯罪嫌疑人只能选择“同意”或者“不同意”的态势，并未从根本上得以扭转。因为，检察官对采取何种方式听取辩护律师意见，是电话听取还是当面听取，以及是否采纳和采纳多少，都享有极大的自由裁量权。大多数情况下，检察官在听取辩护律师意见前，已经得到了犯罪嫌疑人愿意接受拟定的量刑建议或者量刑优惠幅度的明确表示。可以说，在检察官已经形成“量刑建议”的情况下，听取辩护律师意见已没有多少实际意义了。至于在拒绝辩护方的意见时，究竟是向其提供书面理由，还是只向其口头说明理由，则属于细枝末节了。

当然，《指导意见》还要求检察机关在提出量刑建议时，也应当说明理由和依据。但其给出的理由和依据是否明确、充分，也取决于检察官的素养和态度。不过，无论是否明确、充分，量刑建议并不对检察官听取辩护律师意见的过程进行描述，也不对辩护律师的意见为何不成立进行说理，因而无法对检察官进行有效约束。

为确保辩护方的意见能够对检察官的量刑建议权施加积极、有效的影响，就需要完善以听取意见为基础的协商程序，力求以公开、规范的程序平台落实“职权式从宽”和“法定从宽”。[22]具体说来，应当首先改变检察官与犯罪嫌疑人双方进行协商的局面，在犯罪嫌疑人表示自愿认罪认罚的情况下，检察官应就量刑建议或者量刑优惠方案听取辩护律师或者值班律师意见；其次，不管以何种方式听取意见，都应当形成书面记录或录音录像记录并附卷，以确保听取意见的有效性能够受到后续的司法审查。[6]此外，还应要求量刑建议对控辩双方的协商过程进行简要描述，对于辩护律师提出的意见和量刑信息，无论是接受还是拒绝，都应在量刑建议里对其有所体现，对于不接受律师意见的，必须说明理由。

(二)量刑协商的力量保障

检察主导之下的量刑协商之所以难以具备不少人所期待的最低限度的平等性，主要原因在于，控辩双方“地位不对等”和“信息不对称”，导致控辩双方力量严重失衡，既无法有效保障犯罪嫌疑人、被告人选择认罪认罚的自愿性，也不利于促进量刑建议的合意性、合理性。因而，“若要允许刑事协商合法地成为终结程序的工具，强化侦查程序中的辩护是不可或缺的”[23]38。当前，至少可以从两个方面着手弥补这种失衡关系。

一是改善值班律师制度的运行状况，确保认罪认罚案件的犯罪嫌疑人、被告人能够获得辩护律师的有效辩护。基于大多数犯罪嫌疑人在审前程序中都未委托辩护律师的司法现实，为保障其获得有效法律帮助，确保其了解认罪认罚的性质和法律后果，自愿认罪认罚，我国确立了值班律师制度。但是，值班律师毕竟不是辩护律师。在制度安排上，值班律师虽可以行使会见、阅卷等权利，并为认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询、程序适用的建议，帮助申请变更强制措施，对人民检察院认定罪名、量刑建议提出意见等法律帮助。而且，按照《指导意见》的要求，对值班律师提供法律咨询、查阅案卷材料、会见犯罪嫌疑人或者被告人、提出书面意见等法律帮助活动的相关情况，也应当记录在案，并随案移送。但实际上，值班律师既缺乏责任感，也不能凭“三证”直接会见犯罪嫌疑人、被告人，而需要在检察官或者侦查人员陪同下才能会见，使得其既不容易获得犯罪嫌疑人、被告人的信任，也容易沦为办案机关的附庸或者合作者。[24]因此，必须切实改善值班律师制度的运行状况，并通过制度来保障其能够尽职尽责地履行辩护职责。在这个问题上，司法行政应责无旁贷地承担起“家长”义务。[25]

二是明确检察释明的具体对象与界限，健全检察释明的激励与约束机制，以此来强化检察官对犯罪嫌疑人的“诉讼关照”。检察释明在《指导意见》中已有初步的规定，即在案件移送审查起诉后，检察机关应当告知犯罪嫌疑人享有的诉讼权利和认罪认罚的法律规定，保障犯罪嫌疑人的程序选择权。告知应当采取书面形式，必要时应当充分释明。释明要求检察官超越公诉人立场，如中立的裁判者那样，对犯罪嫌疑人尽到必要的说明、教育、告诫义务，这既是检察官作为司法官的应有之义，也是保障犯罪嫌疑人认罪认罚自愿性的关键所在。如果检察官能切实履行“释明”义务，就可以有效提升犯罪嫌疑人的诉讼能力，防止其因欠缺法律知识，又得不到律师的有效帮助，在不明智、非自愿的情况下选择了认罪认罚。实践中，对于不认罪的犯罪嫌疑人，有的检察官试图“向其出示核心证据”“释明认罪认罚从宽程序的好处和认罪认罚的后果”，以劝说、教育、转化不愿认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人选择认罪认罚。[26]但是，这里显然存在着一个限度问题。“释明”不是让检察官在审查起诉过程中贯彻“司法父爱主义”，无视犯罪嫌疑人的自由意志和选择权，压制其得到认罪认罚之后的“从宽”。因此，应当明确检察释明的具体对象与界限，并健全检察释明的激励与约束机制。

(三)量刑协商的司法保障

根据《指导意见》的规定，对于认罪认罚案件，人民法院应当在庭审中对认罪认罚的自愿性、具结书内容的真实性和合法性进行审查核实。庭审中，审判人员可以根据具体案情，围绕定罪量刑的关键事实，对被告人认罪认罚的自愿性、真实性等进行发问，确认被告人是否实施犯罪，是否真诚悔罪。被告人违背意愿认罪认罚，或者认罪认罚后又反悔，依法需要转换程序的，应当按照普通程序对案件重新审理。

但是，从认罪认罚从宽制度实施以来的情况看，认罪认罚案件的法庭审理尤其是“速裁程序”一味追求庭审时间的缩短，而疏于对上述问题进行严格审查，甚至完全沦落为可有可无的形式，难以对量刑协商的检察主导进行有效的规制，导致合意性、合理性不足的量刑建议直接转化为法院的量刑裁决，从而使认罪认罚的被告人面临着事实上被从重处罚的风险，甚至还可能增加无辜者被定罪的风险。

因此，对认罪认罚案件，特别是适用简易程序、普通程序进行审理的认罪认罚案件，审判机关可探索更为有效的方式进行审查，尤其是对检察机关提出的量刑建议。或许，可以考虑将当前检法沟通协调的“潜规则”变为“明规则”，让法官适度介入控辩双方的协商过程中来，这既有助于缓解其审查和采纳量刑建议时的压力，也有助于其引导控辩双方对量刑建议进行重新考虑。但不论如何，绝不能让认罪认罚案件的司法审判完全流于形式。除被告人的行为不构成犯罪或者不应当追究刑事责任的、违背意愿认罪认罚的、否认指控的犯罪事实的以及起诉指控的罪名与审理认定的罪名不一致的等不应采纳量刑建议以外，审判机关如发现量刑建议存在明显违反罪刑相适应原则、“类案同判”等不当情形的，或者被告人、辩护人对量刑建议有异议且有理有据的，审判机关应当告知检察机关调整量刑建议，检察机关不调整或者调整后的量刑建议，仍然明显不当的，应当依法公正判决。

六、结语

随着认罪认罚从宽制度的深入推进，认罪认罚案件的程序重心开始前移到了审查起诉阶段。在以公检法三机关分阶段审查把关案件为基调的刑事诉讼架构下，一种由检察机关主导并以听取辩护方的意见为主要协商方式的量刑协商机制，开始成为中国刑事诉讼的新常态机制。而作为控辩协商一致之产物的量刑建议，又被刑事诉讼法赋予了“一般应当”被审判机关采纳的特别效力。这一切，无疑都对中国刑事司法的未来走向产生了极为深远的影响。

作为极具中国特色的司法样态，量刑协商的检察主导，虽然能够契合中国权力本位的诉讼理念和法定主义的职权行使，但也大大抑制了认罪认罚案件的协商因子，难以为控辩双方留下多少协商的空间。目前，控辩双方既不能对“罪名”“罪数”等问题进行协商，也不能对定罪标准问题进行协商，而只能对量刑种类和量刑幅度进行协商。而且，即使是对量刑协商，也有着诸多严格的限制。本质上看，这种检察官主导下的所谓量刑协商，其实只是在犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚的前提下，检察机关将其作为重要但绝非唯一的考量因素，依照法定职权对其提出自认为妥当的量刑建议。对此量刑建议，犯罪嫌疑人、被告人往往只能选择接受，否则，就将失去获得从宽量刑的机会。因此，无论是在合意性上，还是在合理性上，检察机关的量刑建议都可能存在内在的问题。这些问题既很难通过检察官的自我约束得以解决，也无法通过值班律师制度的系统改革得以根本解决，而需要控辩审三方通过长期的磨合和反复的博弈逐步加以解决。

不过，形势比人强。以审判为中心的诉讼制度改革毕竟还在持续推进之中。如果我们回望中国刑事审判制度的演进历史，就不难发现，从1996年刑诉法修改，到2017最高审判机关印发“三项规程”，这二十多年光阴里，中国刑事庭审实质化程度已然有了明显提高。可以预见的是，随着改革的逐步深入，在被告人不认罪因而需要进行实质化审理的案件中，不仅控辩双方的对抗将得到显著强化，也将因真正贯彻直接言词原则而占用更多的司法资源，其审理程序也将会越来越趋向复杂、烦琐，如果不能有效激活这种检察官主导下的量刑协商机制，使其在解决控辩双方无争议或争议不大的多数案件中发挥更大的作用，中国的刑事司法迟早也将因犯罪圈的扩大和犯罪数量的增加，面临其他国家曾经出现过的案件大量积压、诉讼严重拖延的问题。

在此背景下，作为审前程序特别是认罪认罚案件的主导者，检察机关必须通过审查起诉权能的行使，扮演好司法资源的调控者角色，在与辩护方的积极有效协商、沟通下，让大量无争议或争议不大的刑事案件纳入认罪认罚从宽程序中来，尤其要敢用、善用不起诉权，让更多的认罪认罚案件在审前得以终结，从而避免更多人被贴上罪犯的标签。即使是提起公诉的认罪认罚案件，也要在量刑建议的提出上狠下功夫，争取与审判机关协同建构起新型、良性的互动关系。这不仅有利于实现司法资源的优化配置，也有利于提升犯罪嫌疑人、被告人的诉讼主体地位，毕竟其拥有了更多自行选择诉讼角色乃至诉讼结局的权利和机会，最终，也将有利于积极推进国家治理体系和治理能力现代化。