我国全民健身计划的内容演进分析与思考

2020-12-24王宇武文强蔡勇崔雨

山东体育科技 2020年4期

王宇武文强蔡勇崔雨

摘要：全民健身计划实施24年来中国群众体育事业发展迅速，特别是全民健身上升为国家战略后，进一步推动了体育事业的改革发展，开创体育强国建设的新局面。采用文献资料法对全民健身计划各个文本进行分析和系统总结，旨在为全民健身事业改革和发展提供参考。我国全民健身计划在发展过程中指导思想更加成熟系統，目标更加具体，涉及人群的辐射面更加广泛和针对性更具体，措施更加多样深入，实施的评估体系更加完善五个方面。在此背景下，人民群众参与体育活动的积极性高涨，人民身体素质普遍提高，场地建筑设施数量质量显著提高，体育社会组织发展态势良好。

关键词：全民健身;群众体育;体育强国;改革发展

中图分类号：G80-051 文献标识码：A 文章编号：1009-9840（2020）04-0070-06

Analysis and thinking on the content evolution of the national fitness program in China

WANG Yu， WU Wen-qiang， CAI Yong， CUI Yu

（China Athletics College， Beijing Sport University， Beijing 100084， China）

Abstract： In the 24 years since the implementation of the National Fitness Program， China's mass sports have developed rapidly. In particular， after the national fitness program has become a national strategy， it has further promoted the reform and development of sports and created a new situation for the construction of a sports power. The literature method is used to analyze and systematically summarize the texts of the National Fitness Program， which aims to provide reference for the reform and development of the national fitness program. The conclusions are drawn as follows： In the development process of China's National Fitness Program， the guiding ideology is more mature and systematic， the targets are more specific， the radiation coverage of the population is more extensive and specific， the measures are more diverse and deep， and the evaluation system for the Program implementation has been improved. In this context， the people's enthusiasm for participating in sports activities has risen， people's physical fitness has generally improved， the number and quality of venue building facilities have improved significantly， and sports social organizations have developed well.

Key words：national fitness; mass sports; sports power; reform and development

群众体育与人民健康和国运兴衰息息相关，通过开展体育活动提高我国国民身体素质，提升人民自信心以及幸福感，是党中央和各级体育部门一直追求的目标[1]。早在建国初期，党中央就高度重视提高国民身体素质的工作，毛泽东曾指出“发展体育运动，增强人民体质”。到1995国务院颁布了《全民健身计划纲要》（以下简称《计划纲要》），开启了我国大众体育发展的黄金时期[2]。2014年，全民健身上升为国家战略，标志着群众健身迎来了一个历史性的机遇，受到了前所未有的关注和重视。党的十八大以来，习近平主席更是对新时代体育发展提出了更高的要求，也寄予了更高的期望[3]，并强调“广泛开展全民健身活动，加快推进体育强国建设”。我国的全民健身政策在推动提高群众体质、加大群众体育参与、拓展体育产业规模方面起到了重要的作用。在新时代背景下，如何总结过去经验，助力于体育强国建设，制定出符合我国国情的全民健身计划，并且在发生重大突发事件时如何指导人民进行运动健身，是本研究思考的主要问题。本研究通过分析新中国成立以来颁布的全民健身计划，归纳近年来全民健身计划的发展趋势，总结当前一段时期群众体育发展经验，为《全民健身计划（2021—2025）》提供参考。

1 全民健身计划内容演变

1.1 指导思想更加成熟、系统

1995年6月颁布的《计划纲要》强调体育将在全社会进行推广，鼓励群众在工作之余参与体育活动，标志着我国群众体育的发展进入了一个新阶段[4]。在此之前，我国主要以竞技体育建设为主，改革开放以后，随着我国综合国力增强，社会主义市场经济体制的建立，人民生活水平提高，体育界在深化体育体制改革的大环境下，对群众体育工作进行了新的研究和认识，党中央开始将工作重点转移到群众体育领域，以实现竞技体育与群众体育的协调发展，进一步提高人民生活质量和体质健康水平。

2011年2月《全民健身计划（2011—2015）》（以下简称《计划（2011—2015）》）发布时正处于国家“十二五”建设的关键时期，而且2008年北京奥运会刚刚结束，全民参与奥运的热潮还未减退，人民对体育的参与达到一个新的顶点;2009年发布的《全民健身条例》也为《计划（2011—2015）》的施行进行了铺垫，在法律方面提出了要求。这些都使得《计划（2011—2015）》更加成熟和完善，充分调动社会力量参与，注重群众主体，加大了政府支持力度，从人和社会发展方面提出了要求[5]。

“十三五”时期是全面建设小康社会的决胜时期，尤其是2014年10月国务院发布的《关于加快发展体育产业，促进体育消费的若干意见》中将全民健身上升为国家战略后，《全民健身计划（2016—2020）》（以下简称《计划（2016—2020）》）的发表具有更加深刻的意义，也标志着全民健身成为我国体育发展的重要领域，在我国体育建设中起着桥头堡的作用。在《计划（2016—2020）》的指导思想中，更加体现出了坚持党的领导，为民服务的宗旨;注重对各个会议文件、精神、理念的继承与发展;强调改革创新，即创新是引领发展的第一动力，在新时代的新发展背景下，就要谋划新思路，采取新举措，提出新要求，使全民健身事业在新时代展现新亮点，做出新贡献，切实以满足新时代人民的要求为着力点，充分发挥全民健身的经济功能和社会价值[6]。

1.2 目标任务更加具体

通过对比3版全民健身计划目标设置内容后发现，其演变特征呈现出从定性到定量与定性相结合，从宏观目标到宏观目标与局部目标相结合，从宣传、发动、贯彻、执行逐步提高到以具体数据的执行操作层面、从全民健身内在发展目标到全民健身社会功能目标与内在目标相结合的趋势，利于各级执行机关针对本地区情况制定合理的发展措施[7]。

《计划纲要》中目标的制定比较保守，并未提及具体的目标，虽然提出了总体目标，也对未来的发展绘制了蓝图[4]，但是《计划纲要》的指导性有所欠缺，各地发展状况无法给予准确的量化标准，导致各地发展不平衡，难以给予一个统一发展的规划。

《计划（2011—2015）》承上启下，对《纲要》的目标进行创造性的继承，更加注重基础设施的建设，并提出了可以量化的目标，即对参加活动的时间、频率、参与健身的人群比例、健身网点、体育场地数量和面积、活动内容以及指导服务人员人数等提出具体要求，同时对健身服务也提出指导[5]。

《计划（2016—2020）》在《計划（2011—2015）》的基础上，提出了更多可量化的数据和许多精神层面的要求，加大了体育文化层面建设的投入力度，在全社会形成一股强有力的导向，引导人们形成大健康观念，自觉地进行体育活动。同时加大改革创新的力度，将更多的权力下发给市场，减轻各级政府的压力，利用市场效应来推动全民健身计划的实施。重视健身设施的规划建设，也更加注重健身设施的保养、保护、利用、环保以及健身空间的利用率;注重计划的布局建设，要使体育与教育、卫生、科技等事业协同发展，互相借鉴，互相促进，共同促进国家发展;充分利用网络新媒体，加强宣传，使健身深入人心，利用网络传播体育活动过程中的经验、理论知识，帮助公民科学健身，减少健身过程中意外事故的发生，提高健身效率[8]。

1.3 涉及人群的辐射面更加广泛、针对性更强

《计划纲要》和《计划（2011—2015）》将参与计划的人群要求分开论述，《计划（2016—2020）》在继承两者成效的基础上，对人群的要求进行了一个总括概述，说明全民健身计划实施以来成效显著，各人群间健身质量和人民体质有所提高，各个人群的健身自觉性和意识显著提升。

将《计划纲要》和《计划（2011—2015）》进行比较不难看出，《计划（2011—2015）》对各人群的要求趋向多样化。在《计划纲要》实施15年取得了巨大成效的背景下，《计划（2011—2015）》部署社区工作计划时，强调各级政府转换工作思路，加强财政投入，与各类协会组织深化合作，改善健身设施与环境条件，强调社区、学校、职工体育的融合协调发展。在安排农村体育工作时，推进城乡体育协调发展，针对农村体育底子薄、工作开展困难的情况，强调根据农村的实际情况，因地制宜地组织农俗文化活动、农民运动会等[9]。在少数民族体育中，更加重视发展当地特色体育，将少数民族特色项目融入学校教学，提高少数民族同胞参与体育健身的参与感和自豪感。青少年体育仍然是国家非常重视的领域，少年儿童的健康关乎着国家民族的未来。强调在校生每天至少要有一个小时的活动时间，深化法律政策对儿童少年参与体育活动的保护，加快各种素质拓展中心和营地的建设，推进家、校、社区共同培养。更加重视老年人的健康问题，鼓励成立老年人体育健身协会、俱乐部，使老年人在健身过程中有专人指导，防止因健身强度、措施不当引发各种意外情况。采取各种措施提高老年人参与体育健身的积极性，加快老年人体育的发展。残疾人体育参与工作是国家的一项重点工作，在《纲要》中强调提高残疾人体质和平等参与社会活动的能力。在《计划（2011—2015）》中强调对残疾人健身服务体系的建设，加强残疾人运动会和各类活动的开展。在职工体育工作中更强调提高职工在工作之余的体育活动丰富程度，推进建立职工体育团队等能给予有效指导的组织。

《计划（2016—2020）》在《计划（2011—2015）》的基础上加强对基本公共服务体系的建设;突出强调各类人群体育活动的协调开展;重点扶持体育开展较为落后的区域、革命老区、民族地区等，给予资金、政策的投入和保障，青少年体育仍然是国家重点关注的方面，提高老年体育、残疾人体育体系的支持建设力度，并强调青少年体育、老年人体育、残疾人体育、职工体育、农民体育、妇女体育、幼儿体育、特殊人群体育的均衡协调发展。

1.4 措施更加多样、深入

由于所在时期对体育工作的理解、完成体育工作的目标不同，体育发展的规模和理论支撑不同，造成了在进行对工作任务制定措施时产生不同，但是总体来说解决措施的设置是在创造性继承之前的措施并进行加工升级后得到的。

《计划纲要》只是提供了概括性要求，对今后一段时期需要进行的工作做了一个梳理。而《计划（2011—2015）》将措施扩展成了工作措施和保障措施，两种措施在实施时相辅相成，保障措施为工作措施的推进提供财政、人员、设施、信息、制度、理论方面的辅助，而工作措施对所有的计划实施人群都进行了细致的要求;加强以媒体宣传为核心的宣传工作。《纲要》只是形成舆论导向，使群众了解全民健身计划，而《计划》中媒体不光宣传政策，还普及知识，教授大众健身知识和运动常识，还有播放普及健身活动的节目。要求健身活动多种多样，趣味运动会，在各大媒体上风靡一时的趣味闯关活动、冰雪运动、春节长跑、元旦登高等不仅淡化了比赛竞争的氛围，还加强社会社团、群众对全民健身事业的参与程度。针对社会体育指导员队伍不完整、水平参差不齐的情况，重点加大社会体育指导员队伍的培养力度;组织实施机构覆盖面更广;加入了成效评估、疑难问题解答机制;工作措施的顺利推进也促进了保障措施的完善。在《计划（2011—2015）》工作取得明显成效后，《计划（2016—2020）》在《计划（2011—2015）》的基础上突出强调了保障措施，加强实施工作中的保障力度，加入了建立全民健身的评价体系，鼓励进行科技创新，加强对外交流学习与合作，加强文化方面的建设，加强引导人民进行体育参与等。《计划（2016—2020）》的措施设置借鉴了重大会议中我党治国理政的新思想、新方法，使得全民健身计划在新时代的推进工作更具有活力和动力。

1.5 实施的评估體系更加完善

计划实施评估是基于计划贯彻实施始终目标完成的进度、措施落实的程度、群众的满意程度等方面的评定和划分等级的过程[10]。

《计划纲要》只是将群众体质测量进行了阐述，忽略了对计划中各项要求实施情况进行评估，在《计划（2011—2015）》中明确指出“加强成效评估。县级以上体育主管部门要会同有关部门不定期对实施情况进行检查指导，并在2014年对实施成效进行全面评估，将评估报告报本级人民政府”[5]。根据这一要求，2014年6月国家体育总局启动了《计划（2011—2015）》实施评估，这次评估为制定《计划（2016—2020）》提供了客观依据，为今后更完善的体育发展体系奠定基础。《计划（2016—2020）》第十二条中指出建立全民健身价体系，在第十八条中也强调严格过程监管与绩效评估[8]，并且首次提出创建全民健身模范市（县），这无疑为全民健身计划的实施效率添加更大的砝码。各级政府要按照全民健康的标准重新构建全民健身的硬件、软件和活件标准，建立科学的评价体系，将落实计划作为对地方政府和体育部门工作评价的重要内容并加大权重[11]。在这几次的计划修订中，评估体系的建设得到了重视和加强，这将督促各级体育部门更加重视开展群众体育工作，也为今后如何评价我国全民健身发展的情况提供了方法借鉴。评估数据可以让群众真真切切感受到全国在全民健身体系下民众身体素质增长的情况，从而更加坚定信念，自发参与进来。

2 对我国全民健身计划的几点思考和建议

2.1 指导思想要重视体育文化建设，提高体育文化软实力

体育文化广义上是指人们在体育活动过程中，在体育方面创造的物质文明与精神文明的综合;狭义上是指与体育有关的精神文明或观念文化[13]。体育文化软实力是国家文化软实力的重要组成部分，随着全民健身计划实施的进一步深入，人民对体育参与热情的高涨、物质生活水平的提高，体育文化水平在国家文化水平占的比重也会越来越高，在本国体育自信心建立过程中起到的作用也越来越大[14]。

各级体育部门学习“孝文化村”“航空小镇”先进文化建设经验，建设“体育休闲小镇”“体育宣传基地”等具有教育学习意义的场馆;采取各种宣传措施使“生活与体育结合”“我运动我健康我快乐”的观念深入人心，在全社会形成一种积极参与运动的风尚。因地制宜收集本地区不同时期的体育休闲活动的老照片、报刊、器材等，也可以邀请当地退役运动员担任体育文化宣传大使进行体育宣传。还可以将各个项目的起源做成宣传片，增加体育历史资料的保存和挖掘，包括比赛纪录、视频等，通过图片、视频的形式让人们切实体会到体育文化的魅力。大力弘扬奥林匹克精神和中华体育精神，完善体育荣誉体系建设，倡导文明观赛礼仪。发挥体育文化在践行社会主义核心价值观、弘扬中华民族传统美德、传承人类优秀文明成果和提升国家软实力方面的独特价值和作用，增强民族自信心和自豪感[15]。

2.2 深化体育领域供给侧结构性改革，大力开发体育市场

新时代的社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着经济发展和人民生活水平提高，人们越来越追求科学文明健康的生活方式，这就需要我们在体育领域转换新旧动能，化解体育服务供求之间的矛盾。

一方面，当前提供的全民健身公共产品还远远不能满足群众的需求;另一方面，提供的公共产品质量低下，没有精准对接群众的实际需要[12]。通过市场调研、问卷、走访等形式收集数据，研究当今群众在体育健身方面关注的、需要的、有困难的地方，并针对性地进行解决。提高体育产业供给质量和效率，提高体育投资的有效性，真正地贴合体育市场的需求缺口，完善市场环境，深化体育服务领域的建设。例如人们对健身的需求更加科学化、高质量化，这就需要我们在体育科研、人才培养、理论方法等层面下功夫研究;除了通过健身强身健体之外，在体育器材、场地设施、体育咨询服务等方面都需要加强。

2.3 政策要树立以人民为中心的思想，使人民群众共享体育发展盛宴

全民健身计划是一个由国家宏观指导、社会多方支持、全民共同参与的体育健身计划，其颁布的首要目的就是提升全体人民的身体素质，是需要全体人民共同参与、共同建设的伟大工程。政策的制定要贯彻新时代群众路线方针，坚持树立“以人民为中心”的体育服务观念，就是要思百姓之所思，解百姓之所难，也就是“以人为本”。大力发展体育，要让百姓过上健康的好日子，通过体育推动人身体素质的全面发展。一切从人民的需要和利益出发，着力解决好人民最关心最直接最现实的体育参与问题，是我们党全心全意为人民服务宗旨的体现。

通过网络调查、街头问卷发放等形式收集资料，研究不同人群的体育参与需要，有针对性地制定指导计划，统筹推进社会体育指导工作，提高公益性体育赛事、大型体育赛事的举办频率，加大各种体育后备人才的培养，满足人民对新时期体育工作的要求，团结带领群众共同构建中国体育的更好未来。我国的体育政策已从通过提升全民素质来助力国家发展变为通过政策来提高人民的幸福感和健康观，“一切为了人民的福祉”。

2.4 完善应急处理办法，应对各种突发状况

新冠病毒期间，各地居民响应国家号召进行居家隔离，在家隔离期间由于场地、器械的限制，很多运动项目无法开展，为了满足广大人民群众的要求，由国家体育总局牵头，各级体育部门积极探索并推出简单易行、科学有效的新式居家健身方法。这一措施获得了广大群众的一致好评，在家也能开展多种多样的体育活动，并且可以通过视频连线、直播的方式进行互动，极大地丰富了人们在家隔离的生活，也缓解了疫情带来的恐慌情绪。

在以后的工作过程中，我们要总结本次疫情的经验，建立各种重大突发事件应急处理机制，指导人民开展各种形式的体育运动，鼓励各级体育工作者根据实际情况，因地制宜创编健身的方法、措施，鼓励人们通过各种渠道坚持锻炼，尤其是出现各种重大突发情况无法进行户外运动时，借助线上直播、直播讲解、视频连线指导等新媒体合理进行运动指导，讲解健身知识。通过智能化、趣味化的方式，让不愿意动的人愿意动，让愿意动的人身体素质更高。

2.5 加大體育组织体制的改革力度，激发体育组织职能效率

精简体育管理组织体制，加快政府职能转变，抓住体育领域供给侧改革带来的新机遇，调整管理方法，转换组织方式，构建一个让百姓满意、直接面向群众的公共服务体系。创新体制机制，转变政府职能，既要简政放权，激发活力，又要放管结合，做好服务。新时代政府主导、部门协同、全社会参与的全民健身工作要向社区、基层延伸，强化体育组织的引导力和指导力，确保全民健身计划能给群众带来更多的实处。健全管理体制，覆盖全民健身的方方面面。要加强对全民健身工作的考核督查问责，考核不能光体育部门说了算，还要看老百姓怎么说，要在“十二五”《计划》评估基础上，逐步把第三方评估常态化[13]。

深化改革各体育组织机制、职能，划定不同性质组织的职责边界线，强化管理服务机制，制定各体育活动举办指南、参加指南，明确举办的基本条件、标准、规则和各相关部门的责任，做好对突发事件的应急处理工作。

2.6 不断提高科学化程度，通过科技助力全民健身的开展

科技助力体育发展已经成为当今时代的潮流，上至奥林匹克运动会，下到业余跑团都能看到高科技装备和高科技设备的身影。近几年我们国家正在大力倡导科技助力奥运计划，通过高科技手段、高精尖设备对运动员的营养、医疗、训练、恢复进行全方位保障。

在全民健身领域也要让群众切实感受到高科技带来的便捷和实用。要利用现代信息技术手段、大数据加强数字化工程建设，推动全民健身服务的信息化、科学化，有针对性地、区别性地为不同地区的群众开具个性化的运动处方，合理安排健身方式，提供高效的健身服务，指导群众开展科学健身。将大数据库与宣传、规划紧密结合，建立健全体育产业统计监测制度、体育场馆数据服务、运动营养查询、训练计划的辅助制定等，提高群众体育的便利化。

大力开发科技含量高、拥有自主知识产权的体育产品。加强科研创新力度，研制多功能型的体育建设设施，将多种健身项目融为一体，一个设施可供多人使用，提高群众体育参与的便利性、专门性和科学性。充分利用现有科技资源，支持企业与科研机构、各大高校建立合作机制，建设体育科研创新战略联盟，助力全民健身战略的高速发展。

2.7 加大全民健身场地投资力度，创新研发配套场地设施

加强政府监督管理力度，严管建造关，政府要加强多方联动机制，以政府部门为主导，联合体育部门、城市管理部门、质量监督部门等从源头抓起，杜绝个别地方在工作过程中对政策落实不到位，或者在场地设施建设指标的计划中打折扣的现象，确保体育设施计划落实到位。

强调健身场地设施与环境融合发展，和谐共存。党的十八大强调要加强人与自然的和谐发展，体育健身设施也要与环境结合建设。例如各地区拓展新型的组织及活动方式，例如体育休闲小镇、森林步道等[17]，让群众在健身过程中能享受一系列服务，在体育活动中亲近大自然，降低人的焦虑水平，提高体育活动中的愉悦感、参与感[18]。

继续增加对全民健身场地设施的财政投入力度，广泛听取社会群众意见，加强政府与社会沟通，探索体育工作新模式、新思路。可以招商引资，缓解建设体育场地设施给当地财政带来的压力[19]。

2.8 总结成功经验，持续推进社会体育指导员队伍体系建设

完善社会体育指导员培训体系和继续教育工作，优化指导员队伍结构。加强社会体育指导员知识理论体系的建立，也要注重思想道德的建设。加强不同层次体系和区域的社会指导员之间的交流与研讨活动，鼓励各高校推进关于社会体育指导员体系、理论、政策的科研。由于体育理论的快速发展，要加强指导员的继续教育，可以与各个项目的专业协会进行合作，组织专题培训帮助指导员理论更新、知识结构更新、提高技能，更好地服务大众。

改革社会体育指导员制度设计，加强支持保障体系建设。推进社会体育指导管理办法的改革，加强对社会大众体育参与需求变化的适应。加大政府对社会体育指导员体系的支持力度，提高社会指导员在社会中的地位，完善社会体育指导员绩效评价和激励体系，制定法律保护社会体育指导员的安全及利益[20]。

根据群众的需要，有针对性增加社会体育指导员的指导科目。随着全民健身的推进，人民已经从对增强体质的需要逐渐转换为参与多样的体育活动来丰富生活，但是社会体育指导员开设的种类数目已经远远不能满足群众要求的种类数目，所以要根据群众需求结合实际情况进行科目设计[20]。

2.9 严格落实计划对实施的评估，多指标高要求推进全民健身建设

对每一次全民健身工程实施情况的评估要进行三期评估，即前期、中期、末期评估。前期评估对该地区情况进行一个总体上的了解;中期评估对政策实施情况进行阶段性评价，根据评估数据找出薄弱环节进行强化;末期评估就要对这一个时期完成计划情况进行全面梳理。通过这三次的评估就可以对下一阶段工作计划的制定、实施、重点进行把握，从而保证计划高质量实施。

加强评估实施的科学性、系统性。科学性是指在评估时对评估指标、评估内容、评估方法的选择要基于对研究对象情况完全了解的情况下进行合理选择;评估过程要完整、简单易行;评估结果能够真实地反映出被评估主体的情况。系统性是指对评估对象进行全方位多角度的评估，并对评估数据进行分析，杜绝碎片化评估模式，加强评估平台的搭建和资源的整合。

搜集对计划实施评估体系做得比较好的省份的先进经验，搭建实施评估信息库，作为每一次计划实施评估的对照大数据平台。对各个省市的评估数据根据当地情况进行打分，最后进行总体排名。

3 结语

全民健身计划在我国新时期体育强国建设过程中，担负着引领群众体育发展方向，更新群众体育文化内涵，以政策法规的形式保障群众体育参与的利益，努力创造有利于在全社会推广群众健身的环境。全民健身计划作为一个纲领性的文件，也要担负起在重要时期开展体育运动引领和保障作用，满足人民群众的体育需求，更好地服务社会。我们要总结在全民健身计划实施过程中的经验，因地制宜，创新体制机制，加大对体育的投入，真正让群众体育成为提升国民素质、助力体育强国建设的坚实臂膀。

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