部门整体支出绩效评价指标设立探析——以山东省DZ局为例

徐文贞

一、引言

2018年9月1日，中共中央国务院出台《关于全面实施预算绩效管理的意见》。全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。全面预算绩效管理更加注重结果导向，强调成本效益，硬化责任约束。力争用3－5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局。全面预算绩效管理是建立现代财政制度的重要组成部分，将绩效管理的所有财政资金，贯穿预算编制、执行全过程，做到花钱必问效，无效必问责。

二、主管部门要求

为贯彻《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，中国DZ局印发了贯彻落实的实施意见，意见要求在全系统范围内着力解决预算绩效意识薄弱、重投入轻管理、重支出轻绩效的问题，推动建立预算绩效指标和评价标准体系，充分运用预算绩效评价结果，发挥好激励约束作用。在具体实施中要求：

（一）科学设置绩效目标

根据战略规划、职能职责、年度工作计划，设定具体、明确、可比的绩效目标和定性定量相结合的指标。建立中国DZ局绩效指标库，发展研究中心负责研究提出共性指标和专用指标建议，财务部门负责确定共性指标，业务主管部门负责确定专用指标。在编制项目预算时，业务主管部门负责设置本领域一级项目、打捆二级项目的绩效目标和指标；二级预算单位根据中国DZ局部署和业务主管部门要求，设置本单位二级项目的绩效目标和指标。

（二）建立绩效目标审核机制

绩效目标审核是保障绩效目标科学有效的重要手段，主要审核绩效目标与职能职责、发展规划等是否相符，绩效目标与工作任务、经费预算等是否匹配。

（三）完善项目库滚动管理机制

项目库是提前谋划全过程预算绩效管理的有效支撑，将绩效目标事前评估作为入库的必要条件。重点评估立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、资金来源合规性等。项目库实施滚动管理，纳入项目库的项目当年未纳入预算的自动转入下一年。

三、山东省DZ局整体支出绩效评价四级指标

根据《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》要求，健全共性的绩效指标框架和分行业领域的绩效指标体系，推动预算绩效管理标准科学、程序规范、方法合理、结果可信。在具体的实施过程中，山东省DZ局主要依据财政部印发的《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预〔2013〕53号）文件中部门整体支出绩效评价共性指标体系框架，对单位的整体支出绩效评价围绕部门和单位职责、行业发展规划，以预算资金管理为主线，统筹考虑资产和业务活动，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，进行了一级、二级、三级指标设置，旨在衡量部门和单位整体及核心业务实施效果，提高部门整体绩效。

山东省DZ局整体支出绩效评价四级指标涵盖了地震部门六方面重点工作：DZ监测预警、震害防御、DZ应急准备、DZ科技、DZ科普宣传、现代化建设等进行设置，涵盖了全部工作职能。如下页表所示。

四、指标体系设立中遇到的问题及建议

当前，尽管部门整体支出绩效评价工作已逐步推行，但评价体系仍处于持续探索阶段，指标设置等方面仍存在不少问题：一是评价指标体系的主要关注点还未完全从关注财政支出的效率尤其是预算执行率方面转到考核实现绩效目标的结果上来，一定程度上仍存在重支出过程轻产出结果的情况。二是评价指标的设定不够精准化，主要基于财政部发布的部门整体支出绩效评价共性指标，缺少部门和单位个性化指标探索，指标的科学性、精准性、完整性、可操作性有待完善。三是评价方法较为有限，较少应用模型构建和数理分析方法，对支出的社会效益评价缺乏有效办法。四是未能实现对部门支出整体绩效评价信息的整合，对绩效信息挖掘和利用不足。

山东省DZ局作为系统内首批实施部门整体支出绩效评价试点单位，2020年5月上级主管部门对其2019年度部门整体支出效果作了评价。下面结合工作中的思考和本次评价中专家提出的意见建议，从指标设置原则、部门预算编制、财务管理规范性、内控体系建设和评价结果应用等几方面谈一下认识。

（一）指标设置原则

整体绩效评价指标要加强顶层设计，指标凝练要合理、全面，体现时效性，尤其体现出跨年度工作阶段的时效性。

1.指标设置应当体现双轨制。既要强调效率和执行率，同时强调人力、物力、财力投入产出的经济性和合理性，强调成本效益原则。

2.指标设置应当突出聚焦主责主业和重点任务。绩效目标的设置不应当是为了应付整体评价而设，仅仅体现在形式上的全面性。目标的设置应当突出重点任务，当年度重点任务尤其是重中之重的任务要有所对应的特色指标值，以体现主责主业。

3.指标设置应当有人员、资产管理、财务管理对应的指标设置，并且要体现关联性。

4.指标设置应当提高可操作性，便于考核。

（二）部门预算的编制

1.预算编制要体现预算分配和绩效目标设置之间的相关关系，同时预算分配的依据、项目测算的依据要合理，尤其是重点项目要体现出预算编制的合理性。

2.加强整体目标设置的顶端设计，按照部门职能进行定位，分析三级指标的设立。分配预算前，要先设立绩效目标，待任务明确后，再分配预算。

3.部门预算编制时，要呈现整体的中央、省自有资金全部的收支情况。将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理，要将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，加强绩效目标审核，将绩效目标与预算同步批复下达。

（三）加强预算执行和财务管理的规范性

1.会计科目的使用要规范，为整体支出评价打好基础。如：应当列收支的费用，不能列往来款项；日常运维保障类的项目，原则上应控制资本性支出。

2.加强内控体系建设和制度建设，加强预算刚性要求，绩效管理制度应具备可操作性，财务制度应根据国家财政等方面改革及时修订。

3.对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，发现问题要及时纠正，确保绩效目标如期保质保量实现。

4.利用现有财务信息系统，对预算执行进度进行动态监控，定期收集项目执行信息，对绩效目标分阶段实现情况进行监控。要汇总分析“双监控”结果，掌握项目实施动态，纠正执行偏差，确保绩效目标如期保质完成。

5.加强业务与财务部门结合，建立预算中期评估调整机制。业务部门及时分析绩效目标的实现程度，财务部门分析预算执行进度，加强“双监控”管理。

（四）评价结果应用中应当关注的问题

1.完善监管体系建设，同时支出效益性体现应加强全过程档案管理，为后期支出绩效评价打好基础。

2.提升领导预算绩效管理意识。部门领导对预算绩效管理实质性推动和绩效评价结果应用至关重要，尤其对于重大项目支出，加强生命周期式全过程管理。

3.绩效评价结果应用的时滞性影响其作用发挥。譬如对经常性项目，第一年的评价结果，往往要到第三年度的预算安排中应用，这使得绩效评价结果的针对性和有效性降低。

4.绩效评价结果难以对整体的预算安排形成有效约束。尽管各级政府文件要求评价结果与预算安排要挂钩并形成约束，但目前看，依据评价结果在部门间进行预算的调减调增阻力较大，往往是在既定的预算资金分配格局中，按项目绩效评价状况，在部门内不同项目间进行调整。

5.评价本身也要讲究绩效。整体支出评价应从关注数量转到提升资金管理水平和管理效益，坚持问题导向，重点评价设计部门履职和社会关注的的重大项目。

6.加大对第三方参评机构管理。目前在预算绩效评价工作中，第三方参评机构质量高低不一，问题较多。一方面，对第三方参评机构的评价机制和激励约束机制不够；另一方面，参评机构专业素养亟待提升，以做出专业、科学、准确的绩效评价报告。