互联网时代公务支付制度改革研究

汤杨维纳 祁剑清

针对行政事业单位借支现金量大、资金占用居高不下、公务支付中大量使用现金结算而极易产生腐败的问题，2001年，国务院适时推出《财政国库管理制度改革试点方案》，首次提出将银行信用卡作为国库集中支付的结算工具，明确公务卡的使用对象为预算单位的在职职工，使用性质为日常公务消费信用卡，适用结算范围主要为办公费、差旅费、会议费、招待费、水电费、交通费、劳务费、培训费等商品和服务的零星购买支出。

一、公务卡产生背景分析

国务院推出公务卡改革制度至今已近十年时间，从实施前的情况看，重点在于解决三大类难点问题：一是多账户支付归口国库单一账户支付体系，充分盘活利用财政资金，防止资金沉淀，加大财政资金周转，同时解决财政资金支付监管的问题；二是有效化解单位现金借款量大，造成资金占用大的现实；三是堵塞由于使用大量的现金支付，导致大小尾发票、回扣等极易产生的贪腐漏洞。

在处理方式上，一是采用通过银行发行的公务卡，将单位国库集中支付系统和银行公务卡查询系统对接，当通过单位国库零余额账户支付系统支付报账时，可适时查询公务卡的刷卡情况，核对刷卡金额以及刷卡地点等信息与报销发票情况是否相符，实现适时支付监管，从而堵塞漏洞；二是公务支付刷卡后给予一定时间的还款免息期，最长50天，最短20天，在此期间报账，单位承担还款责任，将报销金额打入对应公务卡完成还款，超过时间报账则要自行承担逾期责任，银行将收取超期利息，以督促按时报账；三是给予公务卡不同于信用卡的存取款权限，对打入公务卡报销金额超过刷卡金额的部分资金取款时，免收手续费，从而鼓励使用公务卡。

由于纪委、财政、审计等部门的要求，公务卡在推行初期取得了比较好的成效，现金支付量明显减少、单位借款基本杜绝，行政事业单位公务人员出差、办理公务活动中大量使用公务卡结算，公务卡结算量大幅增加。

二、单一公务卡结算方式存在的弊端

为有效化解公务支付中存在的问题，各级政府每年都把强化公务卡支付列入政府、财政、纪委报告。但面对飞速发展的互联网经济和日新月异的结算方式，单一的公务卡结算方式也出现了一些问题，主要表现为：

（一）公务卡查询功能弱化或未开通查询功能

实施公务卡结算的首要功能是实现财政资金支付的实时监管，实际执行过程中，由于银行和财政国库集中支付系统实时查询接口开放不完全或没有开放，大部分地区基本都未能实现预算资金公务卡支付的实时查询，公务卡支付报销完全通过POS机小票的查看来判断是否使用公务卡结算。而POS机小票基本都属于热敏打印，保存时间短，一般超过半年字迹基本消失，复印后报销用POS机小票，在各种应用软件和手机APP泛滥的今天，修改小票的内容和金额，简直易如反掌，发票记载内容与POS机小票打印结果是否相符无从查询，手工开票时代的大头小尾发票仍然无法鉴定，公务卡制度首先失去了它的最大功能。

（二）公务卡查询功能使用繁琐、工作量大

在全国有部分省市地区公务卡使用要求严格，刷卡使用后报销，必须通过国库支付系统的公务卡报销系统查询支付，每个人的公务卡消费查询后要逐笔核对勾选，才能完成报销手续，工作量大，同时对网络、线路、银行接口等提出很大的挑战，哪一方都不能出现迟滞、慢速、卡顿问题，否则将不能完成支付工作，一些人数多、业务大一点的单位，财务为完成工作，经常加班加点。

（三）受一些快捷支付方式的冲击，公务卡支付范围受限

在刷卡支付过程中，由于公务卡也属于信用卡的这个特殊属性，在公务刷卡结算中，虽然公务卡持有者不支付任何费用，但实际会产生一定的手续费，而这些费用是由POS机持有者来承担的，在目前支付手段多样化的时代，快捷便利的支付方式很多，而且免去了复杂的结算方式，还免付款、取款手续费等，因此许多商家在刷公务卡环节设置诸多障碍，造成不能刷卡或刷卡不成功，使公务卡结算遇到的困难越来越多，加之一些农村地区和偏远地区，根本没有POS机可用，但微信、支付宝等快捷支付方式却相当普及，更加限制了公务卡的使用范围。

（四）公务卡报销有时流于形式

在使用中，一些单位将公务卡的使用当成预算资金结算和堵塞财务贪腐漏洞的灵丹妙药，在各种文件和讲话中不断重复着强化公务卡结算，于是就出现一些单位在报销时，为完成政绩和公务卡报销数量，不管是不是公务卡支付，都作为公务卡报销支付，报销后款项一律从国库系统打入公务卡，由于公务卡无转账功能，取款必须到银行柜台办理，无形中既增加了公务人员的负担，又在支付中出现新的虚假情况，使公务卡结算流于形式。

（五）认识和习惯差异，致公务卡使用受限

在目前支付便捷形式下，年轻的公务人员对移动支付等快捷支付方式产生依赖心理，出门带手机即可，多带一张卡都成负担，刷卡感觉麻烦并且不习惯；岁数大的又习惯于现金支付，感觉刷卡又不安全，因此对公务卡支付方式有抵触情绪，办理的公务卡许多没有激活，处于休眠状态，认识上的误区加之支付形式的逼迫，倒逼公务支付进行改革。

三、适应新形势，完善支付手段改革势在必行

公务卡制度的推行在特定的历史和经济发展条件下，对我国预算资金的使用、监管起到了相当大的作用，盘活了财政预算资金，推动了我国经济建设发展。我国互联网发展突飞猛进，移动支付等处于世界领先，大数据分析在各个领域初露锋芒，手工发票、定额发票等逐步退出历史舞台，电子发票在各个行业得到广泛运用，因此公务支付制度也不能一成不变，笔者认为应从以下几方面进行完善和改革。

（一）公务开支以公务卡支付为主，其他支付为辅，多举措实施

针对支付情况的多样化，要区分情况，分类要求。在各级预算单位人员公务活动中，对涉及购买办公用品、会议费等商品和服务的零星购买支出时，可采用政府采购方式确定供货单位，需要时，可累计采取财政直接支付或单位直接转账支付的方式结算；对人员外出支付培训费、在外参加的会议费等暂付款金额较大，需要先期付款后报账的事项，制定相应的制度，单位不予借款，充分利用公务卡的透支功能和还款期限，要求以公务卡支付为主先行结算，以减少单位预算资金占用，提高资金使用效益，对于经办人愿意先行使用移动支付等其他支付方式个人垫付结算的，也应予以认可。

（二）强化使用电子化支付手段

近几年企业网银由于其快捷、方便和高效等特点，得到了单位和财务人员的认可。今后电子化支付改革可在企业网银基础上探索财政、预算单位、银行三者之间的有效衔接，有效实现三方信息同步，强化财政零余额账户电子化支付和单位预算账户电子化支付手段，使快捷的电子化支付在保证财政资金安全、深化公务支付手段上发挥更大的作用。

（三）提倡公务活动中合理使用其他快捷支付方式

随着网络发展，我国已经基本实现了人手一部手机，同时支付宝、微信、云闪付等快捷支付手段更是普及全国，大到网络购物、超市，小到卖菜的、收废品的，都可用这些快捷支付收款、付款。同时为培养忠实用户，不少电商还鼓励消费者使用快捷支付功能，付款时有折扣，发红包等额外奖励。与常规支付有所不同，这些快捷支付只要捆绑银行卡，在进行消费时就无须输入卡号和密码，只需输入快捷支付密码或用指纹支付，即可完成支付，快捷方便，使用无限制，也深得公务人员青睐，因此在公务活动中，应适应社会发展需要，不应限制使用这种快捷支付方式，在公务人员自愿的情况下，提倡使用多种支付方式，对公务支付也是一种有益的补充。

对前期需要垫付较大资金的开支与一些电商的“透支”、“白条”、“借呗”、“花呗”等支付相结合，实现与公务卡支付相类似的其他支付方式的变革。预算单位公务支付业务完全可开辟这一领域，实现新领域的公务支付局面。

（四）利用大数据、电子票务查询等新手段，保证公务支付的真实、合法和有效性

在目前电子票据全面推行的情形下，发票都是通过税务防伪税控系统开具，基本杜绝了大头小尾等虚假发票，财务为鉴别真伪，只需要配备相应的扫描设备，既可联网查询真伪，又可避免重复报销。同时在大数据有效利用的今天，单位内部监督机构和财政、纪委等，可充分利用大数据平台，开通相应查询权限，对公务支付中有疑点的票据进行相应查询，查实的给以相应的处理，同时取消POS机小票和付款凭据查验，减少票据量，达到既能减少报账人员负担，又可减轻财务人员负担并化解报审矛盾。