新型城镇化建设的新使命、新内涵、新要求

黄锟

【摘要】面对日益复杂的国内外形势，今年以来中央多次围绕新型城镇化建设作出部署，新型城镇化建设骤然提速发力。提速发力新型城镇化是构建国内循环体系的重要基石，也是推动形成整个新发展格局的重要路径。我们要从国情、世情出发，积极应对新形势新要求新挑战，研究探索新型城镇化的发展战略、发展目标和重点任务，推动城镇化高质量发展。

【关键词】新型城镇化 城乡融合发展 共享发展 【中图分类号】F291 【文献标识码】A

2019年底以来城镇化的发展形势发生了两个显著变化：一是我国常住人口城镇化率首次突破60%，城镇化进入一个新的发展阶段;二是突如其来的新冠肺炎疫情对我国经济社会发展带来前所未有的冲击，城镇化面临的来自外部环境的挑战之严峻前所未有。面对日益复杂的国内外形势，今年以来中央多次围绕新型城镇化建设作出部署，新型城镇化建设骤然提速发力。提速发力新型城镇化建设，意味着我国城镇化进入下半程。与以往的城镇化和新型城镇化相比，下半程的新型城镇化被赋予新使命、新内涵、新要求。

加速新型城镇化是建设社会主义现代化强国的重要内容

城镇化是现代化应有之义和基本之策。2021年起，我国将在全面建成小康社会的基础上，开启全面建设社会主义现代化强国的新征程。全面开启新征程，意味着中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，这将是一个长期过程，也是人类发展史上最有意义、最具挑战的重大课题。我们要从国情、世情出发，积极应对新形势新要求新挑战，探索研究新型城镇化的发展战略、发展目标和重点任务，推动城镇化高质量发展。

以城市群为主体形态，形成大中小城市协调发展的格局。要优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。尤其要继续以中心城市为内核，培育发展全国性、区域性大都市圈和城市群，更好地发挥中心大城市在促进可持续发展、统筹城乡发展方面的示范带动作用。

提升中心城市和超大城市治理能力。改进城市治理理念、治理方式、治理手段，走出一条符合中心城市和超大城市特点和规律的社会治理新路子。强化依法治理，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题，努力形成城市综合管理法治化新格局。强化智能化管理，提高城市管理标准，更多运用互联网、大数据等信息技术手段，提高城市科学化、精细化、智能化管理水平。加快补好短板，聚焦影响城市安全、制约发展、群众反映强烈的突出问题，加强综合整治，形成常态长效管理机制，努力让城市更有序、更安全、更干净。

减少行政层级，扩大城市自主权，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。首先，可以考虑再增设2—3个直辖市，增加计划单列市数量，扩大省直管县试点范围，加快镇改市步伐。其次，要全面深化城镇经济体制和管理体制改革，减少政府对市场的直接干预，确保市场在资源配置中的决定性作用，明确政府与市场的边界，使城镇化成为一个自然的历史过程。

制定实施差别化的区域发展政策。东部地区要以提高城镇化质量和健康状况为重点任务，主要包括尽快完成老旧小区改造、推进农民工市民化和城市基本公共服务均等化、加强城市基础设施建设、促进产业升级、重视生态保护和生态建设、加快城乡融合发展进程等。中西部地区要以推进人口城镇化、提高城镇化水平为重点任务，包括培育发展1—2个全国性城市群和若干个区域性城市群，加快发展县域经济，着力发展有历史记忆、地域特色、民族特点的宜居美丽城镇，加强道路、交通、管网等城镇基础设施建设，提高城镇基本公共服务供给能力，增强中西部城镇对集聚产业和人口的吸引力和集聚力。

调控城镇人口密度。对于人口密度超过2万人/平方公里的城市，要注意加强城市新区建设和功能区的规划整合，通过城市基础设施、公共服务的均衡布局，控制人口密度;对于人口密度不足0.5万人/平方公里的城市，也要注意通过城市产业发展、功能区的规划布局、城市基础设施和公共服务的重新布局，增强城市的集聚功能和人口密度，发挥城市的集聚效应。

加速新型城镇化是形成国内国际双循环相互促进的新发展格局的重要基石

2020年5月以来，习近平总书记多次强调，要推動形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。这个新发展格局是根据我国发展阶段、环境、条件变化提出来的，是重塑我国国际合作和竞争新优势的战略抉择。提速发力新型城镇化是构建国内循环体系的重要基石，也是推动形成整个新发展格局的重要路径。第一，城镇化是我国内需最大潜力之所在。城镇化自身具有的巨量市场需求、供给能力，使其成为经济发展的“调控阀”，是经济增长率、就业水平等不滑出“下限”、物价涨幅等不超出“上限”的重要保证，成为构建国内循环体系的硬核。第二，推进新型城镇化是保障和改善民生的重要平台。新型城镇化过程是解决好城乡居民生产生活、保障和改善民生的全过程。新型城镇化有利于保障城乡就业这一“民生之本”，有利于改变农民工和棚户区、老旧小区居民居住条件差、家庭收入少、保障水平低的现状，改善底层群众的生产生活状况，有利于加强基础设施建设和公共服务供给，改善居民居住生活条件。第三，推进新型城镇化是促进经济结构优化升级的重要推动力。城镇化有利于构建完整的内需体系和产业链体系，减轻经济增长对出口、投资的依赖，城镇化的集聚效应也有利于服务业及科技、金融、信息、物流、文化等产业的发展。第四，推进新型城镇化是释放改革红利、增强国内需求和发展后劲的重要突破口。通过新型城镇化的一系列配套措施推动供给侧结构性改革，为收入分配、土地制度、现代企业制度、科技体制、财税体制、行政体制等整体配套改革的全面推进创造有力的条件，为经济发展提供持久动力。第五，以大城市、特大城市为中心的都市圈是教育、科技、研发、高新技术产业的重要载体，圈内企业是国际投资、国际贸易、国际技术交流的最主要市场主体，也是国内产业链、价值链由中低端迈向中高端的最重要推动力。

为推动形成国内国际双循环相互促进的新发展格局，新型城镇化要重视其在扩大内需、塑造产业、优化布局、提升国际竞争力、构建对外开放新格局等方面的重要作用。一是充分发挥大中小城市和小城镇的差异性作用。常住城镇化率突破60%以后，新型城镇化除了要继续加强中心城市和城市群的核心带动作用外，还要重视提升县城的公共设施和服务能力，积极发挥县城在促进城乡发展、增加城乡居民收入、增加消费需求、扩大有效投资中的重要作用。二是强化新型城镇化的产业支撑。推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，坚持将城市发展与产业成长“两手抓”，把城镇化与调整产业结构、培育新兴产业、发展服务业、促进就业创业结合起来，为城镇化健康发展提供产业支撑。三是优化城市空间布局。以京津冀、长三角、粤港澳大湾区等开放高地、发展高地为重点，布局战略性新兴产业和未来产业，加强区域、城乡等不同级次产业融合，形成世界级产业集群。四是重视发挥新型城镇化在推动经济发展方式加快转变中的作用。要加强新型基础设施建设，发展新一代信息网络，拓展5G应用，建设数据中心，增加充电桩、换电站等设施，推广新能源汽车，发挥新型城镇化在激发新消费需求和助力产业升级、推动经济发展方式加快转变中的作用。五是构建对外开放新格局。依托开发区、自贸试验区、自贸港建设，坚持互利共赢的开放战略，以“一带一路”倡议为重点，促进商品、资金、技术、人员更大范围流通;进一步推进简政放权改革和负面清单制度，营造更具国际竞争力的营商环境，吸引先进国际资源来华投资发展。

加速新型城镇化是推进城乡融合发展的基本前提

城市与乡村是一个相互依存、相互融合、互促共荣的共同体。城市的发展和繁荣绝不能建立在乡村凋敝和衰败的基础上，乡村振兴也离不开城市的带动和支持，城乡共荣是实现全面小康和全面现代化的重要前提。从城乡分割到城乡一体化和城乡统筹发展再到城乡融合发展，反映了城乡关系的复杂性和不同发展阶段城乡关系所表现的主要特征。由于城市和乡村在资源禀赋、产业结构等方面有着本质的不同，也有着各自的发展规律，城镇化和乡村发展在发展目标、发展次序、制度安排、资源配置等方面必然会存在矛盾和冲突，结果必然是乡村发展滞后于城市发展，城乡差距持续扩大。

1995年以来，我国城镇化进入加速发展阶段，城镇化率年均提升1.3个百分点，到2019年底突破60%，城镇化进入一个新的发展阶段，城乡融合发展的条件基本具备，提速发力新型城镇化需要协调推進新型城镇化与乡村振兴战略，逐步缩小城乡差距，实现城乡平衡、融合发展。

一是发展目标的协调：从城乡非平衡发展转向城乡平衡发展。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，其中不平衡不充分是主要矛盾的主要方面，而城乡发展不平衡是最大的不平衡，农村发展不充分是最大的不充分，所以补齐农村发展短板是解决不平衡不充分发展的必然要求。如何补齐农村发展短板？根本的一条是要转变发展战略，即从非平衡发展战略转向平衡发展战略。

二是优先次序的协调：从城市优先发展转向乡村优先发展。“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。但是在不同的发展阶段，由于发展规律和客观条件的限制，必然存在不同的城乡之间优先发展次序的选择。在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的倾向。但在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，坚持农业农村优先发展，实现工业与农业、城市与农村协调发展，这也是带有普遍性的倾向。为了保证农业农村优先发展，要在干部配备上优先考虑，在要素配置上优先满足，在资金投入上优先保障，在公共服务上优先安排，加快补齐农业农村短板。

三是制度安排的协调：从城乡二元制度转向城乡一元制度。城乡二元制度一元化变革是协调推进新型城镇化与乡村振兴战略的制度保证。重点是要推进户籍制度改革，全面实行流动人口居住证制度，全面放开中小城市和小城镇户口，建立健全户籍制度与居住证制度有效衔接的人口管理制度;鼓励引导工商资本参与农村振兴，鼓励社会各界人士投身乡村建设，汇聚全社会力量，强化乡村振兴人才支撑;建立健全实施乡村振兴战略财政投入保障制度，公共财政更大力度向“三农”倾斜;健全适合农业农村特点的农村金融体系，强化金融服务方式创新，提升金融服务乡村振兴的能力和水平。

四是资源要素的协调：从限制流动、单向流动转向双向、自由流动。要坚决破除体制机制弊端，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，推动城乡要素自由流动、平等交换，引导资源要素向农村流动。首先要加强农村基础设施和环境建设，让资源要素下得去。要提升与现代产业融合相衔接的农村硬件基础设施水平，提升与现代产业融合相匹配的农村软件治理制度环境的建设水平。其次要推进农业农村为基础的产业融合，让资源要素留得住。要鼓励城市产业要素通过农业产业链的节点衍生新业态，利用已有的要素聚集空间打造城乡产业要素共生平台。最后要形成与农民共享的利益机制，让资源要素能持续。克服工商资本下乡与民争利的矛盾，通过利益共享机制，形成城乡产业要素的共生关系，让城乡要素通过共生融合在一起。

五是发展结果的协调：从城乡分野转向城乡融合。从城乡分野转向城乡融合，虽然是城乡发展的必然要求和自然过程，但也需要政策的引导和支持，需要建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，主动作为，加快城乡融合进程。要推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。

加速新型城镇化是贯彻落实共享发展的重要途径

以人为本是新型城镇化的核心和重要内涵，贯彻落实共享发展是实现以人为本、促进新型城镇化持续健康发展的基本要求。当前，影响共享发展的障碍主要有三个方面问题：一是农民工市民化进展缓慢。从户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的缺口看，7年间仅缩小1.35个百分点。从农民工规模数量看，2012年全国农民工总量为26261万人，2019年农民工总量增加到29077万人，虽然7年间农民工市民化人数接近9000万，但农民工总量却增加了2816万。农民工总量不降反增，说明农民工市民化速度和户籍人口城镇化速度不及农民工增速，农民工市民化任重道远。二是大中小城市和小城镇之间发展差距较大。在城镇化数量型速度型发展阶段，无论是市场还是政府，都更加倾向于把更多的资源要素配置到大城市、特大城市和超大城市，而对于数量更多的中小城市，尤其是以县城为代表的中小城市和小城镇，市场竞争力、财政收入能力、资源调配能力相对不足，制约了县城产业集聚、人口集聚能力和整体发展水平，影响了县城的基础设施建设和公共服务能力以及县城居民的就业、收入和生活水平。以县城为代表的中小城市和小城镇发展的不充分及其与大城市、特大城市和超大城市之间发展的不平衡，已经成为我国城镇体系的主要矛盾，成为共享城镇化发展成果的短板和薄弱环节。三是城市内部基本公共服务布局不平衡。在城市内部，基本公共服务布局极不平衡，影响不同区域居民的共治共享。

因此，贯彻落实共享发展的重点任务包括以下三个方面：一是大力推进农民工市民化。从根本上讲，农民工问题是由城乡二元制度造成的，解决农民工问题也应从城乡二元制度入手。由于城乡二元制度的存在，农民进城务工却不能享有市民待遇。反过来讲，让农民工享有市民待遇就必须改革直至逐步消除城乡二元制度。这就需要在推进新型城镇化进程中，按照共享發展的思路，着力缩小城乡差距，逐步消除城乡二元体制，从根本上消除产生农民工问题的制度基础。

二是提升中小城市和小城镇的公共设施和服务能力。首先要明确政府的主体责任。公共设施和服务作为公共产品，具有较强的公共性和外部性，存在市场失灵的可能，必须主要由政府来提供。在政府体系中，要充分认识到中小城市和小城镇公共设施和服务能力不足的短板弱项对于城镇化高质量发展和城乡融合发展、城乡居民美好生活的实现可能产生的负面影响，确立起主体责任。其次要科学规划，区分轻重缓急。中小城市和小城镇公共设施和服务能力不足的短板弱项是历史长期积累的结果，补短板绝不可能毕其功于一役。提升中小城市和小城镇公共设施和服务能力，重点在于促进公共服务设施提标扩面、环境卫生设施提级扩能、市政公用设施提挡升级、产业培育设施提质增效。最后要完善多渠道筹集资金机制。中小城市和小城镇政府是资金筹集的主体，公益性项目主要通过地方政府财政资金予以投入，符合条件的公益性项目可通过中央预算内投资予以适当支持。同时，各地区要针对准公益性及经营性固定资产投资项目，设计市场化的金融资本与工商资本联动投入机制，通过健全政银企对接机制、新型城镇化建设专项企业债券、规范有序推广PPP模式等多渠道解决资金问题。

三是积极推进老旧小区改造。老旧小区改造应依托新基建，维修完善基础设施和公共设施实现未来住区的联网化和数字化。近年来，由于盈利模式不清晰，社会资本参与老旧小区改造的热情并不高，老旧小区改造一直以财政资金为主导，资金不足是老旧小区改造的巨大难题。构建完善的资金筹集机制，是老旧小区改造的重要任务。2020年4月14日，国务院常务会议要求建立政府与居民、社会力量合理共担改造资金的机制，中央财政给予补助，地方政府专项债给予倾斜，鼓励社会资本参与改造运营。政府除提供低息资金支持外，还应改变老旧小区粗放式的管理和收费方式，争取实现居民和企业价值共享。

责编/银冰瑶 美编/杨玲玲