基层“有怨无声”背后的纾解之道

王建民

【摘要】在一些地区的实际工作中出现基层干部“有怨无声”的问题，可能性原因主要有两个：一是某些干部有“问题”，二是制度和机制不健全。这势必打击下级干部发现问题、汇报情况的积极性，更有可能将小事件演变成地区性甚至全国性重大事件或事故，从而大大增加治理成本，产生不良社会影响。治理基层“有怨无声”问题，需进一步优化管理与服务机制，完善问题识别、报告、处置与反馈制度。

【关键词】有怨无声 基层干部 制度

【中图分类号】C916 【文献标识码】A

“上面千条线，下面一根针。”工作在乡村、社区一线的乡镇、街道基层干部，处理千头万绪的事务，化解错综复杂的矛盾，每天都要应对始料未及的新情况新变化，因而常常能发现问题，有条件对政策落地的效果、上级任务的可行性提出意见和建议。但是，基层干部反映问题如“迎风吐口水”，有自找麻烦的“危险性”，结果导致“有怨无声”，可能“小事拖大、大事拖炸”，因此，必须对这一问题足够重视。

“抱怨”难以回避：基层干部工作责任“重大”，心理压力“山大”

服务和管理社区、乡村的基层干部或工作人员，是国家行政管理和公共服务系统的第一级“感官”和“神经末梢”，其“视觉”“听觉”和“触觉”十分灵敏，自然会收集到大量的反馈信息。中央和地方机关出台的凡是涉及人民群众生产生活的法律法规和政策规定，只有通过基层干部和工作人员的具体作业才能得到贯彻和落实。

在工作中，基层干部和工作人员能够真切地感受到人民群众对政策的满意度，能够直接听取居民和村民为追求美好生活目标而提出的要求和建议。肯定和赞扬的声音可以微笑面对，但对于不满意、不配合或拒不执行，以及各种合理或不合理的诉求、邻里之间或个人之间发生的矛盾与冲突等不和谐的声音，他们却无法淡定。日常工作事无巨细、复杂多变，有时困难重重，而每遇到重大事件，各种指令和要求下达，则需要加班加点连轴转。稍有懈怠或疏漏，一户居民、一个人员没有顾及到，就可能出現网格管理差错，进而产生更大范围的不良影响。工作责任“重大”，心理压力“山大”。工作太忙，孩子老人要照料，工资待遇较低、补贴也不多，于是内心的“抱怨”就难以回避。广大基层干部和工作人员的觉悟高，有岗位认知和职业精神，对个人和家庭的“怨声”往往就压咽到自己肚子里，自己消化了。但是，涉及工作中发现的问题，常有强烈的愿望反映上去，希望得到解决。

基层干部和工作人员反映工作中发现问题的“怨声”，可以发到哪里？是城市社区、街道负责人，或乡镇领导及乡镇社区管理人，还是区（县）主管局、纪检监察机构。如果反映到媒体呢？发到微信、微博、视频等自媒体可以吗？从反映渠道来说，大概有这么多条。但是，作为国家基层组织聘用的人员，特别是作为党员干部公务员，应该遵守政治原则，通过正式的渠道反映。越级上报有风险，自媒体发布属于违规违纪行为。

“有怨无声”的原因：某些干部有“问题”，制度和机制不健全

有觉悟和责任心的基层干部和服务人员，要求按照岗位职责的明确规定行事，发现问题时通过组织系统及时报告，即首先报告直接领导，直接领导再报告乡镇或街道办事处负责人，然后乡镇或街道办再报告县（区）主管，如此层层上报。如果负责人和相关部门各司其职、照章办事，“有怨无声”问题或许可以避免。如果对于基层反映的问题，上级部门有明确的反馈制度和机制，如紧急事件，及时派人处理或报警;非紧急事项，记录备案，适时解决;政策建议，展开进一步调查，上报政策制定部门，并作出适时修订，回应难问题也许不会发生。

在一些地区的实际工作中，之所以出现反映问题难，有人担心“自找麻烦”“自寻烦恼”，甚至被“秋后算账”，可能性主要有两个：一是某些干部有“问题”，二是制度和机制不健全。

无论哪一级的干部都有普通人的理性人特质，要追求自己利益最大化。当其政治觉悟和职业道德压制不住私欲膨胀的时候，如果下级反映的问题与他（她）的工作绩效评价无关，特别是对他（她）的成绩有负面影响，那他（她）很可能会充耳不闻或极端排斥，可能斥责下属“大惊小怪”“无事生非”;如果下属坚持反映问题，那就有可能被“穿小鞋”。另一方面，有的干部也可能岗位胜任力不足，认识问题、处理矛盾的能力不够，对下级反映问题无所适从。

干部是好干部，负责任、有水平，但岗位职责并没有规定必须接受下级反映的问题，没有规定凡是反映的问题都要及时反馈意见。如果上级部门对基层社区、村镇工作人员的要求就是执行指令，没有评价和反馈意见的规定，即凡是布置的任务必须努力完成，然后接受上级部门和领导，或者群众等的考核评价，否则就是工作不力。因此，如果遇到诸如此类的情况，基层问题反映者很可能得不到“回应”，或者得不到及时、正面的“回应”。这属于现行工作制度和管理机制问题，需要逐步完善加以解决。

可能还有一些入职时间较短的基层工作人员反映的问题，是超越管辖权的、已经有结论的老问题，或是历史遗留的无法解决的问题，或是少数人员不断提出的不合理要求，对这类问题的反馈可能出现不及时、不令人满意的情况。个别情况甚至可能是“回应不如不回应”，因为一旦再次“回应”居民当事人，反而可能给个人和组织惹来更多的问题。

“有怨无声”的危害：小事件可能演变成地区性甚至全国性重大事件或事故

讨论“有怨无声”的危害有几个前提条件，如基层干部觉悟高，认真负责，发现问题及时报告;上级领导有责任和义务接受下级的汇报，并适时反馈办理意见或处置结果;上级领导和基层干部具备胜任工作岗位职责的警觉意识、辨识能力和沟通技巧，熟悉汇报原则和程序。在此前提下，一线干部和工作人员反映工作中遇到的困难和问题，如果上级不予重视、不给回复，表现出不耐烦情绪，甚至批评“没事找事”“无事生非”，势必打击下级干部和聘用人员主动发现问题、汇报情况的积极性，挫伤其工作热情，导致其谨言慎行，直至形成组织内沉默，最终可能导致优秀人员流失。

上级接受一线干部和工作人员反映的问题，但没有在适当时机予以报告和处置，没有按照规定反馈结果，也会造成不良影响，使一件小事情变成轰动社区或更大范围的大事件。接受问题报告的负责人，可能因为待遇激励不足，长期从事同样的工作而产生职业倦怠，或者临近退休而弱化了对工作的热情与积极性等原因，很容易因低效失职而使社区工作出现“小事拖大”的风险。

如果由于工作岗位的胜任力问题，上级部门或领导在警觉意识、辨识能力和沟通技巧等方面有所不足，而对一线人员反映问题的复杂性、影响面和严重性等反应延迟、判断失误，那就有可能将小事件演变成地区性甚至全国性重大事件或事故，会大大增加治理成本，产生短时间内难以平复的不良社会影响。

“有怨无声”的治理办法：进一步优化管理与服务机制

做好城镇和乡村社区工作，不仅要治理媒体报道的一些地方出现的“有怨无声”现象，而且应该进一步优化管理与服务机制，完善问题识别、报告、处置与反馈制度。

建立基于人工智能和5G技术的社区管理与服务应用系统。中国的人工智能和5G技术世界领先，目前已经完全具备开发社区管理与服务专用系统的硬件和软件能力。现阶段可以开发三套系统。一是社区人工智能网格化管理系统。可将这一系统安装在社区管辖的建筑物外部、道路、停车场、公共活动空间等场所，对建筑物发生火情，玻璃、阳台、外墙和楼顶等处出现的异常情况，对公共活动空间发生的不良事件进行监控。全时段全天候自动识别视频音频信号，然后长期存储，筛选后通过发出提示音等方式自动处置，或者自动上报到控制中心人员处理。二是社区人员人工智能识别管理系统。将这一系统安装在每一个楼层的出入口、电梯、楼道等处。系统可以自动识别社区常住人员和外来人员。如果识别到外来人员的异常行为，系统自动向控制中心报告，将所获信息存储、传輸到终端设备，再由工作人员了解和登记;如果录入或自动共享了地区或全国通缉的重点管控人员、犯罪嫌疑人信息，社区系统发现相关人员进入，可以立即发出警报。三是社区重点照料人员人工智能服务系统。有条件和需求的社区，可以和离退休机构、社区医院等建立联合机制，在征得本人、子女或其他负有监护照料义务的近亲属同意后，为孤寡老人、失独老人、失能失智并患有严重慢性病老人等家庭，安装一种可称为“重点照料人员人工智能服务系统”，自动监测被照料人的生活起居。

建立和完善更大规模的志愿者社区服务制度。由于居民为社区提供公共管理和服务是自愿的，所以一般人少有志愿服务的意识，而一些居民也反映，只有在需要办一些手续时才感受到社区服务的存在。在大城市，有的社区管理和服务数万名居民和外来人口，一个街道管理的社区数和人口数更为庞大，可见治理难度之大，因此建立新型的志愿者社区服务制度势在必行。这里有几个要点需要注意：其一，社区辖区内的各单位，都有责任安排本单位人员作为志愿者为社区提供服务，把参加社区服务列为社会服务绩效考核指标之一。其二，鼓励或要求高校学生参加社区服务志愿者工作，将社区服务经历作为社会实践的学业考核指标。其三，在街道与乡镇管理和服务部门，设置充分的学生实习岗位和短期聘用的雇员岗位，公开招募实习生和雇员，解决基层工作人员不足问题。

借鉴“组织内监察员制”，建立社区“问题线索保密征集”制度安排。多年前笔者在哈佛大学肯尼迪政府学院访学时，注意到一种在高等学校、政府机构、跨国公司等组织内部设立的称为Ombudsman Office的管理制度。我们把Organizational Ombudsman，直译为“组织内监察员”制度，也有人称为“申诉员”制度或“申诉咨询专员”。其通行的做法是：公开设立机构，只向组织的“一把手”报告问题信息，不参与问题的处理;聘请年龄、资历、性别等不同的成员，公开成员姓名和联系方式;明确职业道德和行为准则，包括相关国际组织要求从业者严格遵守的独立性（Independence）原则、中立和公正性（Neutrality and Impartiality）原则、保密性（Confidentiality）原则和非正式（Informality）原则;全方位讨论“非正常”事项;全天候服务全体成员。通过常设的接受匿名或实名投诉、举报或反映工作问题的制度安排，可以收集诸如不公平抱怨、性骚扰、领导作风问题以及违规违纪等问题的线索，并可将这些线索直接报告组织“一把手”。不同于纪检监察的外部巡视，在组织内部匿名收集反映问题的信息，既可以方便和保护信息提供者，又可以起到化解不满、抱怨情绪，及早发现和及时处置侵害、违纪事件的作用，从而大事化小、小事化无，防患于未然。

提高基层干部工资待遇，多样化职业发展路径。调查发现，基层工作人员任务重、待遇偏低，职业发展机会又少，容易造成一些人工作热情下降，也会出现人员流失和招聘难的情况。将基层公务员和比照公务员管理的工作人员的职务与职级并行，在一定程度上有助于解决工资福利待遇和职业发展路径问题。此外，在遇到重大事件需要加班加点工作时，劳务补贴应该及时发放。