政府在乡村旅游发展中的职能定位探析

陶国根

摘要：随着国民经济的稳步增长和人民生活水平的大幅改善，我国农村旅游产业呈现出蓬勃发展的态势。乡村旅游发展已然成为广大农民实现脱贫致富、推动乡村振兴的重要力量。乡村旅游具有突出的公共产品属性，在其发展的不同階段需要政府发挥作用来保驾护航。本文分析了政府在乡村旅游三个发展阶段中职能作用的发挥，针对当前乡村旅游发展中政府职能发挥存在的问题，提出了相应的对策建议，以进一步优化政府职能，更好推动乡村旅游可持续发展。

关键词：乡村旅游 政府职能 对策建议

*基金项目：国家社会科学基金青年项目“生态文明建设多元主体功能的相互作用机制研究”（15CKS021）。

乡村旅游是指发生在乡村地域，以乡村田园风情、农业生产活动、农家生活和民俗文化等自然和人文景观为旅游吸引物的休闲、观光、游览及度假活动。[1]党的十八大以来，在旅游需求的日益增长和国家政策的大力支持下，我国乡村旅游产业呈现出“井喷式”增长态势。2018年全国休闲农业和乡村旅游接待人次由2012年的8亿增长至超过30亿，年均增长30%；营业收入由2012年的2400亿元增长至超过8000亿元，年均增长27%，预计到2021年会突破10000亿元大关。[2]毫无疑问，乡村旅游已经是我国旅游经济快速发展的一个重要增长点，已经成为解决农村剩余劳动力转移、实现农民就业增收、贫困人口脱贫致富、乃至乡村振兴的重要力量。

乡村旅游作为一种新兴产业，一方面，符合市场经济的基本特征，其发展问题需要通过发挥市场机制（竞争机制、价格机制、供求机制）的调节功能来实现；另一方面，乡村旅游具有突出的公共产品属性[3]，极易导致市场失灵现象的出现，如生态破坏、资源浪费、恶性竞争和无序开发等。由此可见，要推动乡村旅游实现健康有序可持续发展，仅仅发挥市场这只无形之手在配置资源中的决定性作用是不够的，还要善于发挥政府这只有形之手的宏观调控作用。

一、政府在乡村旅游发展中的职能定位

随着乡村旅游的发展，政府在不同阶段要找准角色定位，有效发挥政府的作用，促进乡村旅游的健康、稳定、持续发展。[4]

（一）初始阶段：开拓者角色

乡村旅游发展的初始阶段表现为一些资源丰富地区对少量自然景观的开发和文化资源的利用，通常还处于一种无意识的懵懂状态。在这一阶段，大家一哄而上，争相对优质资源进行开发，但由于缺乏发展理念，缺乏整体开发思路，往往会对生态环境造成巨大伤害。在这种情况下，政府就必须使用强有力的手段，从整体出发，做好区域内旅游开发的总体规划和部署，做到有序开发。此阶段，政府要扮演开拓者和运动员的角色，充分调动掌握的各种资源，在尊重市场规律的基础上，做好乡村旅游宣传推广介绍、乡村旅游发展总体规划编制、乡村旅游发展配套设施建设资金筹措等工作。编制乡村旅游发展总体规划，关键是要把乡村旅游发展放到旅游产业发展总体规划中一起考虑，只有把乡村旅游发展规划做好了，才能做到对乡村旅游资源的合理有序开发，为广大游客提供安全、舒适、便利的乡村旅游环境，保持乡村旅游的吸引力。

（二）成长阶段：规范者角色

经过一段时间的发展，乡村旅游发展就会逐步进入成长阶段。在这一阶段，乡村旅游市场已经兴旺，乡村旅游人次不断增加，带动了更多农村人口就业和贫困人口脱贫。在乡村旅游发展的成长阶段，政府从台前走到幕后，从运动员变为裁判员，必须扮演好规范者的角色；重点任务是研究制定出台切实可行的乡村旅游法律法规，并通过项目、资金、用地、信息等手段引导乡村旅游健康发展。乡村旅游快速发展既离不开良好的市场环境，也离不开政府的大力支持和政策保障。各级政府要通过土地、规划、资金、管理等方面加大对乡村旅游项目的支持，强有力推动乡村旅游的发展。乡村旅游景区、景点所在地政府也要根据本地实际情况，制定和完善相应的管理制度，为乡村旅游发展提供制度保障。

（三）成熟阶段：协调者角色

随着乡村旅游的进一步发展，乡村旅游发展所需的各种条件日趋完善，乡村旅游发展就会逐步进入成熟阶段。在这一阶段，政府的主要职能要逐渐转向宏观调控、社会服务和公共管理等方面，协调社会各方力量，改善乡村旅游大环境，保护旅游者权益；重点任务是建立健全乡村旅游管理综合协调机制，培育发展乡村旅游行业协会等。政府要创新乡村旅游发展管理体制机制，加强对乡村旅游发展过程中各利益相关者的综合协调，让乡村旅游经营者拥有良好的市场环境，增强他们发展的信心和底气。政府还要充分调动各方积极性，加大对乡村旅游发展的监督，发挥当地居民的监督作用，积极鼓励乡村旅游景区、景点的居民对乡村旅游项目进行监督；要善于发挥媒体作用，借助媒体积极宣传乡村旅游发展中的好经验好做法，让各地借鉴学习。同时，借助媒体监督把乡村旅游中的不合理开发、不规范管理等行为向社会公开，让旅游经营者自觉规范自己的行为。

二、政府职能在乡村旅游发展中面临的问题

近年来，我国乡村旅游产业呈现出了蓬勃发展态势，这与政府职能的有效发挥是密不可分的。但与人民群众日益增长的旅游需求和乡村旅游可持续健康发展的要求相比，政府在乡村旅游发展中的职能发挥还有待进一步优化。

（一）对乡村旅游发展认识不深刻

1.对乡村旅游发展思路不明确。思路决定出路。地方政府发展乡村旅游产业必须要有明确的思路，并把发展思路转化为科学的、符合当地实际又切实可行的发展规划。目前一些地方政府在发展乡村旅游的过程中，仍存在没有乡村旅游发展规划或有规划不严格落实的情况，“东一榔头西一棒子”，想到一出是一出，对本地如何发展乡村旅游的思路不明确、不清晰，甚至存在着乡村旅游项目边立项边建设的情况，经常导致因理念不对、功能缺失而重复施工的现象发生，造成了人力、物力、财力的巨大浪费。

2.对乡村旅游可持续发展的认识不足。乡村旅游的发展、乡村旅游点的建设，会对生态环境带来一定的冲击，有些地方政府在决策时往往只考虑本届政府的利益，只考虑满足上级政府交办的工作任务，导致对乡村旅游的可持续发展考虑不够，一定程度上造成了政府在乡村旅游管理中的角色缺位。

3.对乡村旅游建设内容认识不足。乡村旅游应原汁原味体现乡村风情，保留乡村野趣，但一些地方在乡村旅游发展中往往按照城市的风格来建设，失去了乡村味道。有些文物保护单位或古城古镇古街，由于进行过度商业开发、大拆大建，没有了原来的历史文化气息。

（二）财政资金投入不足

乡村旅游发展涉及面广，需要大量的资金做支撑，充足的资金投入是实现乡村旅游发展的基础条件。[5]目前，乡村旅游发展的资金来源主要包括中央财政对乡村旅游项目支持资金，地方政府乡村旅游基础设施建设资金、乡村旅游提升改造资金，农业农村部门以奖代补、先建候补休闲农业支持资金和民间投入资金等。尽管乡村旅游发展的资金来源渠道看起来比较多，但真正投入到乡村旅游发展的资金总量仍较少，导致很多优质的乡村旅游资源仍沉睡乡间，得不到及时的开发利用。以江西省为例，近5年来，江西省旅游发展专项资金分别为2015年的1.31亿元、2016年的1.31亿元、2017年的1.31亿元、2018年的1.51亿元、2019年的2.51亿元。其中，2015年用于古村落保护的资金1000万元，2016年用于古村落保护和乡村旅游发展的资金2000万元，2017年以后按照财政规定通過因素分配法给各市、县（区）下达资金，由各市、县（区）统筹使用，真正用于乡村旅游发展的资金更少了。

（三）政府管理不精细

1.多头管理导致各政府部门之间沟通协作不畅。乡村旅游发展涉及农业农村、林业、市场监督、自然资源、卫生健康、水利、交通、发改等多个政府部门，建立分工明确、互相协作的政府部门协同工作机制，是推动乡村旅游发展的必然要求。但从各地的实际情况来看，乡村旅游多头管理的状态尚未根本改变，造成了现实中的管理部门缺位，政策、制度、行业管理等无法统一，导致乡村旅游仍处于自发和无序发展状态。[6]

2.政府部门一定程度上互相推责。乡村旅游作为具有强融合性质的产业，需要严格的监督管理和质量把控，然而相关政府部门在监管过程中，经常会出现两个或两个以上部门共同管理同一件事的情况，产生职能权限交叉、部门职责推诿等问题。比如，我国很多景区都设有景区管委会，在和当地政府之间存在职责划分不清的地带时，往往会出现“两头管、两头都不管”的现象。在制定乡村旅游发展政策过程中，有些部门从自身利益角度出发，没有从大局、整体上进行考虑，一定程度上导致出台的政策质量不高或难以推动落地。

3.政府对乡村旅游市场监督管理不到位。当前，我国乡村旅游发展还不是很成熟，市场失灵现象时有发生，需要政府对乡村旅游市场进行强有力的监管。但受管理体制不健全、管理制度不完善等因素的制约，政府对乡村旅游市场的监管总体上还显得比较滞后与乏力，某些领域甚至存在着监管的“真空地带”，以至于像雪乡“宰客”等违法违规行为仍时有发生，严重影响了乡村旅游的可持续发展。

（四）政府公共服务配套不完善

1.乡村旅游人才不足。目前各地乡村旅游专业管理和经营人才缺口较大，从业人员经营管理水平整体不高，产品研发、宣传促销等方面人才普遍缺乏。尽管政府认识到乡村旅游人才短缺的问题，从国家到省、市、县每年都会举办相应的培训班，但总体来看，培训班的数量远远不能满足现实需要。

2.乡村旅游配套基础设施不足。停车难、入厕难、休息难、指路难等仍然是乡村旅游发展的“痛点”，与游客的高品质旅游需求不相吻合。体现在交通方面，各地乡村旅游交通干道网络已基本形成，但由交通干道进入乡村旅游景区、景点的道路相对较差，没有形成畅通的乡村旅游交通。体现在信息服务方面，各地乡村旅游信息网络平台建设状况相对滞后于乡村旅游发展的需要，乡村旅游相关信息数据更新不及时，乡村旅游景区、景点相关智能服务跟不上，智慧乡村旅游之路还很漫长。此外，乡村旅游标识系统建设也显得滞后，乡村旅游水电气网络等配套设施也是良莠不齐。

3.乡村旅游规划不科学。编制科学的乡村旅游规划是实现乡村旅游可持续健康发展的基本前提。[7]目前从省级层面看，大部分都已经出台了乡村旅游发展规划，对促进各省乡村旅游发展起到了很好的推动作用。但从各市、县（市、区）来看，出台乡村旅游专项规划的地方相对较少。由于缺乏乡村旅游专项规划的指导，一定程度上导致部分地区乡村旅游资源的过度、无序开发。有些市、县（市、区）虽然编制了乡村旅游专项规划，但却一味向城市看齐，丧失了田野情趣和乡土风情，导致规划无法真正落地，有的甚至与区域统一规划不一致、不协调。

三、政府职能在乡村旅游发展中的优化策略

乡村旅游发展事关广大农民民生福祉的增进，事关农村与全国同步全面建成小康社会，是实现乡村振兴的重要力量、重要途径、重要引擎。[8]政府必须清晰自身定位，明确自身职责，进一步优化自身职能，以便更好地推进乡村旅游的可持续发展。

（一）建立健全乡村旅游管理体制机制

1.成立高规格的旅游产业发展领导小组。各级政府要高度重视乡村旅游发展，特别是县级政府要把发展乡村旅游作为推动县域经济发展的重要抓手，加强对乡村旅游发展的组织领导和统筹协调。针对乡村旅游发展中存在部门协调不畅问题，建议成立由党政主要领导挂帅，农业农村、林业、水利、文化旅游、交通运输、自然资源、发改、财政和建设等相关职能部门主要负责人为成员的旅游产业发展领导小组，形成党政主要领导为主、各相关职能部门通力合作的联动局面。各级旅游产业发展领导小组要发挥综合协调作用，定期研究乡村旅游发展的重大政策、重大项目、重大活动，文化旅游部门负责对乡村旅游发展的日常管理。

2.完善乡村旅游发展部门协调联动机制。各地乡村旅游发展的实践已经证明，乡村旅游发展管理不能文化旅游部门唱“独角戏”，必须通过构建完善的部门协调联动机制，来调动其它相关职能部门参与的积极性和主动性。应在旅游产业发展领导小组之下，设立旅游产业发展领导小组办公室（设在文化旅游部门），定期召开乡村旅游发展部门联席会议，组织文化旅游部门与相关的职能部门，就乡村旅游发展中碰到的具体问题及其解决路径进行商讨，凝聚乡村旅游发展合力。

（二）积极拓展乡村旅游发展投融资渠道

1.加大财政支持乡村旅游发展的力度。财政政策作为宏观调控经济的一种手段，能有效地促进乡村旅游发展，进而推动社会主义新农村建设。[9]各地要在积极争取中央有关部委对乡村旅游的资金和项目支持的同时，根据财力情况，逐步增加省、市、县各级旅游产业发展资金，优先考虑用于支持乡村旅游发展，对注重创建乡村旅游项目及品牌、获评省级5A和4A乡村旅游点的地方，给予评先评优等方面的补助和奖励。

2.推动金融支持乡村旅游发展。乡村旅游发展资金需求量巨大，仅靠政府有限的财政资金很难解决。各地应包装好乡村旅游项目，通过推介会、网站等方式对外发布，积极争取农商、农村信用合作社等金融部门的信贷支持，通过申请抵押贷款、向政策性银行申请贴息贷款、担保公司融资担保等方式，加强与金融机构的合作。

3.鼓励引导社会资本参与乡村旅游发展。省级文化和旅游部门每年应优选一批重点乡村旅游项目向外发布推介，各地充分整合自身乡村旅游资源，进行项目包装策划，通过招商推介会、网站、新媒体等渠道发布招商信息，吸引民间资本参与乡村旅游发展，鼓励和引导大型旅游企业以各种合作方式参与乡村旅游的开发、经营，如独资、合资、联营等。

（三）不断完善乡村旅游公共服务配套

1.科学编制乡村旅游发展规划。科学发展，规划先行。各市、县、乡（镇）要委托专业团队编制好本辖区的乡村旅游总体规划，特别注意上下级规划之间要做到有效衔接。同时，维护乡村旅游规划的严肃性和权威性，确保规划在实践中得到贯彻落实，避免随意更改规划现象的发生。

2.加强农村交通基础设施建设。乡村旅游的发展很大程度上取决于基础设施的实用性和完备性。[10]各地要争取将通往乡村旅游景区、景点的公路优先纳入“四好”农村公路建设，积极开通乡村旅游公交线路，打通通往乡村旅游景区、景点的“最后一公里”。

3.完善乡村旅游标识体系。各地要把乡村旅游标识牌建设纳入旅游标识体系总体建设中，按照乡村旅游标识相关标准，确定旅游标识标牌设置点及标识标牌类型，进一步充实完善乡村旅游标识标牌导览服务功能，提升乡村旅游服务质量和水平。

4.加强乡村旅游从业人员培训。人才的培养是推动乡村旅游发展的重要因素。[11]各级文化旅游部门要充分利用旅游院校资源，加强乡村旅游从业人员培训，着力解决乡村旅游从业者市场意识水平低、经验管理能力低、产品质量和服务水平低等现实问题，全方位提升乡村旅游从业者的综合素养和服务水平。

（四）大力强化乡村旅游市场监管

1.强化乡村旅游市场政府监管。各地政府要履行好市场监管者的职责，加强对乡村旅游市场的监管执法力度，对虚假宣传、以次充好、强买强卖、价格欺诈等违法违规经营行为，从严整治，从严处理，为游客营造安全舒心的乡村旅游环境。政府要采取上下联动、交叉执法、暗访巡查等措施，加强对乡村旅游市场进行专项整治力度。要搭建游客投诉维权平台，畅通游客投诉维权渠道，对游客反映比较集中的市场问题及时予以处理，并做好反馈，改善游客旅游体验。

2.强化旅游行业自律。成立乡村旅游行业协会是加强乡村旅游行业自律的重要措施。乡村旅游行业协会对外进行本行业的宣传和推广，对内制定行业条例，规范从业者行为，确保乡村旅游业的良性发展。[12]各地政府要把培育和发展乡村旅游行业协会作为规范乡村旅游市场秩序的重要措施来抓，一方面，政府要倡导和鼓励各地成立乡村旅游行业协会，并为乡村旅游行业协会的发展提供足够的空间和权利，以便发挥其在规范产业行为、提升产业自律方面的作用；另一方面，政府要加强对乡村旅游行业协会的有效监管，防止行业协会变相敛财，甚至成为垄断行为的推手，以维护旅游消费者的合法权益。

参考文献：

[1]林刚，石培基.关于乡村旅游概念的认识[J].开发研究，2006（6）72-74.

[2]中商产业研究院.2018年中国乡村旅游市场前景研究报告[EB/OL]. https：//www.askci.com/news/chanye/ 20180803/1814191127762_8.shtml， 2018-08-03/2020-04-09.

[3]单新萍，魏小安.乡村旅游发展的公共属性、政府责任与财政支持研究[J].经济与管理研究，2008（2）：64-68.

[4]张善峰，卓丽环.旅游地生命周期理论指导下的乡村旅游开发策略[J].森林工程，2008（2）：84-87.

[5]刘明广，栾天健.论政府在乡村旅游发展中的职能定位[J].吉林工商学院学报，2010（3）：12-14.

[6]蒋星梅.长三角地区乡村旅游业发展的现状及分析——以浙江省嘉善县为例[J].中国集体经济，2010（2）： 130-132.

[7]周巍，戴鹏飞，黄鑫.基于生态经济学视角的湖南乡村旅游规划研究[J].农业经济，2016（3）：44-46.

[8]张众.乡村旅游与乡村振兴战略关联性研究[J].山东社会科学，2020（1）：134-138+119.

[9]胡德期.促進广西乡村旅游发展的财政政策研究[J].财政科学，2016（6）：135-145.

[10]周常春，和月月，操婷.政府主导型扶贫模式对乡村旅游发展的影响研究——以云南3个民族村寨为例[J].南京财经大学学报，2019（4）：88-97.

[11]赵承华.我国乡村旅游发展中的政府行为研究[J].辽宁大学学报（哲学社会科学版），2009（5）：115-119.

[12]文静.乡村旅游发展中政府治理创新研究[D].陕西师范大学，2015.

The development of rural tourism from the perspective of government function： orientation， absence and optimization

Tao Guo-gen

Abstract：With the steady growth of the national economy and the substantial improvement of peoples living standards， Chinas rural tourism industry shows a vigorous development trend. The development of rural tourism has become an important force for the majority of farmers to get rid of poverty and get rich and promote the revitalization of rural areas.Rural tourism has a prominent public product attribute， which needs the government to play a role in different stages of its development. At present， there are still some problems in the development of rural tourism， such as the lack of deep understanding of the functions of the government， the lack of capital investment， the lack of fine management， and the imperfection of the supporting public services. We need to further optimize the function of the government by innovating the management system of rural tourism development， expanding the financing channels of rural tourism development， improving the supporting public services of rural tourism， and strengthening the supervision of rural tourism market ， in order to better promote the sustainable and healthy development of rural tourism.

Key Words： Rural tourism； Government function； Market failure

（作者單位：江西省委党校公共管理学教研部）

责任编辑：欣文