强化乡村振兴财政投入保障制度研究

李红 姜鸥

摘要：本文针对当前社会资本进入乡村振兴战略中存在的问题和制度障碍，提出通过改善制度供给，调整相关政策，深化农村要素市场改革，建立健全社会资本投入乡村振兴的体制机制等方面，鼓励引导更多的社会资本投入乡村振兴。

关键词：社会资本 投入 乡村振兴

*基金项目：本文为2018年农业农村部软科学研究课题《强化乡村振兴财政投入保障制度研究》中的部分内容。

社会资本是乡村产业发展不可或缺的重要力量。统计数据显示，当前社会民间资本常年占第一产业固定资产投资的80%左右，是我国农业农村投资的主力军。它不仅带来资本的下乡，也带来带动智力和管理的下乡，它对我国实现农业农村现代具有重要的推动作用。然而。近年来受多种因素影响，社会资本投资“三农”领域信心明显不足，投资“三农”领域绝对值和相对值都呈现出明显下降，这对于乡村振兴带来了不利的影响。同时，社会资本参与乡村振兴也面临诸多问题和制度性障碍。

一、社会资本参与乡村振兴面临的问题和制度性障碍

（一）社会资本进入农村门槛较高，造成城市工商资本下乡面临“用地难、融资难和用工难”

在推进农业市场化进程中，由于农村要素市场改革比较滞后，农村要素供给，即以土地、资金和劳动力等主要生产要素不能有效满足社会资本投入乡村所需。一是城市工商资本参与乡村振兴难以获得企业所需的设施用地。企业所用建设用地受农村土地制度改革滞后，交易指标限制等诸多条件影响，可用于建设用地的宅基地和农民住宅也因产权不明晰、流转不畅通难以被用于发展乡村产业。二是社会资本投入乡村的产业项目缺乏信贷支持。往往因为资金规模大、投资周期长、产业回报慢，仅自有资金和靠民间借贷难以正常建成投产达效，这些项目对长期大额信贷有较强的需求，但金融供给不足，很多投资乡村产业的企业面临融资难题，有些项目因资金问题出现了“烂尾”和“跑路”的问题。三是农村优质劳动力缺乏。随着城市化和工业化快速发展，大量的农村青壮年劳动力进城务工，致使社会资本投入乡村产业项目后，难以找到稳定、优质的劳动力资源和技术管理人才。

（二）农村基础设施薄弱，社会资本投入乡村产业的相关配套机制不完善

1.农村公共产品供给不足，基础设施短板突出。乡村先天基础设施条件不完善，产业配套的基础设施比较差，乡村综合公共服务水平不高，农村环境综合整治不到位，直接影响城市工商资本进入，不少企业因为农村基础设施条件差，而不愿意到农村投资。

2.国内农产品价格机制尚未形成，不少企业因缺乏经营农业项目的经验，农业产业化龙头企业经营面临市场价格波动带来的不确定性风险。加之，农业保险市场发育不完善，保障水平低，难以为遭受经营风险的企业提供有效保障。加剧了企业从事农业经营的市场风险。

3.农村社会信用体系建设滞后，使社会资本无法规避农户违约带来的风险，许多企业在与农户合作中都是采取“利益共享，风险独担”的方式。此外，由于农村集体资产的产权不明晰，权能不完整，使农村集体产权入股与社会资本合作产业项目时，也面临潜在的法律风险。

（三）鼓励支持工商资本进入乡村政策不足，引导和撬动工商资本投向农村产业办法不多

城市工商资本投入乡村振兴，既需要政策支持与保护，又需要有投资回报。大量的研究表明：城市资本流向乡村的成本比投向发达的国家和地区要高，而资本流动的市场性、逐利性决定了它通常流向边际收益高的地区。然而，城市工商资本投入乡村振兴的投入保障机制尚未建立起来，鼓励支持政策导向不清晰、不完善，使得城市工商资本难以大规模流入乡村产业。一些地方为了吸引社会资本投入乡村振兴，往往采取行政手段，制定优惠政策，在政策驱动和补贴激励下，有些对项目风险估计不足，没有经过科学评估就给予开工上马，导致项目最终经营不下去的局面。还有些地方对工商资本进入乡村产业设置准入门槛，对土地流转规模和强制分红进行限制等设置一些隐性壁垒，增加了企业交易成本，影响了社会资本进入乡村的积极性。

（四）农村土地产权关系不清晰，土地权益保障实施难度较大，资金要素进入现代化农业产生的收益具有不确定性

1.农村承包地调整和确权处置缺乏明确规定，使土地流转存在程序不规范、合同不健全，土地激励约束功能缺失，流转交易成本过高，无法高效流转。加之，不公平集体土地征用制度，产权集体资产股权不能落实，导致用地过程中产生各种阻碍，一些农村的生产管理用房没有土地证和产权证，土地产权和用地指标批复存在落地难问题。

2.农民对城市工商资本下乡是否切实带来收益有所顾虑。由于现阶段我国农业生产仍然是一家一户分散经营，农民对工商资本下乡能否带来正面效应和农民增收存有顾虑，担心城市工商资本占用土地“与民争利”。从近几年实践情况看，确实有些工商资本下乡没有改善当地农民经济收入状况，投资产业项目也未能“反哺”农民，甚至有些项目对农民和农村生态环境带有负面影响。不仅如此，下乡资本的逐利性容易引发盲目性投资，引发土地“非农化”现象，致使农民无法参与在资本下乡经营农业的过程中和享受土地收益。

二、政策建议

破解制约社会资本投入乡村振兴的瓶颈，吸引更多社会资本投入乡村振兴，必须要把制度供给作为突破口，把制度建设贯穿其中。进一步落实好国家出台的各项促进农业农村投资政策，增强社会资本投资“三农”信心。要以完善产权制度和要素市场化配置，建立社会资本投入乡村振兴的促进机制为重点，在优化投资环境、提振民间资本投资农业农村的信心，激活市场要素主体，激发市场主体积极性增强投资上下功夫。

（一）深化农村要素市场改革，完善要素供给保障机制

社会资本作用发挥的前提，是需要有效的要素供给做保障，而有效的要素供给则需要完善要素供给保障机制，为确保社会资本大量投入乡村振兴，必须要深化农村要素市场改革，完善相关配套政策，打破制约城乡要素自由流动、平等交换的体制壁垒，改变农村要素单向流出格局，着眼于要素制约，强化制度设计和供给，推动资源要素双向流动，促进要素集聚、产业集中、企业集群，以满足“三农”发展所需的要素配置，补上农业农村发展所需人才、资金和土地要素的短板。在土地供给方面，要把完善设施农用地政策，适度扩大涉农项目建设用地供给作为优先保障，加快农村宅基地改革步伐，优化配置农村土地存量资源，适时调整农村存量建设用地政策，支持社會资本参与盘活农民闲置宅基地和闲置农房。在资金供给方面，要加快推进农村产权确权颁证，完善农村集体产权和产权价值评估体系，探索涉农产权抵押融资办法，扩大农村抵押担保物范围，鼓励地方开展基于农村资产确权，辅以农业保险、风险补偿金保障的农村产权抵押贷款机制。在劳动力供给方面，要培养造就新型农民队伍，把培养青年农民纳入国家实用人才培养计划，建设好新型职业农民、农业科技人才、农民企业家“三支队伍”，确保农业后继有人，尤其是涉农职成教育，大力培育新型职业农民和农村实用人才，建立面向农村稳定的农村产业工人和技术人才队伍。同时，要建立引导城市人力资本要素向农村流动长效激励机制，重视退伍军人和城市打工者返乡、回乡投身乡村振兴。

（二）完善乡村基础配套设施，优化乡村营商环境

加快补齐农村基础设施短板，提高乡村水、电、气、路、讯等基本公共服务水平，引导社会社会资本为城乡融合发展提供资金、产业、技术等支持。加快乡村物流基础设施网络建设，推进县级农产品仓储配送中心建设。建立具有针對性的差异化激励政策，引导城市工商资本投资于合适的乡村产业领域。在营造投资环境方面，当前要重点解决解决土地、环保等制约民间投资的突出问题，出台支持乡村产业发展用地政策，解决设施农业用地问题，做好生猪规模养殖环评管理工作。应积极采取税收优惠、项目补贴等政策激励手段，降低各种制度性交易成本，吸引社会资本的参与农业农村基础设施建设、农村环境整治与生态修复等具有公共产品性质的领域建设，鼓励社会资本参与具有一定正外部性的农村资源开发利用领域建设；在现行法律政策框架内，充分发挥市场在资源配置中的作用，尽可能降低一般农业产业经营领域社会资本参与的制度性障碍，让社会资本对参与乡村振兴形成明确的政策预期，以稳定市场主体预期为目标，强化法制和诚信建设。继续深化“放、管、服”改革，营造法治化、便利化基层营商环境，建立政企沟畅通机制，打造一批社会资本投资乡村振兴的合作平台，为社会资本投向农业农村提供规划、项目信息、融资、土地、建设运营等一揽子、全方位投资服务，避免因政策随意变动对投资者所带来不必要的损失。

（三）制定鼓励引导社会资本参与乡村振兴的指导意见

各地要在梳理乡村振兴的重点产业和领域基础上，尽快出台社会资本投资乡村振兴的指导意见，制定鼓励支持社会资本投入的财政政策、产业政策，通过政策引导鼓励社会资本投资乡村，细化落实用地、环评等政策措施。在已出台《社会资本投资农业农村指引》目录基础上，建立资本下乡优先扶持目录，通过土地、资金、税收、政策等方面扶持，支持社会资本参与乡村产业项目建设。对符合政策投向的项目，给予专项资金倾斜。加强政策引导，尤其是财政部门要发挥财政资金“四两拨千斤”作用，制定鼓励政策，引导工商资本到乡村投资兴办农民参与度高、受益面广的乡村产业，鼓励社会资本投资适合农业产业化、规模化、集约化经营领域，完善融资贷款和配套设施建设补助等政策，撬动更多社会资本广泛参与乡村振兴。鼓励利用外资参与现代农业、生态修复、农村基础设施和人居环境整治等方面建设。综合运用贴息、补贴等形式，鼓励支持更多资本投入乡村，采取政府购买服务等方式，支持社会资本进入乡村生产生活性服务业。对家庭农场、农民合作社、产业化龙头企业用电实行农业生产用电价格，鼓励支持社会资本租赁农地发展现代农业，同时，要加强对农地农用的监管，建立风险防范机制，防止农村集体产权和农民合法利益受到侵害。

支持有实力的企业在符合政策法规，在尊重农民意愿的前提下，因地制宜探索区域整体开发模式，以此来促进农业提质增效，带动农村人居环境显著改善、农民收入持续提升，实现社会资本与农户互惠共赢。

（四）创新政府和社会资本合作模式，引导社会资本参与乡村振兴

发挥财政与社会资本联动作用，积极探索PPP模式在乡村振兴中的实施路径和运作机制，让社会资本投资可预期、有回报、能持续。鼓励各级农业部门按照相关文件要求，对本地区农业投资项目进行系统性梳理，筛选并培育适于采取PPP模式的乡村振兴项目，优先支持农业农村基础设施建设等有一定收益的公益性项目。引导金融机构和相关部门为特色产业、项目提供融资支持，支持发展适合规模化集约化经营的种养业。加大农村基础设施和公用事业领域开放力度，吸引社会资本参与乡村振兴。充分发挥政府投资基金作用，利用资本金注入、财政补贴等形式，依法合规、有序推进政府和社会资本合作。积极向社会资本推广推荐实施一批商业潜力较大、投资规模适中的乡村振兴PPP项目，以保障项目投资方基本收益。因地制宜推广PPP，积极探索把PPP模式引入田园综合体、高标准农田建设、现代产业园区等项目中。建立财政金融支持民营资本参与乡村振兴PPP项目建设风险补偿机制，充分利用政府基金引导、资本金注入和特许经营等方式，积极探索社会资本通过资产证券化、股权转让等方式，盘活农村存量资产，鼓励金融保险机构开展投贷联动、投贷保贴一体化等投融资模式试点的支持力度。

（五）探索设立乡村振兴基金，建立更加紧密合作的利益共赢机制

为加快推进乡村振兴战略的实施，解决乡村振兴资金不足的问题，必须要广开财源。鼓励各地结合本地发展情况，设立由政府资金引导、金融机构大力支持、社会资本广泛参与、市场化运作的乡村振兴基金。鼓励社会有资本实力的企业设立产业投资基金。农业农村部门要发挥行业优势，加快基金项目筛选、储备、推介工作，为推动农业产业整合和转型升级提供资金支持。要激发和调动农民参与乡村振兴的积极性、主动性，鼓励农民以土地经营权、劳动、技术等要素，通过股份合作、租赁等形式，参与村庄基础设施建设、农村人居环境整治和产业融合发展。要创新村企合作模式，让社会资本与农民建立形成稳定合作利益共同体，发挥农业产业化联合体等联农带农作用，鼓励社会资本采用“农民+合作社+龙头企业”，“农民入股+保底收益+按股分红”等利益联结方式，提升小农户生产经营能力和组织化程度，让农民更多分享产业链增值收益，让社会资本和农民共享发展成果。

（作者单位：吉林省质量监督检查院吉林省经济干部管理学院）

责任编辑：凌玉