河南人员编制“减县补乡”改革

胡晓 阮远

为破解基层“事多人少”、人才难留等问题，多省市开始探索多种人员编制“减县补乡”行动，尤其是河南省行动早、力度大。2019年以来，河南省157个县（市、区）向乡镇和街道共下沉编制31906名，其中行政编制339名、事业编制31567名，平均每个乡镇和街道增加编制15名左右。编制下沉后，乡镇和街道编制最多的达180余名，最少也有近60名。

通过由县至乡的编制下沉，优化了基层干部结构，激励人才由县城迈向乡镇基层。作为地方治理的一个操练实验，“减县补乡”改革能否推动基层干部队伍完善和基层工作水平的提升？

基层干部队伍的困境

在部分群众的认知中，基层干部向来是“喝茶看报一整天，朝九晚五铁饭碗”，但事实果真如此吗？现实情况或许不然。基层干部不仅在工作中面临着诸多的困难，同时队伍建设也存在较多的不足，极大制约了基层干部的工作效率。

基层工作并不是人们想象中的“朝九晚五”，而是“5+2”“白+ 黑”，甚至面对繁杂的工作事务，有基层干部表示希望自己有“三头六臂”。脱贫攻坚、搬迁维稳、产业发展等各项任务，都需要基层干部去落实。这些任务需要干部们实地走访、沟通协商、细致处理，需要耗费大量的时间和精力。而种种客观原因的存在，使得基层干部的工作强度不断增大。如各项任务有限的完成时间、基层队伍“人少事多”的特点、“文山会海”的压迫，都使基层干部的工作时间更紧、任务更重、效率更低。

基层干部在忙碌繁复工作的同时，也承受着巨大的压力。目前，基层工作的容错机制不完善，导致干部开展工作时畏首畏尾、投鼠忌器，难以有所创新。部分人的不理解、负面新闻的传播、网民的舆论攻击，都会造成基层干部的心理负担，成为开展基层工作的不利因素。

与基层工作高强度、高难度不对等的是，基层干部的环境待遇缺乏吸引力。乡镇的工作、生活环境与县城、市区相比较为艰苦，文化娱乐活动也比较少。与基层干部承担的责任相比，基层的权力不够匹配，形成了“无限责任”和“有限权力”的现实矛盾。基层干部的工资待遇较低，且晋升空间小、干部流动慢，打击了干部们的工作积极性，造成人员的流失。基层不能以合理的条件有效地留住人才，导致“年年招人，年年缺人”。

基层干部队伍不仅在数量上不能满足工作需要，在结构上也存在缺陷，主要体现为干部老龄化、非本土化、非专业化。基层的工作条件、待遇等不能有力吸引年轻人的到来。年轻基层干部在工作初期薪资待遇较低的情况下，很容易动摇继续在基层工作的决心，而通过借调等途径更换工作单位，乡镇年轻干部日益呈现去本土化趋势。非本土干部到乡镇后，因为语言不通、生活习惯不同等原因，容易陷入“水土不服”的困境，导致个别年轻干部短期内难以适应。

另外，一些地方选拔干部的体制机制不顺，将部分优秀的专业人才拒之门外。一些地方基层选拔人才的条件过于苛刻或错误把握选拔重点，造成“有人不能用”或“有人不好用”。

“减县补乡”的河南镜像

基层干部队伍想要走出困境，提升自身的素质固然重要，但合理的政策和制度保障也必不可少。

为破解基层“有事无人干”、县直事业单位“有人无事干”的难题，2019年5月，河南省出台《关于进一步深化乡镇和街道机构改革的意见》，明确了“减县补乡”相关政策，鼓励从上往下跨层级调剂使用行政和事业编制，推动编制资源向基层倾斜，在不增加编制数量的前提下，缓解了县乡编制资源配置的结构性矛盾。

“减县补乡”政策将“推动编制向乡镇和街道下沉”作为一项刚性要求，原则上向每个乡镇和街道调剂编制10至15名。各地根据实际需要，明确下沉编制数量。由县到乡，并不是县直部门丢掉自身“包袱”的借口，更不是对县直工作人员的“惩罚”，相反可以将其理解为“择优录取”。

各地参照事业单位公开招聘程序，严把公告、报名、审核、笔试、面试、选岗、公示、聘用等各个环节，结合实际对下沉人员年龄、学历等提出要求，重点考察实际工作所需的能力和素质。“减县补乡”在鼓励编制下沉的同时保证了待遇不下沉。下沉人员工作期满考核合格的，纳入乡镇和街道全供事业编制管理或享受全供事业编制人员相同的工资待遇、社会保险等。有了待遇的保证，基层干部便能积极对待工作。

为不断释放“减县补乡”干部的活力，河南省各地结合实际情况，设置了一定的试用期，以考核奖励的方式激发下沉人员的工作积极性。

如，卢氏县采取分批落实待遇的政策：设置3年的试用期，工作成绩突出获得地厅级以上表彰的先进个人，以及年度考核为优秀等次或工作成绩优异获得县级以上表彰的先进个人，提前落实乡镇全供事業待遇;试用期满年度考核均为合格等次以上的人员，如期落实乡镇全供事业待遇;否则，退回原单位，恢复原待遇。通过考核切实达到了激励先进、鞭策后进、推动中间的目的，加强了对下沉人员的后续管理。

河南省编制下沉以来，取得了显著的成效，“减县补乡”也因此被评为“首届河南经济体制改革十大案例”。通过编制下沉，基层力量得以补充，打破了干部“只能上，不能下”的固化模式，激励更多人扎根基层、建设基层。

改革能否推广复制

人事管理过程包括“进、管、出”三个环节。“减县补乡”改革从“进”的方面来看，拓宽了乡镇政府人才来源的渠道，提升了人才的质量。从“管”的方面来看，建立了县乡政府之间人力资源管理的联系，盘活了人才的存量编制。从“出”的方面来看，打破了干部“只能上，不能下”的惯性思维，树立了正确的用人导向。在没有大幅增加财政负担的前提下，取得了良好的改革效果。

但是，如果深入推进“减县补乡”改革，或在更大范围内复制推广，还需要完善配套政策，进一步提供保障。

首先是待遇保障。“减县补乡”改革的关键在于如何吸引、鼓励符合条件的县直干部踊跃报名、积极参与。在改革实践中，为调动下沉人员积极性，河南省明确下沉人员工作期满考核合格的，纳入乡镇和街道全供事业编制管理或享受全供事业编制人员相同的工资待遇、社会保险等。这一政策对于大多数目前只享受差供和自收自支待遇的县直事业单位人员具有较大的吸引力，但薪资待遇的保证只是满足了大部分人的需要。

“减县补乡”改革的最终目的是为乡镇输送优质人才，真正为推进基层治理现代化提供人才保障。因此，“减县补乡”改革不能只把吸引目标放在希望改变薪资待遇的大多数，更要着眼于那些期望在乡镇“有一番作为”的人。对于这部分人才，除了基本的薪资待遇政策外，还应该在职位、权力等方面提供保障。

其次是机构保障。提高基层政权组织服务保障群众的能力和水平，不仅要让“基层事情有人办”，还要努力实现“基层事情科学办”。除了解决乡镇政府人员不足的问题，更关键的还在于如何实现乡镇机构职能的科学整合。

由于我国各级政府职权设置的高度一致，使得政府部门在机构设置方面“一竿子捅到底”的现象十分普遍。在“上下对口，左右对齐”建设思路的作用下，地方政府机构普遍冗余，很多机构甚至成为帮上级部门“跑腿”、“搜集信息”的专门机构，无疑大大加重了基层干部的工作压力，也无助于基层问题的解决。要想让下沉人员真正有空间在基层发挥作用，需要有科学的机构设置作为保障。

再次是“硬件”保障。“减县补乡”改革迈出了基层政府改革的第一步，想要真正切实增强基层政府服务人民群众的能力，提高人民群众对基层政府的满意度，光在“软件”上下功夫是远远不够的，“硬件”方面也需要同步努力。只有“软件”、“硬件”两手抓，实现“软硬结合”，才能让优秀人才充分发挥主观能动性，为人民服务好“最后一公里”。