山东合村并居的“诸城路径”

武中哲

今年6月，山东合村并居成为举国关注的舆情事件，一时间，合村并居成为备受诟病的一项政策和地方政府行为。事实上，合村并居不能“一棍子打死”，地方也不乏成功案例。

山东省诸城市从2007年7月开始村庄合并，成为全国首个撤销全部建制村的城市。诸城在推行合村并居的过程中，没有引发明显的社会冲突，当地农民对这种模式具有较高程度的认可和接受，因而引发广泛关注。诸城是如何开展合村并居的？对各地有哪些启示？

诸城为什么能

诸城的合村并居，主要基于两个方面的现实需要。一是城镇化过程中土地增减挂钩政策的需要，二是村庄福利和公共服务改善的需要。

随着城镇化的发展，一些村庄逐渐萎缩。与此相反，一些区位条件、基础条件、资源禀赋、发展潜力和产业基础较好的村庄却逐步扩张，村民基本能够实现本地就业。村庄之间的严重分化使不同村庄的村民福利也产生了较大的差异。逐渐萎缩并退化的村庄不但缺少基本的公共服務，村民的基本福利也只维持在较低的水平，需要公共财政的支持。

基于这两个需要，村庄整合进入政府的视野，并且随着财政收入的逐年提高，政府有责任也有意愿加大农村的公共投入。然而，仅有主观动机还不够，还需要有现实条件。诸城之所以能够率先开展合村并居，与其所具备的一些独特条件是分不开的。

首先，诸城的农业产业化发展需要有新的农村组织形式与之相适应。在农业产业化发展中，诸城“公司+农户”的经营模式受到了地域和规模化的限制。通过合村并居，可以有效解决农业标准化生产、集约化经营和社会化服务等一系列问题，同时还可以承接城区企业向农村的辐射延伸，实现以工促农、以城带乡的目标，是推进城乡一体化的一个有效举措。

其次，诸城是中小企业产权制度改革的发源地之一。上世纪90年代，诸城的股份制改革壮大了县域经济，在产权改革方面创造出“诸城模式”。诸城企业改革的实践，为市财政收入提供了坚实保障，而地方财政收入的大幅度提高，则为后来推行合村并居提供了基本条件。

合村并居不能“一棍子打死”，地方也不乏成功案例。

最后，诸城市政府的执政理念和农民的思想意识至关重要。中小企业产权改革体现了当时诸城市政府敢闯敢干的工作作风，这种作风在当地不断传承下来，成为在合村并居过程中再创一个“诸城模式”的主要条件。与产权改革不同，合村并居是一个涉及千家万户切身利益的大工程。在这个过程中，仅有领导理念的推行是不够的，必须要有民众的理解与响应，而民众的理解与地方的官民关系密切相关，体现为一种地方的文化传统。诸城市自古民风朴实、名人辈出，官民冲突较少发生，从而为合村并居的实施提供了必要的社会文化环境。

诸城实践的核心做法

在具体推进过程中，诸城采取了宏观一致与微观差异相结合的原则，即在总体统一规划的基础上，结合各地具体情况逐步推进。主要做法是，按照地域相近、规模适度、有利于整合利用现有公共资源的原则，将全市1249个行政村规划为208个社区，服务半径2公里，覆盖5至6个村、1500户左右。

在社区内选择一个交通比较便利、班子基础比较好、发展潜力比较大的村庄，作为社区服务中心所在村。统一规划社区服务大厅，配置5至7名工作人员，其中既有街道挂职的工作人员，也有每年选聘的大学生村官。社区服务机构包括医疗卫生所、治安警务室、电子图书阅览室等。设立行政办事大厅，为居民进行现场办公，从而由比较规范的社区管理替代原来分散的自然村管理。

诸城市在合村并居中积极推进“政府主导、多方参与、科学定位、贴近基层、服务农民”的农村社区化服务，即把地域相邻的几个村庄规划为一个社区，选择一个发展潜力大的村庄为中心村，配套设立社区服务中心，由社区服务中心具体承接和延伸政府对农村的公共服务职能与部分社会管理职能。

但是在具体操作过程中，各个村庄的具体情况存在差异，主要体现在富裕程度、产业状况、地理位置、自然村之间的联系等方面。因此，不同类型的村庄在合村并居中的推进速度、整合模式和福利模式等方面都有差异。其中最主要的是资金来源不同，表现为有的社区建设资金来自于市财政、街道（镇）财政和中心村的投入，有的来自当地的经济成功人士，其主要做法是先将个人资产投入到社区建设中，将来再从通过土地置换所获得的资金中得到补偿。

离城区较近的村庄，产业转型较早，农民总体富裕程度较高，且村庄之间的关联度较高;离城区较远的村庄，富裕程度较低，村庄之间的关联度较低。笔者按照这两个类型，重点调查了诸城市龙都街道办事处的杨春和土墙两个社区，进行了比较研究。

杨春社区在20世纪90年代末以后开始发展工业企业。2004年，伴随着城市的扩建，原来5个村庄的土地全部实现了用途转变，社区内农民的职业发生转型，原村民中的一部分在杨春集团就业，另外一部分在其他企业就业。杨春社区走的是以工业化推进社区化的路子。杨春社区的合村并居首先依赖于其靠近市区的地理优势，其次是借助工商业的发展，最后是对传统农业的改造。社区居民既有集团公司的分红，又能通过就业获得收入，各种保障也比较齐全，相比城市居民，他们在收入、福利和保障方面更有优势。

与之形成对照的是，土墙社区是纯粹的农村社区，由6个自然村合并而成，居民主要以农业收入为主。土墙社区合村并居的主要做法是，在不撤销原村庄的前提下规划建设新的中心社区，对社区进行中长期规划。具体为，地方财政出资首先在中心村建立社区机构，并规划建设占地528亩的居民新区，建设住宅楼136栋，可容纳3900多户农民入住。其目标是通过经济结构调整，提高社区中心村的就业率，吸引周边居民到社区中心村居住，并培养周边居民对社区的认同感。土墙社区合村并居的实践过程反映出，地方政府的发展理念对于合村并居能否开展以及能否成功，具有基础性和决定性的作用。如果没有强大的政府财政力量支持，中心社区的基础设施建设无法完成，周边环境也得不到改善，合村并居将成为空谈。

两种典型的整合路径

杨春社区的整合是基于市场化的机制完成的，因为该社区的5个村庄在空间上非常靠近，并且都处于诸城市近郊。原有耕地全部变为建设用地后，租赁市场开始发育并逐渐成熟，从而推动了集体收入提高。社区具有较为成熟和发达的集体经济，此类集体经济的基础不再是农业生产或者与农业生产有关的产业，而是开始向“租赁集体经济”转向。

杨春社区各个自然村的利益已经通过新的集体经济进行了整合，辖区居民通过股份制方式定期获得分红，集体福利则主要是社区提供的养老服务，社会保障的主要内容是农村医疗保险。总之，市场经济的发展使得社区的构成越来越多元化，在功能上已经开始演变为城市社区。

土墙社区的自然村没有固定的工商业，只有单纯的农业生产，因此必然缺乏像杨春社区那样的内在的市场化动力机制。此类村庄的整合不可能一蹴而就，往往需要很长的时间才能完成，甚至于有的社区不可能完全完成，因为农户离开原来的自然村搬入社区，要付出一定的成本。例如，土墙社区规定，原有住房和院落总面积100平方米的家庭要想在社区获得同样面积的楼房，需要补交5万元左右的資金。这对于单纯依靠农业生产获得收入，尤其是比较贫困的农村家庭来说难以承受。

土墙社区合并实践中，地方政府首先在中心村的区域建设居民住宅楼，面向6个村的村民置换出售。这个过程主要依靠地方政府的前期投入，给予村民一定的优惠条件吸引他们进入中心社区居住。后来搬迁的规模逐渐加大，至今社区已基本成型，政府又对社区进行了进一步的规划建设，将其划分为中心的商贸聚合居住区、两翼的旅游休闲风景区和工业园区，以此进一步增强了社区的吸引力。从刚开始推动到基本完成社区规划建设，大约经历了十年的时间。

从整个过程来看，土墙社区的合村并居是依靠地方政府的行政力量推进的。整合社区的逻辑是基于土地资源整合基础之上的空间聚集，并以此完成一些政府公共服务项目的下沉延伸。社区的融合和管理需要一个较长时间的过渡才能完成，在此过程中单纯依靠社区内原自然村产生自发的治理能力比较困难，往往需要地方政府行政力量的持续关注，并需要必要的经济方面的扶持，因此对地方财政的依赖度也较高。

诸城实践证明，合村并居的最终目标是提升农民的生活水平，满足他们日益增长的物质和文化需要。政策必须以农民意愿为依据才具有合理性，而只有符合市场规律的村庄合并才能从根本上满足村民意愿，为此应致力于以产业发展引领村庄整合，而不是强制性或“运动式”地推进村庄合并。

对于那些运用行政力量整合起来的农村社区，应在强化社区建设的同时，培育新的市场因素，以民生改善促进居住集中。同时应协调原自然村的利益，培育合并后农村社区的集体经济，增进辖区居民的公共福利，逐步消除原自然村之间的贫富差距。

依靠行政力量合并起来的村庄，往往由于缺少内在的整合动力，而使得社区的秩序无法在短期内建立起来，因此，政府行政力量首先需要发挥构建社会秩序的作用。然而，行政力量的介入只能是过渡性而非永久性的，合并后的村庄治理最终也要实现自治。在此过程中，需要正确处理政府与民间自治的关系，在推动合村并居的过程中培育社区自治能力。社会自治组织应当突破原自然村的壁垒，在新社区的基础上完成新的整合。

总之，只有将政府的主导地位和农民的主体地位有机结合，才能保证合村并居的有效推进，并在此过程中逐步完善农村社会治理体系，提高农村社区治理能力，提升合村并居后村民的生活质量，从而推动乡村振兴。