国库集中支付制度预算执行问题探析

王科强 曹健

[提要] 财政国库管理制度作为监控预算单位财政资金使用全过程的监管体系，能有效提高财政资金使用效率，从制度上防范腐败现象的发生。2007年，新疆维吾尔自治区在全区各高校推行该制度。本文以新疆农业大学（以下简称A大学）为例，通过对A大学的本级预算、决算等相关数据指标的计算，对A大学实行国库集中支付制度过程中预算执行所存在的问题进行探讨，并提出合理化建议。

关键词：国库集中支付制度;预算执行;高校财政

本文为新疆维吾尔自治区普通高校人文社科重点研究基地干旱区农村发展研究中心课题：“和田地区农业行政事业单位财务集中核算体制研究”部分研究成果;通讯作者：曹健

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2020年8月25日

一、高校国库集中支付制度改革背景

（一）我国高校国库集中支付改革背景。2001年我国加入世贸组织，此时我国财政监管体系背景下的财政性资金缴库和设立多重账户分散的财政拨付方式渐显弊端，已逐渐不能适应我国当前市场经济体制下公共财政发展总体要求。因此，从根本上改变这种传统的财政性资金缴拨方式，建立和完善适应社会主义市场经济体制下的财政国库管理制度势在必行。2001年2月，《财政国库管理制度改革方案》的颁布，为规范财政资金的缴拨方式指明了方向。按照该方案改革方法，国务院首先在直属中央的6个部门开展国库集中收付制度的试点改革。2001年12月，试点部门扩大到23个中央部门，共计480多亿元资金纳入国库集中收付系统进行统一管理。从2002年10月开始，国库集中收付制度改革的进程扩大到教育系统，教育部所属5所大学作为改革试点大学。2007年7月，教育部部属高等院校全部参与国库集中收付制度的改革。截至2015年，我国大多数省份的高等院校都已经实行国库集中收付制度。

（二）新疆高校实行国库集中支付制度现状分析。2007年1月1日以前，新疆高校长期以来资金支付方式一直实行分散支付。2007年1月1日之后，新疆高校逐渐开展国库集中支付制度改革。新疆高校作为社会第三方部门，采取预算资金申报的方式是“两上两下”的原则，但在不同的时点下其具体流程也有所不同。

从预算资金申报流程来看，在国库集中支付实施前，各高校自行编制预算资金用款计划，财政厅为各高校录入财政系统，若资金用款计划编制没有问题，拨付预算;若预算编制超支，各高校调整后经审批，再拨付预算。实行国库集中支付后，各高校自行录入财政系统，但若资金用款计划没有在具体项目中披露或不符合相关规定，财政厅可拒绝拨付该笔预算资金。

在财政资金支付方面，实行国库集中支付之前，自治区财政厅根据收入的来源划分收入，根据资金的用途划分支出，根据预算，直接下达预算资金，一次性将资金直接拨付到各高校账户，各高校不需报备资金支出明细，监管部门因此不能了解各高校资金使用具体情况;实行国库集中支付制度之后，自治区财政厅将通过财政直接支付与授权支付的拨款方式，根据资金渠道进行核算管理，每个资金渠道划分一个项目，每个项目开设一个账户并拥有一定限额，每一项支出都要编制申报，经审核后才能执行。从制度上严格要求各高校精准编制预算，提升资金使用效率，有效规范预算资金拨款程序，不断提升预算执行透明度。

二、A大学财务数据分析

（一）财务现状分析。A大学2018年全年收入达到76，308.06万元，比2014年收入增加了15，354.03万元，增长率为25.19%。主要是财政拨款收入与事业收入中教育收费（财政专户）非同级财政拨款的增加导致。2018年全年总支出为80，556.14万元，比2014年总支出62，607.63万元增加支出17，948.51万元，增长率为28.67%，支出变化情况主要是基本支出中的人员经费支出和行政事业类支出的增加造成。（表1）

（二）筹资能力分析。国库集中支付制度实施之前，A大学可自主调节分配预算外资金缓解学校向银行贷款难问题。国库集中支付制度实施之后，财政资金管理范围的扩大将高校的自筹收入涵盖在内。A大学在2014～2018年间，收入每年都保持增加的趋势，由2014年的60，954.03万元增加至2018年的76，308.06万元，虽然对于A大学来说，从总收入方面来看呈现出逐年提高的趋势，但自筹资金比例下降趋势明显，2015年为38.65%，而在2018年却只有21.24%。到2018年，A大学自筹收入甚至达不到财政拨款的1/3，也就是说改革后，A大学在自主筹集资金方面面临很大困难。

（三）预算执行能力分析。预算执行能力通过以下几个指标进行测算：

预算收入执行率=（本期实际收入总额/本期预计收入总额）×100% （1）

预算支出执行率=（本期实际支出总额/本期预计收入总额）×100% （2）

财政专项拨款执行率=（本期财政项目补助实际支出/本期财政项目补助实际收入）×100% （3）

高校预决算收入偏离度=[（高校决算收入-高校预算收入）/高校预算收入]×100% （4）

高校预决算支出偏离度=[（高校决算支出-高校预算支出）/高校预算支出]×100% （5）

1、预算收入（支出）执行率。由表2可以看出A大学2014～2018年预算收入执行率和预算支出执行率远远高于100%并且变化趋势很大。由此可以进一步说明，在實行国库集中支付制度后，收入与支出的预算难度普遍增大，即使五年间预算支出执行率有逐渐降低的趋势，但仍然预算超出计划。并且对于A大学来说，从预算实际支出方面分析，5年当中并非全部以预算收入编制为依据。（表2）

2、财政专项拨款执行率。通过表3可以看出A大学2014～2018年财政专项专款执行率均围绕100%上下波动，但2015年与2017年财政专项拨款率异常增长，其所在根本原因是A大学财政支出要先满足一般公共预算的收入，不足以满足的支出项目用财政专户的收入进行垫付弥补，后续由财政部门追加专项资金使收入与支出相持平。（表3）

3、预决算偏离度。通过借鉴行政单位预算会计中的基本公式，推算出高校等事业单位预决算偏离度。从高校预算编制角度来看，预决算偏离度的大小直接影响高校预算编制的完整性和规范性。通过计算，A大学的收入偏离度的范围为-30%～30%，而国际标准的取值为-5%～5%，从超出的数值范围可反映出存在大量的超收超支情况，这与高校预算的准确性和规范性相违背。（表4）

三、国库集中支付制度和预算执行存在的问题

（一）预算管理无法满足国库集中支付改革的要求。按照财政厅国库集中支付制度的要求，每级预算单位要根据这一年所批准的预算额度编写本级预算用款计划，加之A大学实行财务预算、收入支出双线平行管理，除了具体项目支出以外，基本支出拨款无法确定与哪些实际支出相一一对应，给高校预算资金的使用和编制带来了新的麻烦。此外，作为预算外资金的主要来源是在校生学费，由于每年招生计划确定时间与编制部门预算的时间不匹配，A大学很难做出准确的预算。本级预算单位部门预算是实施国库集中支付改革的起点，也是其相关财政资金支付的依据。预算数据编制的不规范不完整，将会影响国库集中支付制度改革的步伐，从中衍生出新的问题。并且本级预算单位部门预算的不稳定性也将影响国库集中支付制度的顺利推行。

（二）预算编制不全面。国库集中收付制度陆续出台相关政策后，A大学的财政申请能否顺利得到财政厅的快速审批，主要看A大学该年度的预算编制和资金用款计划是否合理，只有预算编制的准确合理无误，财政资金才能顺利发放。由于A大学2014～2018年预算收入执行率和预算支出执行率远远高于100%。这说明A大學预算的编制存在不全面的问题。预算编制过程中高校经济业务经常会出现不确定因素，加之预算编制的参与度较低，财务联络员沟通协调不积极，这些原因都会导致预算编制过程中，出现金额调整、追加资金预算的行为。

（三）预算执行刚性不强。从A大学预决算报表数据所映射出的超收超支现象，造成预算执行刚性不强。如在专项经费的申报上往往就会涉及到相应预算调整，这类预算调整会在A大学重点学科建设上有所变化，并且这类的专项经费年初预算申报不会有所体现。由于国库集中支付制度要求每笔支出都要登记入册，如果预算编制缺乏相应规章制度，预算编制将没有可信度。加之随意调增调减预算金额，使用用途不断更改，就会大大降低预算资金的使用效率。这对A大学预算编制的准确度、预算监督的可控性以及预算执行的强制性带来严重的负面影响。

（四）高校资金缺乏自主支配能力。筹资能力的减弱，将直接影响高校自由支配的财政资金，间接影响新增收入项目的实行。A大学的资金收入主要是靠新疆维吾尔自治区财政资金，自治区财政每年下达高校财政人均补贴经费和在职人员津贴补贴来维持当年A大学运转。资金紧张直接造成A大学无法为下一年度高校经济业务活动相关事务安排资金预算。在这种情况下，A大学当年想要快速发展，筹建新建项目时，显然与当年预算存在误差，在国库集中支付制度的管理下，当年财政预算的执行及资金支付令该项目无法实施。

四、国库集中支付制度和预算执行所存在问题解决措施

（一）建立健全与国库集中支付制度改革相适应的制度和规范。首先，修改与国库集中支付改革过程中与高校财政预算之间不相适应的政策法条。与时俱进，根据新形势下做出调整，使之与新的财政政策相适应。根据客观情况实际需要，在符合国家财政总体规划目标下做出调整，使之更加科学合理。其次，工作在财政工作一线的人大代表在每年的两会上提出相关议案，规划出一系列专门针对国库财政预算管理制度的相关法律政策，以此更好地规范高校预算单位所发生的经济活动。在此基础上，针对A大学财务管理体制，规范A大学财务处各个岗位，规划设计出一套高标准较科学的操作流程和相应的操作方法，及时防止违背会计政策法规的行为。

（二）加强预算管理，提高预算编制水平。A大学应提升预算编制参与度，扩大编制预算人员，要给预算编制留足时间，更早进行下年度预算编制。全方位多角度不断细化预算编制内容框架，交叉运用不同预算编制方法，使之更有效地对预算科目合理分类，不断完善本单位多级预算科目体系。制定出一套预算调整制度，对需要调整预算额度的项目进行审核，提供相应支持材料从数额调整的原因、目的、用款计划以及产生怎样的效果等几个方面进行论证，看是否有预算调整的必要性。通过互联网技术和预算管理系统的平台，结合科学的预算编制方法，提前做好统筹，准确规范地下放预算资金支出。

（三）完善预算执行内部控制，强化监督管理体制。就A大学内部而言，可以将部分科研项目和教育资金从A大学本单位零余额账户向本单位实有资金账户划转。各学院领导在外部工作关系处理上应与财务处各业务科室保持良好沟通与协调，并长期对已分解细化的预算项目进行监督管理，明确该阶段任务，实施该阶段计划，确保财政资金支出在预算编制内安排。与此同时，强化监督管理体制，加强内部财务管理制度，如修订会计核算流程，规划预算内容，深化预算管理体制，完善经费分配方法等，从根本上加大对预算资金执行的事前、事中、事后全方位多角度的监督，有效控制零余额账户向本级预算资金账户调拨资金支出。

（四）拓宽融资渠道，加强与上级财政部门的沟通交流。高校应以学科进步为契机，提高自主筹资的意识。不断优化资金支付管理，提高A大学预算单位用款自主权。可以采取附属中学小学、附属校医院、短期培训、后勤服务中心和继续教育等设立的方式，强化社会服务，获取更多相应收入。充分把握房屋修缮、购置仪器设备和改造基础设施为契机，使学校尽可能多的获得资金，从而使高校办学条件得到最大限度的改善。同时，利用高校校友会资源积极开展校企产学研合作，扩大多种收入渠道，使合作办学和资产经营得到充分拓展。

主要参考文献：

[1]新疆维吾尔自治区人民政府办公厅.新疆维吾尔自治区人民政府办公厅关于推行财政国库管理制度改革的通知[Z].2002.9.2

[2]肖钢.国库集中支付制度改革回顾[J].中国金融，2018（23）.

[3]吴瀚.广东省高校国库集中支付制度执行问题研究[D].华南理工大学，2018.

[4]易红梅.国库集中支付制度改革对新疆高校会计核算的影响及对策[J].新疆财会，2010（4）.

[5]李金京.高校预决算偏离度问题研究[D].南京师范大学，2017.

[6]崔振动.我国政府预决算偏离度问题研究[D].首都经济贸易大学，2009.