陇西县农村土地承包经营权流转的思考

马紫娟

甘肃省陇西县农村合作经济经营服务站，甘肃 陇西 748100

陇西县农村土地流转工作在县委、县政府的高度重视和省、市业务部门的关心支持下，在确保现有土地承包关系稳定并长久不变的基础上，按照“依法、自愿、有偿”的原则，创新方法，积极引导村、农户开展农村土地流转工作，扎实有力地推进了农业的稳步发展。

一、发展现状

（一）土地流转方面

截至2019年9月底，陇西县土地流转面积累计达到24.42万亩，2019年新增1.4万亩，土地流转率达到20.7%，其中，转包4.8万亩，转让0.1万亩，互换7.8万亩，入股0.02万亩，出租5.2万亩，其他6.5万亩；土地流转涉及3.8万户农户，签订流转合同2.4万余份。从流转去向看，流转给农户15.8万亩，流转给合作社4.8万亩，流转给企业3.1万亩，流转给其他主体0.7万亩。

（二）抵押贷款方面

全县农村产权交易中心共办理各类权证273笔，其中土地流转流转经营权证97宗、农业设施产权证176宗；农村承包土地经营权及农业设施产权抵押贷款76宗12 897.8万元（其中农村土地经营权证抵押贷款41宗金额7 475.3万元，农业设施抵押贷款35宗5 422.5万元）；县乡土地规模流转备案90宗24 359.99亩、公开拍卖集体资产3宗124万元。

二、存在的问题及建议

（一）土地流转方面

1.土地流转程序合同不规范现象较普遍。为了图方便农户相互私下流转的多，通过政府组织流转的少；口头协议流转的多，采用正式合同的少；小面积流转的多，大面积集中连片流转的少。从规模土地流转看，个别农民由于受传统思想或其他一些因素的影响，宁愿撂荒，不愿流转土地，成为土地流转的“钉子户”，影响土地流转业主规模化经营；镇村组织的土地流转替农户做主，不经过农户同意和委托，直接与企业签订土地流转合同；一些企业和农户签订的土地流转合同不规范，私下签订，即不鉴证，也不备案登记；有的流转协议不能兑现，有些规模流转合同条款对农户约束多，对业主约束少挫伤了农户的流转积极性。

2.土地流转业主及农户法律意识淡薄。以土地流转名义，改变了土地的农业用途，从事非农产业，如修建农产品贮藏设施、在基本农田土地上修建养殖、加工、贮藏设施、挖沙建厂、打庄盖房、种植林果等。以土地流转名义，签明暗两份合同，私下一次性付款买卖土地，且完全改变了土地的农业用途。

3.农村土地流转、经营纠纷调解仲裁的服务体系不健全。由于县乡基层政府对农经管理服务体系重视程度不够，乡镇机构改革一刀切，造成乡村农经管理机构和人员职责不清、岗位不定、人员不定。县级成立土地流转服务中心及服务大厅、农村土地承包仲裁委员会及仲裁庭；乡（镇）级成立土地流转服务站，村级有土地流转信息员，建立了强有力的管理服务体系。

4.银信部门积极性不高。由于农业生产投资大，周期长，土地流转的企业主资金周转困难，银信部门为了自身利益不愿承担太大的风险，对这些企业主不愿意放贷款，严重影响了企业主做好做精的积极性。目前虽然已在政策层面先于法律突破不可抵押的规定，但是企业主很难取得握有资金的银信部门的支持和帮助，土地承包经营权（包括流转经营权）抵押贷款仍处在政府叫喊推动，银信部门调研论证阶段。

（二）产权抵押方面

1.抵押物价值无法确定，缺乏相应的一致的评估办法。农村土地承包经营权的价值没有可以参考的对照物，现阶段没有一套准确完善的评估系统和标准，仅仅凭相关技术人员的个人经验或种养产值来确定抵押物价值，主观带感情成分很大，通常会产生道德风险。在办理抵押贷款业务中，金融机构从降低自身风险和承担责任的角度，往往习惯于倾向最低估价，农村土地承包经营权价值没有得到公平、客观的评价。

2.市场交易体系不完善，抵押物处置难变现。目前，农村土地承包经营权没有形成完善的交易市场且交易不活跃，土地流转中心主要局限于提供土地流转信息，对交易后的登记管理缺乏完善的制度约束，影响了农村产权上市流转的交易。而且银行部门在进行抵押产权处置时，农民土地流转较多的受到法律和制度等的限制，交易困难、变成现金更不容易。

二、主要措施

（一）健全机构抓管理

陇西县委县政府高度重视农村改革发展这一工作，结合该县土地流转工作实际，在原有制度机制的基础上，重新完善制定出台了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（陇办发〔2018〕169号）、《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施方案》（陇政办发〔2018〕145号）及《关于印发陇西县农村土地流转基准价格指导意见的通知》（陇政办发〔2018〕120号），为有序管理农村土地流转奠定了坚实地基础。

（二）搭建平台促流转

由于土地流转中供需双方信息沟通对接不及时，不集中，导致农户和企业主双方在短时间内沟通不上，导致农户资源、企业主资金浪费，开通了“陇西县农村产权交易中心网站”，累计发布各类土地流转信息300条以上，2019年已发布土地流转及各类农经信息33余条，为农民和企业主及时地提供流转信息。

（三）多措并举优服务

为促进土地流转规范化、规模化进程，县上从加强服务入手，充分发挥政府中介作用，当好农户与企业主的“红娘”。一方面，充分发挥县、乡、村三级土地流转机构的职能作用，在加大宣传工作的基础上，把开展流转管理与强化流转服务有效结合起来，积极向农户和流转的主体提供有关法律政策的宣传、咨询、流转合同签订等一系列的服务。另一方面，及时组织开展土地流转观摩活动，通过实地查看、示范对比、推广典型和总结经验，乡镇之间相互学习、交流，推动了土地流转工作的顺利开展。

（四）依法仲裁重维权

根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》及省上的文件精神，县上于2011年成立了由农业、林业、财政、水务、水保、法制办、农经站等相关部门主要领导和村集体经济组织代表及农民代表为成员的陇西县农村土地承包仲裁委员会，在县农经站设立了仲裁委员会办公室。按照《农村土地承包经营权纠纷调解仲裁法》有关规定，聘请仲裁员，建立和完善了民间协商、乡村调解、依法仲裁、司法保障等为主要内容的农村土地承包纠纷调处机制。土地流转双方在出现矛盾纠纷时通过农村土地承包仲裁机构解决，依法维护自身合法权益。