我国城市生活垃圾治理立法研究

2020-12-21吕建真王柏荣

太原学院学报(社会科学版) 2020年5期

吕建真,王柏荣

(1.北京联合大学法律系，北京 100089;2.兰州大学法学院，甘肃兰州 730000)

垃圾一词在《汉语大词典》中解释为脏土和破烂东西,[1]目前关于垃圾的定义主要是指废弃无用或肮脏破烂之物,是在生产和生活中产生的,不能用或者暂时不能使用的固体废弃物和半废弃物,根据其产生原因分为以下四类:第一类,工业固体废物,即在工业生产和加工的过程中产生的,对环境有污染危险的废渣、灰尘和废气。第二类,危险固体废物,主要是指有害废物,具有易燃性、腐蚀性、放射性等特性,对人体健康和环境有严重危害的固体废物。第三类医疗废物,是指在医疗、保健等卫生活动中产生的具有传染性、毒害性以及其他危害性的废物。第四类,城市垃圾,指在城市日常生活中或者为城市日常生活提供服务的活动中产生的固体废物。(1)《上海市生活垃圾管理条例》第二条第二款。本文主要探讨第四类,即城市生活垃圾。

一、我国城市生活垃圾的立法沿革

中国经济的快速发展,城镇化水平不断提高,农村人口向城市的急剧涌入,导致城市的人口容量越来越大,因此,在城市管理过程中暴露出许多问题,其中城市生活垃圾的处理难题引起了城市管理人员的注意。按照我国对城市生活垃圾的治理历史进程,可分以下几个阶段。

(一)我国城市生活垃圾治理初始阶段(1978～1989)

十年文革的动乱,破环了新中国建立起来的环境治理制度。同时,三线工程的建设没有环境保护制度的约束,无节制地向环境排放了大量的有害物质。曾经为发展生产提出过“变消费城市为生产城市”的口号,在城市里建设了一大批污染严重的重工业,[2]致使居民的生活环境令人堪忧。在此背景下,为改变这种情况,中共中央第一次在1978年批转的《环境保护工作汇报要点》中提出了要解决环境污染问题。1979年9月13日第五届全国人民代表大会常务委员会第11次会议颁布了《中华人民共和国环境保护法(试行)》,其中第十六条提出了积极防治包括城市生活垃圾在内的污染源对环境的污染和危害。1983年12月,国务院召开的第二次全国环境保护会议,将保护环境确立为基本国策,制定了世纪末中国环境保护的目标。随后各级政府加强了环境治理的力度,开始对城区进行了生活垃圾污染综合治理工作,一些城区的污染情况得到了改善。各级政府在实际工作中逐步贯彻了“环境保护”政策。1989年的《中华人民共和国环境保护法》颁布施行,标志我国的环境保护工作正式迈上法制化道路。

(二)我国城市生活垃圾综合治理阶段(1990～1999)

伴随着人口的增多和现代工业的发展,局部地区存在着人为破坏环境的现象,环境保护的形势依然严峻。但是,在这阶段的环境保护政策日趋同世界同步,强调政府责任,提出了可持续发展战略。1990年12月5日,国务院发布了《关于进一步加强环境保护工作的决定》,规定城市人民政府应当开展城市环境综合治理工作,积极推进污染的集中控制,提高治理投资效益和污染防治能力。1992年5月20日,国务院通过了《城市市容和环境卫生管理条例》,提出了加强城市市容和环境卫生管理,创造舒适的生活环境。同年6月,中国参加了在巴西召开的联合国环境与发展大会,提出了可持续发展的理念,并于1994年3月25日通过了《中国21世纪议程》,提出了可持续发展的战略目标、重点和行动，提出了固体废物的无害化管理。1993年颁布了《城市生活垃圾管理办法》,鼓励对城市生活垃圾进行回收利用，对城市生活垃圾要实现分类收集、运输和处理,确立了城市生活垃圾治理的无害化、资源化和减量化,要搞好生活垃圾的综合利用。1995年10月30日第八届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》,自1996年4月1日起施行。同年,海口市出台了《海口市城市生活垃圾管理办法》,这是我国较早的一部关于城市生活垃圾的地方性法规。

(三)我国城市生活垃圾治理转变阶段(2000～2014)

进入本世纪初,生态环境遭受到严重破坏,出现了垃圾围城的现象。现有的填埋模式,已经不能解决日益增长的生活垃圾问题。因此,国家引进了国外垃圾焚烧厂设备。同时,在2000年,原建设部将北京、上海、广州、厦门、南京等八个城市纳入到全国首批垃圾分类试点城市,随后各地纷纷将垃圾分类纳入到地方法规当中。2002年1月8日, 朱镕基总理在国务院召开的第五次全国环境保护会议上,指明了“十五”期间工作的目标和任务,保护环境是政府的一项重要职能。[3]中国共产党十六大重申了环境保护这项基本国策,指出“必须把可持续发展放在十分突出的地位,坚持保护环境基本国策,将增强可持续发展能力、改善生态环境作为全面建设小康社会的重要目标之一”。2005年颁布的《可再生能源法》,鼓励各种所有制经济体制的主体参与可再生能源的开发利用,该法为城市生活垃圾的回收利用提供了法律保障。

2005年,中石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸,导致松花江重大水污染事件,造成了恶劣的国际影响。2006年4月国务院召开第六次全国环境保护大会,强调要转变以前的发展理念。实现保护环境与经济增长并重,环境保护与经济发展同步,综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题的三个转变,自觉遵循科学发展规律,提高政府的环境保护工作水平。[4]在这一时期,我国的城市环境治理工作得到新的发展和深化,城市环境开始得到了改善,城市的可持续发展能力进一步增强。2007年4月原建设部颁布了《城市生活垃圾管理办法》,使得城市生活垃圾的治理减量化、资源化、无害化和谁产生、谁负责的原则得以确立。与1993年颁布的《城市生活垃圾管理办法》相比,该办法的原则顺序发生了明显变化,将减量化原则提到了首位。同年11月22日,国务院第一次以国发形式印发专项规划《国家环境保护“十一五”规划》,要求下大力气解决危害人民健康的环境问题。十七大报告中,首次提出了生态文明理念。2009年1月1日施行的《中华人民共和国循环经济促进法》要求促进循环经济发展,提高资源利用效率,保护和改善环境。城市生活垃圾的资源化也开始受到了重视。

党的十八大把生态文明建设纳入了“五位一体”的总体布局,以改善生态环境质量为中心,推动绿色发展,治理环境污染,国务院组建了生态环境部。党的十八大以来,生态文明建设和生态保护工作得到了党中央高度重视,将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局,把坚持人与自然和谐共生作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略之一,把绿色发展作为一大新发展理念,坚决向污染宣战,出台了《生态文明体制改革总体方案》,建立了中央环保督察等一系列重大制度。[5]2011年北京市出台了《北京市生活垃圾管理条例》,对首都的生活垃圾管理作出了规定。2014年一部被称为是“长出牙齿”的法律《环境保护法》出台,加大了惩罚力度,扩大了公益诉讼主体范围,大大提高了立法质量和法律威慑力。

(四)我国城市生活垃圾专项立法阶段(2015至今)

在该阶段,环境污染损害民众身体健康进入了高发期,陕西凤翔儿童血液中铅超标、江苏盐城水源污染及河南铅都等环境污染事件,引起了人们的广泛关注和讨论。2015年《立法法》的出台,地方立法权扩大,各地的地方性法规先后建立。党的十九大明确提出“新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。要加强固体废弃物和垃圾处置。提高污染排放标准,强化排污者责任,健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度。构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。积极参与全球环境治理,落实减排承诺”。[6]

2017年国务院办公厅转发给国家发改委、住房城乡建设部的《生活垃圾分类制度实施方案》,要求“在46座城市实施生活垃圾强制分类,在2020年底基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系,形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式,在实施生活垃圾强制分类的城市,生活垃圾回收利用率达到35%以上”。[7]目前,我国已有237个地级市以上城市启动了垃圾分类工作。在此背景下各地方相继建立起适合本地方的地方性法规,如《上海市生活垃圾管理办法》《北京市生活垃圾管理条例》《广东省城乡生活垃圾处理条例》等。

二、我国城市生活垃圾立法现状

世界各国的环境治理始终依据法律展开,我国也不例外。我国现在已经构建了一套比较完整的城市生活垃圾治理法律体系。宪法是国家的根本法,一切立法活动都必须以宪法为依据,符合宪法精神,城市生活垃圾立法也不例外。我国目前的环境保护法律体系是以宪法为基础,由各种环境保护法律、行政法规、地方性法规及其他规范性文件构成的。

(一)关于城市生活垃圾的法律

依据《中华人民共和国宪法》中“国家尊重和保护人权”,“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”(2)《中华人民共和国宪法》第二十六条，第三十二条。等规定,全国人大及其常委会先后制定了多部涉及环境与垃圾治理的法律。

1989年12月26日公布并实施的《中华人民共和国环境保护法》是环境保护方面的基本法,在该法中提出了一切单位和个人都有保护环境的义务,确定了环境保护的5项原则。(3)《中华人民共和国环境保护法》第五条，第六条第一项。其中该法中专门规定了对城市垃圾等污染物对环境污染的防治,这是城市垃圾污染防治立法的法律基础。

2016年修订的《固体废物污染环境防治法》,是中国防治固体废物污染的重要法规,确立了固体废物的减量化、无害化、资源化处理原则,该法标志着我国固体废物治理逐步成熟。其中设立了专节规定了生活垃圾污染的防治,规定了县级以上人民政府应当负责建设城乡生活垃圾收集、运输、处置设施,提高生活垃圾的利用率和无害化处置率,促进生活垃圾收集、处置的产业化发展,逐步建立和完善生活垃圾污染环境防治的社会服务体系。“对城市生活垃圾应当及时清运,逐步做到分类收集和运输,并积极开展合理利用和实施无害化处置”。(4)《固体废物污染环境保护法》第三条，第十条第三项。该法明确了政府是城市生活垃圾治理的主要义务主体,同时这部法律也为生活垃圾处理提供了法律保障。

2018年10月26日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修正的《中华人民共和国循环经济促进法》公布实施。该法是城市生活垃圾分类的法律依据,以减量化优先为原则,提出发展循环经济。其中规定县级以上人民政府应当统筹规划建设城乡生活垃圾分类收集和资源化利用设施,建立和完善分类收集和资源化利用体系,提高生活垃圾资源化。

(二)关于城市生活垃圾的行政法规、部门规章

国务院1992年颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》对城市市容管理和城市环境卫生管理进行了规定,同时规定了处罚方式。其中第四条、第二十八条规定了城市人民政府市容环境卫生行政主管部门为管理主体。

2007年4月原建设部颁布的《城市生活垃圾管理办法》,要求“人民政府建设(环境卫生)主管部门根据法律的规定,制定出符合本地区实际情况的城市生活垃圾分类投放、收集和运输的具体办法,”(5)《城市生活垃圾管理办法》第五条第三项，第十六条第二项。对单位和个人提出了垃圾分类要求,生活垃圾应分类投入指定的垃圾容器或者收集场所。

2009 年国务院出台《废弃电器电子产品回收处理管理条例》,该条例规范了废弃电器电子产品的回收处理,贯彻了循环经济发展理念。(6)《废弃电子产品回收处理管理条例》第一条。

(三)关于城市生活垃圾的地方性法规、规章和法律文件

各个城市根据实际情况,相继颁布了对生活垃圾处理的地方性法规、规章和法律性文件。对生活垃圾的清扫、收集、运输及处置做了具体规定,对制定垃圾分类的详细标准、明确相关管理责任等方面起到了一定的积极作用。笔者根据法律家数据库中的法律条文整理后总结出我国现有18部关于城市生活垃圾的地方性法规、38部地方规章以及上百份地方规范性文件。因我国关于生活垃圾的地方性法规和规范性文件较多,本文只在表一中列举了其中少量的有关法律法规。

表1 我国现有的垃圾治理法律法规

(四)未来城市生活垃圾的立法趋势

可以预见未来我国城市生活垃圾立法将越来越严密,十九大报告指出要把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》对于垃圾分类由“鼓励”改为“强制”,[8]我国的城市生活垃圾治理不会总停留在减量化阶段,未来产品的生产势必要注重资源的可循环利用,以此来遏制从生活垃圾源头产生的巨大压力。立法将更注重生活垃圾资源化,形成资源的可持续利用,地方性法规将会越来越多,从而取代政府规章。

三、我国城市生活垃圾治理存在的问题

在我国垃圾分类早已有之,1957年北京人民日报报道过一篇文章《垃圾分类难在何处》,可以看出我国垃圾分类发展得很早,在当时全国国营再生资源回收网点有20万个,从业人员40万人,加工企业450个。然而,改革开放后,国有企业市场化,大规模的国有再生资源回收公司消失了。因此,20年前的中国,出现了垃圾处理的空白。目前我国的城市生活垃圾的立法体系已经建立,但是生活垃圾的治理状况依然不尽如人意。现有城市生活垃圾的治理分成三个阶段,第一阶段是垃圾分类,第二阶段是垃圾回收,第三阶段是垃圾的末端处理。主要存在的问题有:

(一)生活垃圾立法问题

1.生活垃圾治理立法层级低,源头控制的立法缺失

城市生活垃圾分类的立法效力层级低,法律的规定过于笼统。关于城市生活垃圾治理效力层级高的法律有《环境保护法》《固体废物污染防治法》和《循环经济促进法》,三部法律只对生活垃圾分类做了笼统的规定,实质性、可操作的具体条例少,还有各级地方颁布的法规、规章,缺乏惩罚的力度和威慑力。

垃圾源头的增长难以控制。以上海为例,2005—2017年,上海生活垃圾平均增长速度为3.1%,2015—2017年的增长速度接近7%,这大部分是因为消费模式发生了改变,网购、外卖等产业的发展,使用的包装数量激增,产生了大量的包装废弃物。[9]

2.确立的收费规则缺少具体规定

目前北京、上海、南京、厦门、沈阳、广州等城市都确立了“谁产生、谁付费、计量付费”,“混合垃圾多付费、分类垃圾少付费”的原则[10],垃圾分类工作进一步贯彻了减量原则。现在我国大部分城市还没有建立起计量收费制度。

城市生活垃圾产生的主要来源是居民个人,据统计我国城市居民人均年产固体生活垃圾440斤。建设部颁布的《城市生活垃圾管理办法》第四条第一款规定:“产生城市生活垃圾的单位和个人,应当按照城市人民政府确定的生活垃圾处理费收费标准和有关规定缴纳城市生活垃圾处理费”。(7)《城市生活垃圾管理办法》第四条第一项。但是,在地方性法规中对收费标准没有具体的规定。

3.垃圾分类标准不明确

根据住建部发布的《生活垃圾分类制度实施方案》,我国城市生活垃圾主要分为以下几类:[7]

表2 生活垃圾种类

表3 北京市、上海市的垃圾种类比较

通过表二与表三的对比,可以发现北京和上海制定的地方法规与住建部的标准不同,多采用四分法。垃圾分类标准的不统一,一直被人们所诟病。虽然我们可以根据每个地方的末端处理的情况制定本地方的分类标准,但是不能突破《生活垃圾分类制度实施方案》中的将有害垃圾单独分类的原则。例如《北京城市生活垃圾管理条例》未明确有害垃圾的单独分类。

北京市的立法规定了餐厨垃圾和厨余垃圾两种,但这两个种类对于民众来说,分不清这两种垃圾有什么不同,在投放时容易搞混。因此在预计2020年实行的《北京市生活垃圾管理条例》修改决定中将这两类合为厨余垃圾一类。现在的立法同时也注意到了干、湿垃圾分类问题,避免影响焚烧厂热值的损耗。“其他垃圾”的概念不明确,民众会将不能确定是何种垃圾的生活垃圾丢入其中,不能准确投放。

垃圾分类的标准应明确规定,上海市关于垃圾分类的标准在十二年间发生了五次改变,极大削弱了法律的权威性。法律制定出来应该具有明确性和稳定性,频繁地修改某部法律会打击法律的权威性和老百姓守法的积极性。

4.责任追究存在现实困难

垃圾分类最难治理的地方是各大城市的城中村。城市里的居民区、商业区都有自己的物业管理公司,物业公司是垃圾分类管理责任人。绝大多数城中村的卫生管理是由财政委托的社会化的清扫保洁企业去完成的,在城中村分类管理责任人缺失,无法进行责任追究。因此,这里成为了垃圾分类最难治理的地方。

(二)生活垃圾执法问题

1.执法主体不明确

在《固体废物污染环境防治法》中规定县级以上地方人民政府环境卫生行政部门为管理主体,但是在《城市市容和环境卫生管理条例》中管理主体为城市人民政府市容环境卫生行政主管部门,这样的规定导致了在个别地方出现管理权限交叉现象。还有部分城市管理法规中相关行政管理部门为协同管理部门,这样使得在同一违法问题上,各部门都成了执法主体,违背了一事不再罚原则。[10]例如,西安市涉及到有毒有害的垃圾,城市管理局和环保局都有权管理。

2.管理权限的行使不统一

有关城市生活垃圾的法律规范在不同法律条文上存在着交叉现象,缺乏立法的严谨性。例如在《固体废物污染环境防治法》和《城市市容和环境卫生管理条例》两部法律中对环境卫生设施的拆除标准作出了不同的规定,县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门和城市人民政府市容环境卫生行政主管部门都有审批权。我国部分城市的地方法规中,关于处罚权的行使部门没有统一详细的规定。城市管理行政执法部门、环境卫生主管部门等都具有处罚权,同时还赋予了建设、规划等部门处罚权。例如,厦门规定了依城市管理行政执法部门委托的事业组织可以行驶处罚权。[10]

3.缺少强硬的处罚措施

法律的威严在于执行。垃圾分类的难点就在于民众的生活习惯难以改变,通过严格的执法,宣示法律的威严,才能引导民众形成良好的生活习惯。但是,政府相关的执行机构重视不够,认为垃圾分类是小事,在执行时只是雨过地皮,未能使垃圾分类意识渗入到民众的心中。

(三)生活垃圾回收问题

我国的垃圾回收采用的是混合回收方式,主要有三种,一是将收集容器放置于规定的地点。由环卫部门收集容器里的垃圾。二是建有固定的垃圾回收站点,生活垃圾统一丢入回收站点。三是垃圾道,在中国高层住宅楼中,垃圾道在建楼时就已经设计好了,从一层一直通到顶层,居民可以把垃圾扔进垃圾道,环卫人员从底层拿走。这样的回收方式使前期做的垃圾分类工作完全失去了意义,同时也打击了民众垃圾分类的积极性。[11]

(四)垃圾处理末端不完善问题

我国的垃圾处理方式主要有三种:一、填埋法,将垃圾运送到指定的垃圾填埋厂集中填埋。二、堆肥法,对垃圾要进行分拣、分类,采用厌氧性发酵或好氧性发酵两种方法,使垃圾成为腐殖质土。三、焚烧法,通过高温让垃圾燃烧为残渣。我国目前的最主要方式是填埋法,但是这种方法占用土地、污染水源,挥发的臭气污染城市空气。

“十二五规划”明确提出要减少原生生活垃圾填埋量,优先采用焚烧处理技术。计划到2015年全国城镇生活垃圾焚烧处理设施能力达到无害化处理能力的35%以上。可以预见未来我国城市生活垃圾的处理将会更多采用焚烧法。我国对于湿垃圾的处理还不完善,虽然一部分的湿垃圾能够被养殖厂利用,但是大部分的湿垃圾现在还是进入到垃圾焚烧厂焚烧,这一部分的湿垃圾含水量高,进入焚烧厂降低了热值,违背了焚烧厂资源利用的初衷。

(五)民众参与度不高问题

建立垃圾焚烧厂是一种邻避措施,民众认为这种处理措施会危害到自身的居住环境和身心健康,民众不支持,所以垃圾焚烧的建设也存在很大困难。广州番禺的垃圾焚烧厂因为民众的反对最终选在了人烟稀少的地方。而北京的阿克苏垃圾焚烧厂2006年提上议程,因民众的反对,直到2015年才重启项目。原因在于民众缺乏与政府沟通协商的渠道,不能及时获取信息,无法全面地了解环境治理信息,导致民众无法客观冷静地对待政府的举措。另外,垃圾治理周期长,民众对垃圾分类带来的环境治理的益处,感受不深。因此不愿进行垃圾分类,普通民众缺少干湿垃圾分类的意识。[12]

四、国外的生活垃圾治理经验借鉴

(一)日本的城市生活垃圾治理

日本的国土面积狭小,很早的时候日本就开始重视城市环境治理。60年代日本颁布了《公害对策基本法》,1971年颁布实施了《废弃物处理法》,1993年颁布的《环境基本法》与2000年颁布的《循环型社会形成促进基本法》形成了全面构建循环型社会理念,日本开始重视垃圾减量和回收利用,2001年实施了《促进资源有效利用法》。[12]同时,日本还颁布了六部专项法律,形成了基本法—综合法—专项立法的模式。确立了3R原则,即提倡减少排放、重新使用、再循环利用的原则。

在垃圾管理上,建立起了生活垃圾资源再生的规范体系,明确了中央、地方、民众的责任。国家确立起关于建立循环型社会的原则,制定相关的法律法规,构建完善的法律体系。地方政府在依据国家确立的原则架构内,利用政策引导企业的生产,促进资源的循坏利用。企业则在法律和政策的引导下,在生产过程中最大程度实现废弃物的减量化、资源化,同时,企业还有责任为国家和地方政府执行建立循环型社会相关政策措施提供帮助;公众的主要责任是增强产品的使用寿命,降低产品变为废弃物的概率,并按照分类标准去投放和处理废弃物。日本通过专项立法确立了生产者责任制度,生产者对产品的回收处理负责。

日本的《废弃物处理法》规定了严苛的处罚措施,在第25条14款规定,随意丢弃废弃物者将被处以5年以下有期徒刑,并处罚金1 000万日元,如胡乱丢弃废弃物者为企业或社团法人,将重罚3亿日元。[13]通过严苛的处罚措施,日本的居民养成了垃圾分类的习惯。

在垃圾分类的宣传上,日本的儿童在幼儿园就开始接受垃圾分类的教育,垃圾分类的常识也写进了小学的教材。政府制作的垃圾分类手册,每年会免费发放给居民,上面对垃圾分类的种类规定得非常清楚。

表4 日本垃圾分类手册关于垃圾种类的规定

(二)德国的城市生活垃圾治理

工业革命后,八大环境公害事件的发生,引起了西方社会的关注。1972年,德国颁布了《废弃物处理法》,第一次以立法形式开始对生活垃圾进行清理。成立了专门的机构进行垃圾的收集、运输和处置。1982年,德国颁布施行了《废物避免产生和废物管理法》将废物处理的管理理念确定为“减量、循环与可利用”。这部法律优先考虑避免和减少垃圾的产生,对处置的方式在法律中也有了规定。1991年颁布的《避免包装、容器废物产生例》要求生产者在生产过程中使用最低限度包装,尽量减少包装废弃物的产生,将包装物分成三类,实行回收押金制度,规定了生产者、销售者对产品包装回收的义务,并提出包装物应能回收使用和循环利用。[14]1994年德国颁行了《循环经济法》《废物循环管理及环境相容的废物处置法》,提出了“绿色规划”,在该规划中提出建立生态税制度,通过收取生态税,使生产者在生产过程中使用节能、降耗、环保的原材料,还可以促使消费者更多地考虑成本,减少垃圾的产生。[15]

德国在废弃物管理制度上的法律也是分为三个层次,法律层面有《循环经济废物管理法》《德国固体废物法》《避免和回收利用废物法》,在条例层面有《有毒废弃物及残余废弃物的分类条例》《包装及包装废弃物管理条例》《城市污水污泥管理条例》,同时还有针对废物管理的技术指南、关于城市固体废物管理的技术指南等,这些法律规范为完善我国城市垃圾治理法律制定过程提供了经验。[15]

五、对我国生活垃圾治理的立法建议

生活垃圾的治理不能仅仅依靠减量化或者资源化,生活垃圾的治理是全链条的,不能只注重一个环节。要想实现城市环境的美丽,必须从生产、销售、分类投放、回收、处理等环节,全方面地进行治理。

(一)完善城市生活垃圾立法

1.协调立法的内在统一性

我国的《固体废物污染环境防治法》与《城市市容和环境卫生管理条例》对于拆除环境防治设施的规定存在着冲突。因此,在立法上要将权力的归属作出明确的规定,避免政出多门,加强法律规范性文件之间的内在统一性。

2.完善垃圾立法的内容

在垃圾的源头上,要通过专项立法,采用国外的“3R原则”,尽可能地在生产、消费、回收处理环节形成封闭式的资源循环利用,从源头上减少垃圾的产量。

建立生产者责任制度,引导生产者在产品设计时,在保证质量的前提下,鼓励使用可循环再生的原料,多考虑产品对环境的污染影响,使用绿色包装。对于消费者,要建立起押金回收制度。对于可回收循环利用的物品,销售者可以对消费者收取一定押金,在商品使用完后,消费者可以凭借手中的废弃物换回押金。

在垃圾分类上,国务院办公厅转发的《生活垃圾分类制度实施方案》中将生活垃圾分为了有害垃圾、易腐垃圾、可回收垃圾三种[7]。地方性法律法规中,关于生活垃圾的分类基本上是四种,但各地有关生活垃圾分类的种类规定不一致,市民容易造成误解,不利于生活垃圾的分类投放。应该根据本地区的具体情况结合国家的法律制定出差别最小的垃圾分类立法,缩小各地方的差距。

(二)明确垃圾投放管理责任人制度

垃圾管理责任人制度的核心是分区问责,建立层级明确的责任人制度,对居民的投放行为进行监督,培养居民的垃圾分类意识。出现垃圾投放不规范、混合投放、管理不到位等情况,要追究管理责任人的责任。

首先,明确投放责任人,尤其是对于城中村的投放管理责任人。其次,明确投放责任人的义务。投放管理责任人要按照规定布置生活垃圾容器设施,负责运送分类的生活垃圾,监督居民的投放行为,帮助民众养成垃圾分类的习惯。最后,建立奖惩制度。对生活垃圾治理良好的单位和个人给予奖励,惩罚违反规章制度的行为。

(三)健全垃圾回收配套制度

居民是生活垃圾的主要产生来源,但是现有的法律大多对企业和单位进行收费,应该明确对居民的生活垃圾收费制度,使居民切实感受到,垃圾分类不仅仅是企业和经营者的责任,每一个人都是生活垃圾治理工作的参与者。我国对于垃圾处理工作都是以鼓励为主,缺少强硬的处罚措施。对于城市生活垃圾的处罚措施多是罚款、吊销许可,这样的处罚很难调动民众的责任心和积极性,应加入自由刑,引起民众的重视。

我国的垃圾清运主要是混合回收,这让垃圾分类失去了意义。对生活垃圾收运过程要进行规范,首先,依照城市生活垃圾收运的规定进行收集。其次,分类的垃圾要分类运送,严格监管垃圾分类收运全过程,不能出现传统的回收运送模式。第三,运送过程中要防止对环境造成二次损害,使用全封闭式的运输车辆。最后,回收的垃圾要及时运送到垃圾处理厂处理,不能出现积攒,避免出现垃圾发酵带来的恶果,及时对垃圾进行处理。