陕甘宁边区群众卫生防疫运动及其治理意蕴

薛永毅

(西安交通大学 法学院，陕西 西安 710049)

回顾建党近百年来的卫生防疫史，不难发现，传染病疫情作为一种突发重大公共卫生事件，其防控与治理的程度和时间长短，往往与政府、社会与公民应对策略的有效性成正比，而不完全取决于医疗条件和水平及其对个体病患者的实际治愈能力。甚至可以说，政府公共危机的应对能力、社会力量的参与以及公民健康行为的养成，都在一定程度上决定着疫情防控的成效和水平。在这一过程中，公民个人已经突破了传统的患者个体，其因潜在的传播风险而成为危机应对中的防控对象。同时，作为直接或间接的利益攸关者，公民个体又是疫情治理共同体中的重要力量，其在突发重大卫生事件应急管理中的多重角色和所发挥的关键作用，使得对民众参与疫情治理和危机应对制度的研究，比以往任何时候都显得重要和迫切。

先进的制度、强大的国家治理体系和治理能力从来不是从天上掉下来的，也不是在风平浪静中凭空构想出来的，而是经过无数风险磨难，在严峻考验中诞生、完善和发展的[1]。中国共产党在与传染性疾病的斗争中，其在延安时期所形成的卫生防疫工作经验，尤其是所开展的群众卫生防疫运动，是把党的群众路线运用到卫生防疫工作中，进而实现对社会和群众双重改造和治理的创举性实践，蕴含着丰富的公共卫生治理智慧。就此而言，以往的研究主要围绕陕甘宁边区卫生防疫工作面临的问题、采取的具体举措以及取得的成效等展开(1)代表作如：温金童，李飞龙：《抗战时期陕甘宁边区的卫生防疫》，《抗日战争研究》2005年第2期；陈松友，杜君：《抗战时期陕甘宁边区的疫病防治工作》，《中共党史研究》2011年第6期。。从整体上讲，这些研究采取的是一种静态的宏观描述的研究进路，其研究重心侧重于揭示边区卫生防疫工作的基本经验及对当下疫情防控的启示，理论上缺少突破。而有关这一时期所开展的群众卫生防疫运动，则鲜有有分量的研究成果(2)代表作如：谢亮：《“群众路线”实践与革命时期的政治整合——以陕甘宁边区“群众卫生运动”为中心》，《广西社会科学》2020年第5期。。

有鉴于此，本研究以边区卫生防疫运动的探索实践为主要观察对象，尝试从国家治理理念和治理模式变迁的历史视角，总结边区卫生防疫工作与群众运动相结合的疫情治理实践，以期为后疫情时代推进公共卫生治理和爱国卫生运动提供历史镜鉴。

一、陕甘宁边区群众卫生防疫运动发动的历史情境

不可否认，在中央到达陕北前以及陕甘宁边区政府成立初期，素以贫寒疾苦著称的陕北地区文化、教育极度落后，卫生健康水准极度低下。在150万人口的陕甘宁边区，有100多万文盲，2 000多个巫神，群众普遍存在迷信、愚昧、不讲卫生的习惯[2]。加之艰苦的战争环境和极端匮乏的医疗资源，自然难以有效抵御各种疫病的侵扰。

(一)边区民众根深蒂固的不良卫生习惯

不良卫生习惯的积习难改及封建迷信活动的盛行，与边区恶劣的生活环境以及落后的文化教育事业休戚相关。可以肯定，对文盲率“高达百分之九十三到百分之九十五”“终日劳动而难得温饱”[3]的边区普通民众来说，很难奢望他们对卫生防疫常识能有多少了解。卫生防疫知识的贫瘠，致使“吃死气饭”“家无厕所”“人畜同室”“常年不洗澡、不洗衣、不晒被”“产妇坐褥，用土或石灰”，凡此种种在现代人看来咋舌的生活习惯，在他们眼中则是再正常不过的事。卫生防疫莫过于讲究卫生。不卫生的生活习惯，难免会滋生大量细菌，为疫病的流行埋下祸根，这反过来让边区的民众也是吃尽了苦头。例如，据延安市卫生展览会公布的数据，群众因不注意卫生得传染病死去的，只是延安市，每年平均有528人[4]。再比如，1941年1月至4月期间，在志丹、富县、甘泉三县发生了边区最严重的流行性传染病，结果仅甘泉县一个县的一、二、三区就有876名群众传染疫病，其中186名医治无效死亡，小孩占三分之二(3)参见：《边区卫生处防疫队返延安总结工作》，《解放日报》1941年8月17日，第2版；《边区半年来卫生工作展开》，《解放日报》1941年10月4日，第4版。。1941年8月15日，边区卫生处防疫队在返延后总结此次疫情的教训时，痛心疾首地指出，“民众不讲卫生习惯”[5]乃是罪魁祸首。

(二)边区巫神猖獗，封建迷信盛行

科学知识止步之地，必然会有封建迷信活动的盛行。“老天爷叫你病，讲卫生也不中用”，代表了边区相当一部分群众的思想观念。封建迷信的猖獗，又为疫情的暴发披上了神秘魔幻的色彩，让毫无科学知识和卫生常识武装的边区民众加深了对巫神的崇拜，从而陷入到“贫穷—愚昧—迷信”的恶性循环里。因贫穷愚昧及抱有对驱鬼治病幻想而甘愿受巫神摆布的民众，最终只能饱受其害。对此，延安市八家坪的殷老婆有着更为深刻的感受。殷老婆曾经养了十三个娃，那时候照“老古法”的法子接生，比方剪脐带的剪子没煮过，又用红线(迷信习惯)缝脐，脏布包扎，因此十一个娃得风撩了[6]。殷老婆的遭遇在边区具有一定的代表性，据《解放日报》报道，1945年春季，子洲县发生急性痢疾疫情，造成242名小儿死亡。期间，巫神大肆活动，捏造瘟神爷降凡，蛊惑群众[7]。

边区群众信巫神不信医生，致使封建迷信活动大行其道，而其“治病”的手段更是惨无人道。据延安县反巫神大会1944年的不完全调查统计，全县161个巫神中，仅到会的59个就承认治死了278个人[8]。对此，曾任边区政府秘书长的李维汉回忆说：“全区巫神多达2 000余人，招摇撞骗，为害甚烈”[3]。

(三)卫生防疫资源供给不足

毋庸置疑，边区各级政府、医院在卫生防疫资源的供给中扮演着重要角色，但实际上边区各级政府在初期对此项工作并未给予足够重视。这点从1940年7月延安防疫委员会以及1942年6月陕甘宁边区防疫委员会的防疫工作总结中就不难看出，两个总结不谋而合地都指出了“一些机关负责同志卫生防疫观念比较淡薄”[9]，“机关之行政负责人及总务工作者对防疫工作认识不够”[10]等问题。直至1944年12月5月，边区政府主席林伯渠在《陕甘宁边区政府对边区第二届参议会的工作报告》中，仍毫不避讳地承认：“应当着重指出的，关于民众卫生医药工作，我们曾犯了疏忽的错误，迄未予以重视。文教大会将它提到整个文教工作的第一位，是完全正确的。今后应重视文教工作，尤应重视卫生工作”[11]。在抗战初期严峻的环境里，为了求得生存坚持抗战，争取抗战的最后胜利，陕甘宁边区政府更多的把精力放在政治、经济、军事工作方面[12]，而导致对卫生防疫工作重视不够，也是客观事实。

不仅基层政府对卫生防疫工作无暇顾及或者说重视程度不够，连与群众接触较多的医院和医务工作者在卫生防疫中的作用也不怎么乐观。这是因为，在陕甘宁边区成立初期，其落后的卫生医疗条件是难堪此大任的。据曾担任过陕甘宁边区医院院长、边区卫生处处长的欧阳竞回忆：“在中央进驻延安前，延安几乎没有正规的医疗机构，治疗疾病主要靠中医。延安街上仅有6到7家药铺，有少数医生坐堂看病”[13]。即使到了1939年，这种状况也并没有得到明显改善。这一年中央医院在草创时，也只有1名医生、12个护土，收容了30个病员[14]。而陕甘宁边区医院初创时也仅有内外两科，有看护32人和10多名医生[15]。作为中共中央三大医疗系统的中央医院、陕甘宁边区医院尚是如此，县、乡级的医疗卫生条件和水平就可想而知。以至于到了1944年延安市在开展轰轰烈烈的“十一运动”时，“每区有一个卫生合作社、每乡有一个医生、每村有一个接生员”[16]，还被作为边区人民实现富裕文明生活的理想设计和愿景被提出来并努力实践之。

总的来说，陕甘宁边区的巫神能够大行其道，绝不是偶然的现象。而那些积年累月所形成的不良卫生生活习惯，也绝不是简单地一朝一夕就可以改变的，操之过急反而适得其反。1945年4月24日《解放日报》刊发社论称：“曾经有些地方，在开展卫生工作中，由于操之过急，一下子提出几十项工作，有的甚至规定群众七天洗一次衣服，规定群众妇女按时洗澡，群众生娃一定要按照我们医院的办法包裹、洗涤，每日按时喂几次奶，结果群众不但不能接受，反而引起反感”[17]。对于中国共产党人来说，面对体制内资源匮乏、封建陋习根深蒂固等复杂交错的社会背景，如何动员广大民众参与到疫情治理中去，如何应对各种重大突发公共卫生事件，实现边区“人财两旺”，考验着他们的公共卫生治理能力和智慧。

二、陕甘宁边区卫生防疫运动中的运动式治理实践

出于卫生防疫目的，由政府介入开展清洁运动最初出现在中央苏区时期。其后不仅在延安时期得到传承，而且实现了创新和发展。尤其随着中国共产党陕甘宁边区第二次代表大会的召开，群众卫生防疫运动被推向了一个新的高度。这次大会不仅明确了卫生防疫工作在整个抗战工作中不可替代的独特作用，更是指出开展群众卫生防疫运动的具体要求和实践逻辑：加强组织领导、广泛组织动员、塑造先进典型，等等。从此以后，在延安和边区各地经常按季节或重大节日开展卫生运动，并逐渐形成制度[15]。

(一)组织有效

卫生防疫工作不只是医药卫生问题，而是一项涉及面极广的全方位工作，可谓牵一发而动全身。就此，边区防疫委员会主任刘景范指出：“防疫工作是政权工作中的组成部分之一，也只有政权的力量才能推行工作”“防疫工作，要使其发挥出最大的能力与成效，必须要求严密的组织与统一的领导”[10]。1939年《中国共产党陕甘宁边区第二次代表大会关于开展卫生保健工作的决议》就加强卫生防疫组织领导作出要求，指出各级政府应健全管理卫生工作的组织，经常进行清洁卫生的检查及必要的设施。而从实践看，边区的防疫机构萌芽于1940年，党中央在延安召开防疫工作会议后，于5月26日成立延安防疫委员会。其33人的组织构成，已涵盖到中央组织部、边区政府、延安市府、留守兵团以及边青救、抗大等党政军机关和相关群众团体[18]。延安防疫委员会是延安防疫运动的最高领导机关，负责推动延安市县境内防疫卫生运动，领导所属各单位之防疫卫生运动。很显然，这样的组织架构，也利于多部门的协调联动，形成了分工负责、相互配合、共同参与的治理格局。

正是在延安防疫委员会及其各防疫分会的组织领导和推动下，“延安防疫运动突击周”得以于同年5月底至6月初迅速开展起来，并在短短两周的时间内“获得了相当的成效，基本完成了防疫卫生的任务”[19]。“延安防疫运动突击周”在边区卫生防疫运动中具有代表性，从中不妨窥探其整个运动的组织流程，即：成立机构→制定计划→动员部署→宣传发动→组织实施→检查总结。显然，这种以“短、平、快”为特点的“运动式治理”之所以能取得成效，健全机构无疑是先决条件和组织保障。1942年6月2日，边区政府颁布《陕甘宁边区防疫委员会组织条例》，进一步为建立健全各级卫生防疫机构确立了法律依据。根据该组织条例，边区防疫总委员会隶属于边区政府，统一管理全边区防疫工作，指导扶助边区各机关、各级卫生机关执行防疫事务，并在执行防疫事务时，有权统一支配各级卫生机关之人力财力(包括人员药品器材等)。此外，各行政分区、县也陆续设立防疫委员会分会，负责管理各地区卫生防疫工作[20]。即使卫生防疫运动暂告一段落后，边区政府仍然特别强调：“在运动开战之后，即应根据具体的情况，加以组织领导，以求持久”[21]。

(二)政治动员

政治动员是运动式治理构成逻辑上的组成部分[22]，中国共产党很早就认识到对基层农民的组织和动员的重要性，并且在随后的革命与政权建设过程中，充分发挥了组织动员的能量，对基层改造和基层治理产生了深远的影响[23]。

1.经常性地开展形式多样的卫生防疫宣传教育，是边区进行政治动员的重要方式。对此，边区的做法也可谓是分门别类、形式灵活。比如，在知识分子和干部等文化程度稍高的群体中，借助报刊宣传普及卫生防疫知识。对看报读报尚存在一定的困难的普通群众，则将最要紧且也易于办到的事情，都编成通俗的教材、秧歌、唱本、村民公约，以便进行家喻户晓的卫生宣传[24]。这里面颇受群众欢迎的，还要数边区举办的医疗卫生展览会。卫生展览会以实物、文字、图片、连环画等相结合的方式，展示封建迷信危害，普及卫生防疫知识，给参展群众带来强烈的视觉冲击和心灵感召。如1944年7月延安市卫生展览会就展出了边区自造的医药及器材代用品等实物659件，病理标本、生理解剖图等图画260张，反复说明各种疾病的危害以及如何防治的卫生防疫常识。展会历时8天，参观人数达万余人，一些群众连看四、五次尚不满足[25]。参展期间，当群众在展室中亲眼目睹了显微镜下生水中的微生虫以及扩大镜底下苍蝇、虱子身上的脏物后，震惊之余纷纷表示将不再喝生水，并将积极消灭苍蝇和虱子，预防出水病。

2.利用群众身边的事例进行宣传教育，在政治动员方面显示出了一定的优势。利用群众身边活生生的事实来教育群众，更能让其信服和接受，收效也最大。因为事例放在那，好坏优劣群众最能看在眼里。这在破除群众封建迷信思想、反巫神中表现的尤为明显。如延安市曾公审杨巫神，当场揭穿他的骗人行为；四月初八清凉山庙会上，东区政府组织了巫神白从海的自我坦白[26]。经说服教育后改邪归正的巫神也纷纷“现身说法”，向群众坦白自己害人骗人骗财的罪恶行径，这在教育群众相信医药卫生知识上，作用是很大的。与此同时，边区还注重利用医务工作者的“医者仁心”以及实际治疗的成效，让群众心悦诚服的与封建迷信断裂。阮雪华、白浪两位医生就是其中的代表，由于在日常看病中解决了群众的切实苦难，取得了百姓极大的信任，以至于“过去病人最多的河龙沟变成了最干净的，可称为卫生模范村。由于群众对她们的信任，当地四个巫神都站不住脚，都避开了”[27]。

(三)典型示范

注重树立各类先进典型，以推动卫生防疫运动普遍持久开展。在边区看来，“进行工作是不能平均的使用力量的，一定要先在一个区，一个乡，一个村，一个家庭中办好，再推到其他地方”[28]。塑造典型个案的意义，就在于通过发现、创造和表扬一个人、一个家庭、一个村、一个区的范例，把卫生防疫运动的成功经验推广开来，据以指导其他地区做好此项工作。回顾边区卫生防疫运动，一个显著的做法就是自上而下、由点及面，层层树立典型。通过建立卫生防疫的模范据点，将人民群众创造出的卫生防疫的先进经验进行总结，让群众看到别人家讲究卫生带来的好处，再推广到群众中去，引导群众自觉仿效卫生模范家庭，从而培养卫生防疫好习惯。边区所塑造的卫生防疫典型，有任家窑子村的卫生模范个人麻老婆、绥德县刘玉厚乡三政村的卫生模范家庭王恩甫、新宁县的卫生模范村窦家湾等。通过“树典型”的方式，最终形成“模范个人——模范家庭——模范乡村”的立体式宣传带动。

三、陕甘宁边区卫生防疫运动中的合作治理实践

延安时期，根据地观念世界的改造并没有一个事先准备的方案，更似“摸着石头过河”，推动运动开展的动力，就是发挥每个参与者的主观能动性[29]。在陕甘宁边区，像窦家湾、麻老婆这样的事例还很多，他们之所以能够与昨天的“我”决裂，之所以能“旧貌换新颜”，自上而下层层的政治动员是一个方面，但其自身认识的转变和思想的觉悟，更是重要的内在因素。而且当他们真正从内心认同并拥护“群众卫生防疫运动”后，也以自己的主观能动性丰富其内容和形式，呈现出运动式治理和合作治理互补互通的治理格局。

(一)组织开展卫生防疫竞赛

如果说，在运动式治理过程中间，无论是运动式治理政策的出台，还是政策过程的展开，还是最后的总结汇报，民众都是作为政府的动员对象被发动起来，民众作为权力的“受动方”而非“施动方”而存在[30]。那么，防疫意识觉悟后群众自发发起的卫生防疫竞赛，则是个体参与疫情治理的主体性发挥。比如1940年安塞县的卫生防疫突击月，不仅提高了民众的卫生防疫常识，民众还创造出“阴沟便所”“滤水法”“淋水洗脸室”等简便的卫生设备[31]。再如新宁县窦家湾“成立了民选的文建委员会，由群众定立了公约发动了竞赛”[32]。其实，这种由于干部群众防疫意识觉醒后组织开展的户与户、村与村间的卫生防疫竞赛，其影响还远远不止步于此。“延市北郊乡，模范村杨家湾，在北郊乡的干部大会上，摆下擂台后，全乡各村向他们应战，推动了整个乡的卫生工作。在延市北区全区干部大会上，北郊乡又提出挑战，于是引起文化乡和北关乡的应战，会开的很红火，会后就行动起来”[28]。就这样，原本由群众自发开展的卫生防疫竞赛，自下而上引起和推动了乡与乡、区与区之间的竞赛。竞赛发动后，群众还组织检查团，相互检查、相互监督，对发现的问题提出具体的改进意见。因此，“各乡便经常注意卫生，生怕落了后”[26]。

(二)制定卫生防疫公约

卫生防疫公约作为乡规民约的一种重要类型，是村民关于卫生防疫认知的“最大公约数”。从历史实践看，陕甘宁边区各地从机关到农村普遍制订了相应的卫生防疫计划或卫生防疫公约。如城壕村在村民大会上选出了由劳动英雄张振财等5人组成的“文化卫生委员会”，制定了包括“在吃水的上游不倒垃圾、不大小便”“隔10天或半月全村开展一次大扫除”“病牛病羊要马上分开”等在内的详细的卫生防疫计划。因为这些防疫举措是经过全体村民讨论过的，加之又有“文化卫生委员会”的说服教育和督促监督，因此大部分都得以落实[33]。城壕村的卫生防疫公约在边区具有一定的代表性。其实，翻阅边区的卫生防疫公约不难发现，由于村民的主动参与，其所共同商讨制定的卫生防疫公约最大的特点就是简单、切实，不仅群众办得到，而且贴近他们的生产生活。如侯家沟的卫生防疫公约规定：每年拆洗被子两次，勤扫地，每两家挖一个茅厕，捕鼠灭蝇，提倡养猫，不喝凉水，成立识字组，宣传卫生。这些口号是他们用群众能理解的话，并且联系着生产与节约问题提出的。

尤为值得关注的是，边区的卫生防疫公约在制定、实施的过程中充分发扬了民主协商的作风。例如，白塬村在制定卫生防疫公约前，黄逸民就先和村妇女委员以及四个妇女组长讨论，之后又在全村妇女大会上逐条讨论，根据大家发表的意见再修正，最后在夜校让全村的男子讨论后通过。对于公约最初提到的要立即着手“改良炉灶、门窗”等规定，考虑到群众提出的“生产忙，做不了”等合理意见后，也便推迟到秋后再做[34]。卫生防疫公约虽经过了民主的程序，但不良的卫生生活习惯是经年累月形成的，因此在落实中也并非一帆风顺。为此，村干部、积极分子在这里发挥了带头作用，他们不仅帮助村民们一起打扫卫生、建厕所、挖垃圾坑，更是想方设法解决他们在卫生防疫公约落实中存在的实际困难。如针对有的群众提出的“人畜分开”后牲口没有窑洞的问题，白塬村通过调剂及发动变工互助使问题得以解决。此外，一定的监督检查，对卫生防疫公约的落实也很有帮助。窦家湾就发挥“黑板报的评奖作用”，不仅开展卫生防疫工作检查，还将检查中发现好坏两方面的例子都在黑板报上进行公布。一些群众最害怕上黑板报，看见后很难为情，一些不良的卫生习惯慢慢也就转变了。

(三)创办卫生合作社

不管是开展群众间的卫生防疫竞赛，还是制定卫生防疫公约，其实质都是多元治理主体平等地参与卫生防疫运动的具体展开，这对于改造群众落后的卫生防疫观念、促进边区卫生防疫工作改善等方面的作用都是不容置疑的。但问题是，若仅限于此，还不能完全满足业已觉醒的边区民众在卫生防疫面前的实际需求。这是因为，且不说疫病的威胁是无时无刻都会发生的，就是平常的看病吃药也是问题。缺医短药的客观实际逼迫着边区的群众必须想尽一切办法去解决。而这显然是凭单个村民的力量无法实现的。1944年陕甘宁边区大众卫生合作社的创办，正是边区政府、延安市政府着眼于疫情治理中医务力量有限、民众希望方便就医的实际需求，在卫生防疫工作中依靠群众又服务群众的探索创新，是重大疫情合作治理的突出表现。1944年延安曾一度流行伤寒、回归热，农民病人去医院不方便，巫医又活动起来，于是群众一致写信要求建立小型医疗机构，政府就委托大众合作社(当时的商业销售机构)，成立了卫生合作社，总社设在延安。资金由大众合作社与保健药社投资，并吸收民众团体及私人股金[34]。除延安市大众卫生合作社外，还有像“刘建章同志三年前所首创的医药合作社”“边区特等劳动英雄张清益在新正雷庄乡所创办的接生训练班”[24]，这些，都是在“民办官助”的方针下，发动群众，把卫生防疫运动变成了广大群众的运动。毛泽东同志讲：“想问题从群众出发而又以群众为归宿点，就是好办法”。大众卫生合作社成立以来，更是在卫生防疫工作中做了大量工作：对内向卫生合作社的社员按股分红，使其享有特别诊疗之权；对外普及卫生防疫知识，为群众种牛痘、预防注射，收集研究民间药方，参与传染病的治疗，等等。可以说，真正做到了“有钱出钱，有工出工，有药出药，大家动手，卫生合作”。

对于陕甘宁边区的干部群众来讲，面对灾害疫情肆虐、卫生医疗落后等现实困境，卫生防疫事业这一起初不被看好、不受重视的事物，借助“群众运动”的形式得以成功的组织起来，形成了“群众卫生防疫运动”这一公共卫生问题的运动式治理机制。卫生防疫运动式治理机制依托边区党政有效组织和领导，体现了对革命动员逻辑和党的群众路线的路径依赖，它通过组织领导、政治动员、典型示范等运作机制，从而将党的正确主张变成边区群众的自觉行动。应当说，陕甘宁边区的群众卫生防疫运动契合了革命年代特殊的治理环境和治理生态，实现了对边区社会突出问题的有效治理。与此同时，随着以科学为导引的卫生生活方式的逐步改变，防疫观念的改造正如同边区的“劳模运动”“二流子改造”一样，已经悄无声息地改变了边区群众的传统观念，使其在卫生防疫治理中的参与性、合作性、机制性增强，促进了其现代性成长。而当普通民众的卫生防疫意识觉醒后，也充分地展示出了社会主体的自我改造能力，并通过开展卫生防疫竞赛、制定卫生防疫公约、创办卫生合作社等合作治理方式，克服或消解了运动式治理的局限，使得运动式治理逐渐转化为常态化治理。如此一来，不仅与以政府为中心的治理机制实现互补互融，也促使边区“群众卫生防疫运动”成为具有持久性的公共卫生健康建设。

陕甘宁边区的群众卫生防疫运动不仅实现了边区公共卫生问题的有效治理，经由其发展演变的爱国卫生运动，更是在新中国成立以来得到了党的领导集体始终如一的高度重视，开创了具有中国特色的卫生防疫模式和公共卫生发展道路。特别是新冠肺炎疫情发生以来，习近平总书记在多次重要讲话中强调，要大力开展爱国卫生运动。后疫情时代，迫切需要我们在总结、借鉴陕甘宁边区卫生防疫运动历史经验和治理智慧的基础上，推进爱国卫生运动常态化、法治化，使其真正成为“治未病”的长久管用之策，展现出“中国之治”的历史底蕴和制度自信。