县域法治及其实现机制的样本与进路——以浙江省台州市路桥区为例

石东坡，张 琪，叶霈文

(浙江工业大学 文化与法制研究中心，浙江 杭州 310023)

一、问题的提出及其研究综述

习近平总书记指出，依法治国的根基在基层。县委书记要做学法尊法守法用法的模范，善于运用法治思维谋划县域治理[1]。这是对既“接天线”又“接地气”的县域治理、县域法治的重要论断，为县域治理、县域法治的理论与实践提供了重要指引。县域法治，根据党的十九大报告和十九届四中全会决定，是指在县、市、区层级的治理区域，中国特色社会主义法治体系得以执行、落实、实施和实现，是指依据宪法法律法规，实现依法执政、依法行政、依法治理、依法自治，依据党章党内法规，实现从严治党，使得党政、司法、监察、村(居)等各种公共权力科学、民主、依法、合规地履职尽责，尊重、保障、促进和实现人民权力、公民权利和社会公益，遵循法治精神、价值、思维和方法调整社会关系，提升社会生活制度化、规范化和法治化的质量、能力和水平的实践过程与状态(1)有学者对区域法治定义为区域法治乃是国家整体法治的有机组成部分，是在遵循国家法治基本发展方向的前提下，根据区域发展和区域治理的法律需求，要求区域性治理主体在法治模式统摄下推进区域治理现代化的法治实践活动。我们认为，这一定义将国家法治与区域法治的关系作为定义区域法治的起点和归宿，对区域法治的区域性、针对性、系统性与方向性等进行了比较科学的概括。同时，就我国区域法治的时代性、结构性、执行性、差异性等特有规定性，应当得以体现。参见公丕祥：《法治中国进程中的区域法治发展》，《法学》2015年第1期，第3-11页；公丕祥：《新时代的中国县域法治发展》，《求是学刊》2019年第1期，第1-14页。。

县域法治，有学者将其誉为整个国家法治的“压舱石”[2-3]。2005年以来，县市区层级关注、推动法治的自觉性与探索性逐步萌发，县域法治研究在地方(区域)法治研究中相应地得以孕育。有学者将2013年有关学术共识作为区域法治研究深化的一个节点[4-7]，就县域法治及其研究的聚焦与引领，我们认为，以2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发〔2008〕17号)为标志更为恰切。纵观县域法治研究15年左右的历程与分布[8-12]，可归为三个方面：

第一，县域法治理论研究[13]。一是对县域法治构架的研究，如目标、涵义、结构、要素等，但尚未构成科学谨严的基础理论。有学者对县域法治的研究进行了学术资源的廓清和研究脉络的梳理，但在论述方式上仍然停留在对法治价值、政府转型、政治文明甚而所谓公民社会等的话语循环，对法治的一般含义与县域法治的特有构件、自治的共同内涵与基层群众自治、礼治的历史意蕴与时代意涵等问题未加辨析，从而非但没有推进县域法治研究，反而滋生一定的认识混乱。虽然进行了学术议题及其策略的规划[14-15]，但缺乏对县域法治的特殊规定性的揭示，缺乏对县域法治的构成、演进、类型与规律上的新见。另有学者对县域法治的界定，未就县域公共权力作为法治的明确指向，未就县域法治的内容、内涵予以明确而流于泛化。对县域法治的基本原则，仅就法制统一和尊严、实事求是这两点加以强调，但却未结合或针对县域法治实践活动提出具体要求。还有学者虽然提出县域法治在内容上侧重法治政府、法治社会的实现、在途径上应尊重社会组织自治权力、推动社区和社会的民主化建设等[16]，但却对县域法治中社会组织参与社会治理的实践进展缺乏理论总结，因此不免空泛。二是结合县域治理的组织体制、运行机制、切入要素，进行理论白描与建模，这类研究的专题性较为突出。在社会治理及其智能化、法治化的进程中，以共同体的理念目标，充分汲取地方特有的社会文化资源，形成既有科学性、规律性又有地方性、针对性的以实现和保障社会公共秩序与内在发展活力为导向的社会治理体制、机制，彰显法治基准、人民主体、高效协同、社会认同的原则，是县域法治的应有之义。必须在揭示该地域性的社会治理共同体所具有的法治品格上坚持法治理念、运用辩证方法。而不宜或采取西方治理理论的结构、原则进行观察，或过于迁就经验做法而仅标签化地命名，或对治理采取过于松散的涵摄而使得法治(化)的内涵混沌。三是在发展转型、治理变革、政治发展的视域中对县域治理、县域法治进行关联研究或应用理论研究。这方面的研究显示出较强的问题域特征与跨学科特征，既起步较早，又绵延不绝，但并不一定是重在法治机理的法律社会学等法学学科群落之中，而往往将法治置于更为宏阔的经济社会政治文化等的联动之中。比如有学者在政治社会学、乡村社会学等领域对县域法治的意义、问题与进路提出见解，将县域法治建设作为县域政治发展的组成部分[17-18]。这有利于更加全面、动态地考察县域法治因应并带动诸多变量的社会影响，弥补县域法治研究的局限性。

第二，县域法治实证研究。一是县域法治个案的经验总结。对其进展进行要素、环节等的抽象化，并试图将其类型化。如有学者在县级国家权力机关职权行使的权重程度、政府依法行政和治理变革的吻合(紧张)程度以及法治社会的发育程度等三个方面研判县域法治是否进步[19]。又如对昆山、宁海、顺德、三门、桐庐等地法治创新轨迹、效应、动因等的研究[20-24]。二是县域法治挑战的对策措施。对县域背离法治的种种问题症结及其诱因进行诊断并提出其矫正措施(2)参见于建嵘，张正州：《理念、体系、能力：当前县域治理转型困境与发展方向》，《学术界》2019年第6期，第83-89页。该文重申了其约十年前的观点，对县域国家权力机关充分发挥职能作用的政策进展与实践成效未加关注。李小红：《县域法治建设的困境及其破解》，《三江高教》2018年第2期，第59-64页。该文认为县域法治面临制度、人力和文化三种困境。，既是县域法治研究的初始契机，也是县域法治研究的实践归宿，甚至有学者倡议对县域法治予以立法推动、将县域法治评估误以为是考核评价并主张以此问责[25]。有学者以“法治的异化”(3)参见欧阳曙：《安县：法治的异化——县域法治的个案研究》，《社会科学论坛》2016年第1期，第224-232页。但我们认为该文的学术判断值得商榷。异化以该事物存在为前提，是该事物背离应有的功能预设或存在价值的情形。而法治尚属缺失、尚在形成，故此贪污腐败等问题恰是前法治时期的情形，而非法治的扭曲与异化。所暴露的党政主要领导权力监督、公务人员任免奖惩和激励约束等制度漏洞问题，正在监察体制改革等的不断深化、新一轮机构改革乃至国家治理体系和治理能力现代化进程中逐步堵塞。因此，将该状况统称为法治的异化，本身或许是对法治的误解和污名。当然，必须正视深层次的体制机制完善问题。对一系列法治形式化的虚化即伪的“法治”或者说法治形式主义进行了归纳。有学者以政治社会学的方法提出在正式的基层治理主体结构“之外”，存在着县乡领导干部、商人等强势群体、混混、“钉子户”和普通民众等“能动者”，并形成不同于规范性角度的利益联盟、失衡的、非正式的治理主体结构及在此之上的“分利秩序”，固化、内卷化县级社会格局与政治生态[26-28]，构成县域法治的深层障碍。还有学者以模糊性治理归纳县域治理中面对社会冲突采取的策略、类型，并指出其具有制度化的行动框架，同时兼备正式化、理性化和制度化以及模糊性、弹性化和差别化等相互矛盾的特征，诱发非法治的情形与后果[29]。以专断权力、常规权力和同意权力三种权力的学理资源来描述县域治理中的权力类型与结构，并对其运动式治理的常规化予以批评，提出以权力关系的理顺与制度规则的调整使之导入法治化的思路[30]。这些观点相较于仅在法治运行机制上的分析，更具现实性，并为法治实现机制的改善提供了指向。还有多位学者强调县委决策权与县人大重大事项决定权的统一[2]。

第三，县域法治评估研究[25][31]。评估研究属于实证研究、样本研究。有鉴于法治评估业已作为管理科学、政策科学的评估方法的合理移植并获得相对广泛的应用，尤其是法治评估正在成为法治实现机制中集社会参与、科学论证、民主评价等多重价值属性于一身的一种检验、反馈和促进机制，故而将其可单列为一种研究类型。县域法治评估以采集折射法治建设与发展的质点并以量化进行核定和评价，由一系列数量指标尝试反映一地的法治状况和水平，并企望对法治所承载的权利自由、营商环境以及社会安全等加以指数化表达。2008年以来，针对县域法治状况，不论在组织领导体制、工作协作机制上，还是在权利救济、市场秩序以及政治参与、社会稳定等方面，先后有浙江、江苏等多地探索建立运用法治评估(4)参见钱弘道：《法治评估的意义和方法——以杭州市余杭区为对象的实证研究》，《加快法治政府建设的思考与探索——深入贯彻落实科学发展观与加快法治政府建设理论研讨会论文集》，中国法制出版社2008年版，第206-222页；周祖成，池通：《国家法治建设县域试验的逻辑与路径》，《政法论坛》2017年第4期，第12-22页。该文在党的十八届四中全会决定之后，将县域法治实践内容具体化为(党委、政府)决策法治化、行政权运行法治化、司法权运行法治化、公众参与法治构建等环节，并将公众参与、法治评估分别作为动力机制、促进机制。。目前县域法治评估在覆盖范围、指标结构、权重设置以及其参与度、科学性、周延性上都亟待在党的十九届四中全会决定的指引下予以更新和深化。

综上，县域法治的实践必然要求对其进行理论研究和学术批评。作为地方(区域)法治研究的具体化、纵深化，县域法治的社会实证、法律实施与价值评价三维研究在日渐对接，并由议题确立、实例描述阶段进入类型解析、绩效评价阶段。但或囿于对实践样本考察的相对单一、分散，以及法学理论体系、话语体系的本土化转换仍然滞后，对县域法治评价的主观性甚至功利性在一定程度上还有待消解，比较分析、历史分析和逻辑分析相较于情景分析、结构分析和实效分析还比较薄弱，理论范畴提炼的反思度和精准性都还不够，仍需持续地调查研究、充分地占有样本，将县域范围的法治运行机制、法治实现机制中的原发因素和科学规律真正挖掘和提纯出来，并为增强法律规范体系和党内法规体系的适应性、操作性提供实践素材和理论贡献。

那么，县域法治发展到何种状态？筑牢人民主体性即权力机关切实担当决策权和监督权是否得以改善？“体现(在)一般规则(中)的统一的国家理性与体现(在)特殊乡情(中)的地方性的乡土文明之间的矛盾关系”[19][32]是否是一种虚构？背离法治的种种问题近年来是否得到有力遏制和有效消除？县域法治建设的着眼点和着力点是怎样的？县域法治成效表明其建设发展呈现出怎样的共性特点？法治评估怎样变革和深化，才能够发挥对县域法治的助推作用？法治运行机制和法治实现机制怎样匹配、耦合才能使得由法治“装备”的赋予转化或者说生成为真实的法治权威度和法治调控力？对此，本研究拟在持续评估和跟踪解析浙江省台州市路桥区法治建设实况基础上进行学理探究，以求澄清县域法治建设中以法治实现机制催生、巩固和激活法治运行机制这一实践路径和发展机理。

二、县域法治的实践进展：以台州市路桥区为例

以党的十九届四中全会决定对新时代中国特色社会主义法治体系的擘画为依据，研拟以时代性、科学性、特色型为取向，以强化执行基点、尊重能动探索、注重实效累积、体现批评构建为原则的新型县域法治评估指标体系和评估机制，注目于浙江省台州市路桥区这一样本，对其法治及其实现机制进行持续观察、访谈和测评，勾勒一个“活生生的法治路桥”，以管窥豹，比较鉴别，回溯和观照法治昆山等县域典型，由此评鉴县域法治的实际进展及其问题症结。

(一)依法执政，加强党对法治的领导和依规治党

1.谋划县域法治的全面领导。县域依法执政，加强党对法治的领导的职能内容与目标任务更加充实、清晰，依规治党与法治县区建设的相互促进与融合依存更加紧密、牢固，是实现县域法治的重要保证和前提条件。对此，在理论上需要进一步的廓定。

凸显县市区的层级特点与使命担当，县域法治的全面领导应当包含：依法执政、依法行政、依法治理，依规治党同步推进，依法执政、依法行政和依法治理相结合，发挥统筹全局协调各方的领导职能，按照党中央政策精神和上级党委部署，做出符合本地实际的重大决策，健全和完善全面推进法治的组织领导体制和工作机制。党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责，提高领导干部和公务人员队伍法治意识、法治思维和运用法律方法的能力。尊重和保障人大及其常委会依法行使职权，发挥人民代表作用，加强基层民主。领导和督促政府依法行政。加强对法治建设、平安建设的领导。发挥党委政法委作用，保障依法独立行使审判权和检察权。全面加强党的建设，着力加强党建规范化、制度化。严格遵守和贯彻实施党内法规和规范性文件，依法履行党委职责，严格按照支部条例、基层选举条例等党内法规规定加强党的基层建设。严格实施《监察法》，坚持主体责任与监督责任相统一，健全“四责协同”机制，加强廉政建设。领导和支持村(居)依法自治，自治、德治与法治有机结合。切实营造法治文化和法治环境，提升治理的规范化、制度化与法治化水平，有效维护人民群众合法权益，夯实区县法治社会根基。由此，党在法治中的领导核心作用，依规治党、从严治党在法治体系中的引领示范作用，党员特别是党员领导干部履行法治职责和模范守法的先锋带头作用才能得以发挥，党的领导、人民民主和依法办事的统一才能得以实现。

2.巩固县域法治的思想基础。切中基层干部思想实际，2019年7月1日，路桥区委全面依法治区委员会第一次会议提出三个判断：要树牢抓法治就是抓发展的理念，把法治建设放到与经济建设同等位置来看待；要树牢抓法治就是抓民生的理念，让群众切实感受到法治的力量与温度；要树牢抓法治就是抓平安的理念，把依法治理作为稳控的治本之策。

3.汇聚县域法治的人才资源。组建路桥区委、区政府法律顾问团。2019年10月，区委办、区府办会同区司法局向社会公开招募，选定17名知名律师、党规专家等组成区法律顾问团，为每位区党政领导都配备1名法律顾问，为每个主要行政执法单位配备1名法律顾问，提供“零距离”、面对面的法律服务。凡属于重大事项的公权力，必经法律顾问的合法性审查的做法，突破现有的仅对重大行政决策进行合法性审查，为党委政府的文件审核、决策制定、合同拟定等均提供法治参谋。自2019年10月以来，区法律顾问团参加党政常务会议3次，审核会议议题28个，审查规范性文件11件，其中党内规范性文件3件，审查合同类文件9件，合计提出法律意见、建议121条。

4.实现党建法治的同向发力。以“红色丰收驿站”创立“党建+”法治新载体。在全区10个镇(街道)96个村(社区)建立116家“红色丰收驿站”，整合各部门行政审批、公共服务、社会民生等369个政务事项下沉到“红色丰收驿站”办理，结合党员志愿服务，建立代跑服务队，推动“最多跑一次”向末梢延伸，实现“十分钟红色服务圈”全覆盖。以清廉文化涵养法治文化，如桐屿街道结合春泽社区文化礼堂建设，整合打造廉政公园、清风竹林、“廉政微庭院”等清廉点位，形成“清、孝、思”等主题的文化礼堂。将清廉要求寓于市民公约、村规民约和行业规范之中。同时，预防各种廉政风险隐患仍需严格、精细、深入、持久。

(二)国家权力机关依法行使决定权，强化监督

路桥区人大及常委会落实2017年中共中央办公厅印发的《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》的通知精神，努力“成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关”[33]。

首先，2019年路桥区人大及常委会实行民生实事票决制度。紧扣项目征集初定、审议票决、监督评估等三个阶段六个环节重点工作，全面构建事前项目对接、事中全力推动、事后满意度测评的全过程监督体系，组建监督小组对10件实事项目分别联系跟踪，全程掌握进度。其次，首次听取行政事业性国有资产管理情况的报告，书面审议全区国有资产管理情况。加强对全口径预算编制、预算执行、决算、国有资产和审计查出问题整改落实的监督，探索部门重点项目预算绩效评价。再次，紧紧围绕地方发展重大议题发挥人大监督作用，提出实质促进举措。专门听取关于促进民营经济高质量发展工作情况的报告，提出意见建议：把服务民营经济高质量发展当成份内之事，深入践行“妈妈式”服务理念，提升精准服务能力，合理运用柔性执法；破解土地要素瓶颈制约，加强用地规划，特别是中长期规划的制订，给企业留有发展空间，避免企业经常搬迁；对企业亟需的研发人员、应用工程师、高级技工、管理人才等实用型人才，积极解决其面临的住房、子女就学等方面的实际困难；继续加大减税降费力度，切实降低企业运营成本，激发民营经济发展活力。最后，贯彻实施2016年中共中央《关于加强和改进人大代表、政协委员有关工作的通知》以及新修订的地方组织法，实现五星级联络站镇(街道)全覆盖，由区人大代表向原选区述职，健全代表履职档案，实施积分制管理，并在6个街道全面推行选民代表会议制度，持续激发和活化基层人民代表大会制度的内在动力。

(三)深化、细化政府决策、执法与监管的法定及自律规程

1.上溯高位和“高危部位”，创造性地实现决策审查全覆盖。首先，直面“旧账”，依法、合规地做出决策，防范和化解行政法律风险。如路桥区政府会议讨论通过《关于解决工业企业已办理建设工程规划许可证但未办理施工许可证历史遗留问题的情况汇报》，要求严格按照《不动产登记暂行条例实施细则》等规定。会议要求，在政策中，要增加不得分割转让等约束条件，堵塞执行中变相或扭曲的漏洞。其次，积极履行市场监管、公共服务、助力创新的政府职能。比如突出决策重点事项，促进市场监管规范化。区政府试行《路桥区小额工程交易平台管理办法(试行)》，要求坚持规范、简便、高效、灵活的原则，该管理办法试行一年。再如，着眼新兴产业关键共性支撑要素，聚焦激励科技研发，发挥决策支撑和杠杆撬动功能。区政府会议原则同意出台《关于加快“科技新长征”推动高质量发展的若干政策意见》。最后，探索构建覆盖区、镇(街道)、村(居、社区)三级，涉及党政决策、规范性文件及政府合同类的“纵向到底、横向到边”合法性审查全覆盖机制，打通基层依法行政对接依法治理的“最后一公里”。强化区、镇、村三级合法性审查工作的统筹，制定实施《路桥区村(居、社区)重大事项参考目录清单》，把涉及村(居、社区)的经济社会发展或与群众切身利益密切相关的重大事项，不论县乡两级决策，还是村(居)自治决策，均纳入合法性审查，司法所负责镇(街道)合法性审查。2019年，审查行政规范性文件28件，党内规范性文件7件，提出法律意见150多条。在政府合同的合法性审查上，除去保障其合法性，还注重全面清除民营经济31条惠及企业政策实施中的障碍，提出意见50余条。

2.以智能化提升行政执法规范化和公正性。2019年，路桥区各相关部门以省行政执法监管平台和掌上执法系统为依托，加快健全以“双随机、一公开”监管为手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，着力提升双随机监管规范性和有效性。7月1日起，开启“互联网+监管”和“智慧监管”新模式。全区各相关单位在实施双随机抽查、专项整治、跨部门联合检查等执法检查活动时，全面应用“浙政钉·掌上执法系统”开展检查，并使用标准化的执法事项清单和记录表单，实行全程电子化管理，实现计划制定、对象抽取、人员匹配、现场检查、结果公示全流程数字化，极大地提高了双随机抽查的透明度和操作的便利性。

法律实施是否周延、公正、有效，是法治化(尤其基层法治化)的基本标尺。因此，在这种意义上，县域法治不在于“创造”了多少经验，而在于是否不折不扣地执行宪法和法律，是否贯彻落实法律和法规，将法治的价值理性体现在法律实施的规范性、正当性和有效性之中，所以一些法治评估指标设置上的目标型指标、主观性指标是否能够适用于以执行为重心的基层法治评价，是值得商榷的。也正因此，执法的合法性评价，应当在县域法治的考察中始终不可缺席。路桥区政府贯彻落实全面推进市场监管领域部门联合“双随机、一公开”监管，推行“双随机、一公开”抽查监管一般检查事项抽查比例达到5%10%。实施基于信用风险的分类监管，对取得生产许可证的企业抽查率达到20%以上，新发证企业抽检率达100%。针对涉及安全、质量、公共利益等领域的重点检查事项抽查比例不设上限，检查发现问题处置率100%。共设置任务338个，跨部门联合抽查7个，共检查企业7 630户次。其中，双随机抽查企业设置3 718户次，已检查3 718户次。

3.事权集聚与程序再造相结合，发掘服务效能。如果法治以权利为鹄的，姑且可以称之为不论持何种立场上的一个通识判断，那么，法治要求尊重和保障的权利，不仅要无妨碍地实现，而且要有助力地实现；不仅要公正地实现，而且要有尊严地实现。与之相对应，对政府依法行政的需求，就不仅要求消极行政、秩序行政的公正、严格这一方面；而且对积极行政、助成行政的便捷、效能的要求也是不可或缺的。在不违背上位法在权能边界、程序条件的前提下，基层政府有无实施过程上的容许空间以权利的有效保障为准绳进行适度变革？这在审慎的法治立场是要保持严苛检视的；在能动的实践一线是要科学民主论证的。如在服务公民个人方面，整合行政服务中心、医保、公安、卫健局、医院、税务和银行等资源，通过部门间相关基础信息的动态共享，进一步精简办事事项、优化办事流程，实现“出生一件事”一站式联办、一体化服务。在服务市场主体方面，一是全面推行“标准地+承诺制”改革。落实一般企业投资项目审批“最多90天”目标，全部实现开工前审批“最多60天”。二是加快推进企业开办便利化。进一步梳理办事流程，通过设立企业开办专窗、建立免费帮办员队伍、成立刻章联合体、实行“3+X”银行开户模式等措施，实现企业开办全流程“一件事”一日办结。推动企业注销便利化，优化普通注销登记制度，将报纸公告调整为允许企业通过国家企业信用信息公示系统免费公告。三是持续深化“一窗受理、集成服务”改革。按照“1+X”模式设置综合窗口实行无差别全科受理。积极推进公安、市场监管和社保等基层站所进驻便民服务中心，镇(街道)365项实现“一窗式”受理、“一站式”办理。四是全力加快实施数字化转型。根据《2019年省市县三级民生事项目录》，全面梳理区级民生事项，已实现“一证通办”事项185项，实现比例为100%。深化“互联网+政务服务”，截至2019年11月13日，“网上办”“掌上办”“跑零次”的比例分别为100%，99.82%，97.11%；即办事项比例及承诺期限压缩比分别为88.54%，97.40%。深化“政务e站”工程，全区新增站点66个，并实现“一证通办”事项在综合性自助终端可办。拓展统一公共支付平台应用，加速推进移动办事及“一证通办”，探索打造“智慧化无人大厅”，全力构建立体式、全方位的人工智能政务办事体系。进一步拓展“政务e站”功能，将人力社保、住房保障、住房公积金、公共交通等政务事项向“政务e站”汇集。五是基本实现“无证明城市”的创建。制定办事“一套标准”，在书面承诺、部门核查、动态调整、投诉举报等方面均作出明确规定，实现监管“一体联动”。通过加强核查系统建设、强化专项检查，健全协同监管体系。2019年5月1日起，全区全面实施“无证明城市”。

(四)以审判、检察的法治监督功效熔铸法治合力

在法治运行机制之中，依法独立行使审判权、检察权，实现审判职能、检察职能，调处、化解和裁判诉讼案件，维护保障公共利益，是防范法律虚化、保证法律秩序、实现法律闭环运行的基本环节。而在县域法治“法律空间”的营建上，则更需发挥其对基层依法行政、依法治理进而促进法治政府、法治社会建设的监督功能。

2019年的行政应诉方面，以区政府为被告的案件中，判决确认违法5件、责令履行1件、撤销重做1件、判决赔偿1件。镇、街道败诉10件，其中涉及征收安置补偿、强制拆除、行政赔偿、政府信息公开等。区政府负责人出庭应诉率达100%，但是，出庭应诉多为行政副职，行政首长出庭率较低。在关涉的部门行政领域中，国土、城乡规划、公安、劳动和社会保障相对集中。为最大限度发挥行政审判的监督功能，制定《关于建立国家工作人员旁听庭审活动常态化制度化的意见》，规定国家工作人员每年至少旁听庭审一次，进一步加强行政执法人员日常学法用法和以案释法工作。

在检察监督上，发布全市首份《金融检察白皮书》，涌现全市民事检察典型案例、全市检察机关行政检察优秀案例、全市检察机关未成年人司法典型案例、智慧检务优秀案事例。通过履行公益诉讼检察职能，烈士纪念设施修缮保护取得积极效果。

(五)加大法治资源供给，提高法律“消费”的可及性

设立10个镇(街道)公共法律服务站、221个村(居、社区)的“网状式”公共法律服务点，健全完善多层次、宽领域的“15分钟公共法律服务网格”，有效满足基层群众的日常法律服务需求。2019年12月，路桥区社会矛盾纠纷调处化解中心成立。该中心整合了区委政法委、区信访局、区人民法院、区司法局和区人力社保局5家常驻单位及社会组织等功能室，通过“一个门受理、一站式解决、一条龙服务”，实现矛盾纠纷化解“最多跑一地”。

在民主法治示范村创建上，以提升法律自觉性和自治规范性为关键输入节点。如路南街道西夏新村，全面整合现有资源，把村党群服务中心、红色丰收驿站、法治公园、书吧、廉政讲堂等串点成线、变盆景为风景。同时实践“红色网格”“平安网格”“法治网格”的“三格联动”工作机制。再如路北街道和兴村坚持党建引领，以“一约(村规民约)全网格(网格化管理服务)”自治为本，提升乡村治理“内生力”；以“一校(平安实践教育学校)双阵地(和兴法治文化公园和法治宣传长廊)”法治为要，提升乡村治理“硬实力”；以“一厅(党建展示厅)双团体(道德评议团和乡风评议团)”德治为基，提升乡村治理“软实力”。

三、县域法治的发展及其局限：比较评析与案例反思

首先，以2019年为时间横切面，在路桥区自身的纵向比较中，不仅公众的平安感受、秩序感受和公正感受有所提升，而且在制度创设、机制搭建上，一方面以执行力为立足点，强化法律法规的贯彻实施，承接和衔接法律制度层面的原则规定；另一方面秉持法治思维，坚持问题导向，强化权力监督，将外部强制与内部自律对接起来，将参与、监督、评价引接到公共权力的各个领域与运行过程之中，在法治实现机制上围绕法治运行机制进行补位、跟进、保障，使得党政决策、人大监督、行政规范性文件、行政执法监督检查、法治社会的自组织能力，通过最多跑一次(地)改革以及政务服务“一件事”聚合及其智能化的公众权利赋能实现，有着更为精准发力、更加持续给力的约束或保障，这就能够不断增强制度黏性、不断增进累土之功。也正是在制度绩效而不是仅仅在声誉绩效上，路桥这一样本的“法治”意义才得以显现。

其次，以不同地方的县域法治建设样本的历史比较、横向比较，能够更有纵深地表明县域法治发展的实质性、共同性、规律性。截取2005年率先开展法治创建的昆山市，可知2005年8月《法治昆山建设纲要》制定，昆山市陆续采取重大决策五项制度、法律顾问全覆盖、政府及部门权力清单制度、行政处罚裁量权规范管理、重大行政处罚集体决定、首查整改制、行政服务中心职能承接、行政简易程序制度、实地调查制度、协调和解制度等行政复议三项制度、权力下放、做强乡镇以及人民调解全覆盖、执行联动规范化等一系列促进法治政府建设和司法公正、司法效能建设举措[21]。通过与上述路桥区2019年状况之比较，可以发现，一是这些不同县域和不同时段的制度措施既有共性，又有差异。这种共性不仅是在制度以公共权力作为调整对象的基础共性上，而且是在以制度介入权力的决断环节并由此发挥法律规则的规制功能以及他者主体的监控功能上，而这正是法治的价值理性而并非仅仅“法制”的工具理性使然，因此，可以肯定具有法治的正向性。二是囿于不享有和行使法律制度的创设权力，也不能改变在法律实施全程上的执法、司法等的运行机制，实践中县域法治更多的着眼点和侧重点是在法治实现机制中的领导机制、程序机制、激励机制、监督机制、传播机制、融合机制上。但正是这一系列的保障型、促进型的机制，弥补了一般意义的法律(治)运行机制与实际社会生活之间的“断裂带”。所以，县域法治并非不具有能动空间，并且这种能动性具有深切的必然性。可以发现，不同县域会采取功能一致、功效相仿的制度，或者因为一定的溢出效应而异地移植借鉴、“改头换面”地先后运用；甚或因为共同的问题挑战而异地不约而同、名异实同地同步推出。三是以时间维度探寻，以上两个地方不同历史阶段的制度产出呈现制度规则在公共权力过程与领域上的分布广度、黏合程度、参与强度、监督力度等逐步扩大的良好态势。比如规范性文件审查由针对行政规范性文件拓展到党政规范性文件，由主要针对县级政府及其职能部门拓展到县乡镇街道乃至于村(居)委会的重大(要)决策，由人大及其常委会常规会议审议到专题询问、专门听取报告并提出实际整改要求形成决议、决定，等等，这应当判别为县域法治向着精深、细致进而有力有效的方向积极发展。

再次，以制度模本的复制、推广作为其价值与功能获得认同为标准，衡量县域法治的贡献度。2020年6月，浙江省委全面依法治省委员会在总结路桥等地经验做法的基础上，下发《关于推进乡镇(街道)合法性审查全覆盖工作的通知》，明确将合法性审查作为制定规范性文件、作出重大行政决策、签订行政机关合同、作出重大行政执法决定等必经程序，要求2020年底前，基本实现全省乡镇(街道)合法性审查力量、审查范围、审查机制全覆盖，构建全省“纵向到底、横向到边”的合法性审查工作格局。2020年8月，温州市委市政府出台《关于加强法治乡镇(街道)建设的实施意见》，明确司法所承担乡镇(街道)法制机构职责，负责乡镇(街道)日常法律事务和法律顾问工作，以及指导监督村(社区)法律顾问工作，推动乡镇(街道)法制机构全面实体化运行。

最后，必须清醒地看到，横亘在理想的法治与现实的法治之间的司法个案所警示的教训。以2019年6月14日浙江省高级人民法院对施国再诉路桥区人民政府其他行政赔偿一案的行政赔偿判决书(2018)浙行赔终16号为例，省高院对该案在事实和法律上确认被告强拆、强建的违法及其侵权的性质与后果。以此为据，一是路桥区政府征收、补偿等执法过程中的事实认定须扎实精细。二是有关基础的产权关系等证据收集和认定的过程中村居委会以及集体经济组织等的协调配合有待加强。三是程序合法性受到首要冲击的情形应扭转。程序合法性具有其相对独立性，程序违法不必然构成对相对人实体权利的侵害，但已然积淀为对政府公信力和法治权威性的削弱。在告知权利及时限等环节上，不应以所谓任务期限等作为借口，尤其在根本上应以日常监督管理的合法合规为保障，从而消除在重大行政决策和波及面较大的行政执法行为中的胶着状态，以其实现诉源治理和依法行政的并举。第四，科学辨识和依法界定行政法律关系中的多方主体，特别是行政相对人和利害关系人的范围和类型。既不应过于泛化，也不应严苛排除。如本案中对于行政相对人属于共同权利主体的形态的，虽然应当区分行政法律关系与民事法律关系，但是就其中民事主体直接与行政主体形成行政法律关系或利害关系的，应当予以适度的确认。第五，应当切实加强对行政中诉讼风险的排查，依托和发挥社会矛盾纠纷多元调解机制和基层矛盾纠纷调解中心的作用，且不应将行政相对人或利害关系人的权利诉求以所谓滥诉而否定其诉讼权利的实现。因此，对2019年度这一典型案件在省高院的审级层次“尘埃落定”进行反思，应当在行政执法重大活动中运用多方参与共治以化解风险的执法协同机制。

当然，第一，不能简单地以败诉与否衡量行政法治化的实际水准，而应具体深入地分析、长时段地分析。必须承认，在围绕土地资源配置上，伴随着工业化、城镇化，在这一方面关涉的规划、国土、建设、集体土地流转等问题一直持续多发，既是相对人、相关人等社会主体顽强执着地寻求利益最大化，又是对以任务时间节点为取向的行政管理活动全流程、全领域的反复检视甚至放大，这其中利益对抗的激烈程度、以申请权和起诉权为武器的“攻击”力度、与社会稳定的关联系数及其破坏烈度都是十分突出的，并将长期存在。但是随着生产力水平的提高在科技创新上的更大仰赖，信息化、智能化与工业化的有机嵌套或者说一体推进，以人民为中心的执政理念更加深入地转化为行动自觉，民生与发展之间的协调均衡与匹配度改善，乡村振兴与新型城镇化之间的相互促进，使得在这一方面的政府强力推进任务指标与在地民众的既有利益之间的冲突可能将呈现出逐步降低的态势。反映在复议和诉讼上，群体型、爆发型和单类别的密集型纠纷的发生将会减少。但在这一时段，还将存在这些类型的纠纷及其中的政府行为违法情形。不过，必须将其控制在一定的区间并切实加以改善。

第二，直接的、具体的行政行为的合法性状况呈现出两种情形，一种是以上的在经济发展基础资源要素的产权转换上，因其为单次对弈，而越发激化，甚至相对人以“放大镜”的立场千方百计地寻求对政府行为的违法行为指摘；另一种则是部门行政领域与社会主体、市场主体之间的依存度，或称之为博弈几率相对较高，因此，公民、法人、社会组织等对以复议和诉讼的法定“对抗”形式的选取倾向相对规避，而更倾向于以信访、交涉、协商等的请愿方式的情形。但是这并不意味着这些领域的部门的行政效能、法制自律是完全盈余的，而是必须认识到其中存在的“隐性”违法情形一旦在与相对人的利益形成尖锐冲突时候就有可能诱发法律层面的纠纷与案件，比如学区划分等民生事项。

第三，依法行政与发展速率之间往往被选择后者，这不仅折射出发展观念的局限，而且表现出对法治刚性的规避，以所谓赔偿等的代价换取发展进度，更是反映出行政复议、行政指导、行政调解之间的融合度应当进一步提高，法律顾问的辅助决策、释法明理应当增强，尤其是更应提前介入、发挥事前作用。

值得肯定的是另一方面，即在(互联网、信息技术、大数据技术、智慧城市)技术保障下，以信息集成(归集)、事项集成(一件事)、人员集成(综合执法改革)、流程集成(再造，但根本上是归一，即“最多跑一次”“最多跑一地”)、组织集成(机构改革、整体政府)逐步实现政府执法与服务的复合化，或者说政府治理集成，这种集成使得以便民、高效为导向的改革政府在优化营商环境的同时，提升公众对改革、对民生的获得感，在客观上有助于折冲公民对违法、对侵权的嫌恶感。但在一定程度上，可能使得行政法律规范效力无从着落，处于与政府治理现实场景之间的悬置疏离、持续张力之中。

四、县域法治的学理启迪与实践走向

从法律与社会的双向视角审视法治如何富有生命力地作为社会的根本的治理依据与治理实践，即良法善治，则应当包含两个方面：法(治)中的社会与社会中的法(治)。法治中的社会，是指法律对于社会利益主体的需求予以汲取、吸纳、确认和调整的能力，是法治的运行机制、组织要素、结构形态和运行过程问题，是法律如何建立和维持其内容、结构和运动的各个环节与闭合回路，实现法律的规范价值；社会中的法治，是指法治的社会基础和社会功能，是指法律回馈或回归于社会之中，实现法律的社会价值。如何使得法治更有机、有效地在社会的治理体系之中得以认同、发挥作用，使法治(法律)思维、法律规范、法治方法与法律机制真切地成为社会各个领域的“基础”准据，是法治在社会的实际生活场景与过程之中得到生成和成熟的过程。如果存在相对纯粹的法治，即法治运行机制，则其必须来自和适应外部的社会环境、社会现实，即其所依存的社会生态，因此，一方面，需要调整法治运行机制本身的、“内部”的权利义务内容、构造与互动；另一方面，需要建立和完善法治与社会之间、相对法治本身而言的“外部”的、使之衔接和协调的组织和运行机制，即维护、保障、促进法治得以实现的机制。对此，可简称为“法治实现机制”。徒法不足以自行，并不意味着法律对权力的依赖和附属，而是法治应当与一定的社会支持系统相契合，既是社会需要和“长出”法治，也是法治适应和回归社会；而这其中的“链接”，即社会接纳和兼容法治。尤其针对具有地域性、实施性和直接性的“基层”政治、社会等诸方面的生活调适而言，法律是已然供给或者说既有存在的，甚至司法审判等的最终保障力量也是无需怀疑的，但倘若没有对法律规范或作为社会规范体系中的支配地位的法律规则及其运行机制的引接、导入、尊崇、信赖和应用的现实可能性，则法律与社会之间仍然是隔膜甚至隔离的，法治运行机制即便再良善、再完善，仍将难以成为社会运行实践中真实的调控机制并获得其权威性、强制性和实效性。由此，法治实现机制对法治运行机制的维护、促进和保障的功能、作用就不可或缺，换言之，即生活中的、实践着的法治的必要条件是法治实现机制的建立健全，由此，法治运行机制方可成为社会生活的必要构件。

县域法治实践中，在法律与权力的权威度、法律与治理的实效性、权力与权利的能动性、程序与速率之间的优位性上，仍然可能存在着深层紧张关系。法治运行机制本身之中法律的支配地位、解释和适用在决策、改革、执法、监督中应当得到进一步强化，使得法治实现机制对法治运行机制的保障与促进，能够进一步促使后者成为更为能动、自洽、有效的系统工程，而非嵌入、补位或被动的回应。这将不是法治对日常生活的植入，而是日常生活对法治的吸收和转化，将法治对基于权利的主体的自主、能动以及社会的活力、创新，基于权利义务互动及其程序的主体之间的合作性以及社会秩序的协调性，基于责任的主体自律与公益保障，确立为社会纷繁复杂的活动场景及其利益流转的底线和底色。这样，也才不是法治对社会生活的强制介入，对自治空间的强行“收编”，对权利自由的强迫管控，而是对其予以有力的支持，也才是法治对权利自主积极实现以及权力合理依法行使的双重巩固，即实现以法治实现机制为桥梁进而法治运行机制为保障的日常生活情境的新型建构并使之常态化，不仅使得法律成为公众能动生活实践的赋形者，而且是其赋权者、赋能者、守护者、捍卫者。2018年中国在公共安全上的一般公共预算支出高达13 781.48亿元，而国防上的一般公共预算支出为11 280.46亿元。前者高出后者22%[34]。这在一定程度上折射出社会矛盾的多发、巨量、广布，尽管这反映了转型发展时期的历史必然性和发展渐进性，但也不得不承认其中法治发育程度有待提高，非法治甚至反法治的思维和方法之下的、法外的、不法的矛盾纠纷操控与消解，以及其中严重的社会成本损耗与社会资源流失。不能不正视，“基层社会的建设存在着诸如政府人为拉动痕迹过重、内生性偏弱、向心力不足”等情形，表现在形式化倾向上，如平台、管道叠床架屋，盆景式点缀而实效欠佳。应当看到，在某种意义上，法治在基层社会生活中的直接的生成和执着地扎根，具有批判性和创生性。法治不是对权力的革除，而是对权力高于和践踏法律的根除；法治不是对权利的挥霍，而是对权利自主和能动实现的佑护。因此，法治的社会实践和历史演进过程，不是没有鲜明指向和斗争对象的，而是也必须是有的放矢的。法治的每一份奠立，不失为对消极规则束缚、漠视主体尊严、无度权利滥用和恣意权力支配的惯习日常生活形态的总体性批判与永久再创造[35]。而这一中国特色社会主义的县域法治的样本所呈现的，正是在依法执政、依规治党的自觉引领和全局运筹中，使法治实现机制与法治运行机制相向而行、相伴而生，坚定地对其同向建构、促成实质耦合，在对社会公益、社会秩序、公民自主和公民权益的护佑绩效检验中，逐步将法治的价值理性与工具理性确立为公共权力以及社会主体一致的体验和认同。