环境行政执法与刑事司法衔接的法律省思

周兆进

(海南师范大学 法学院，海南海口 571158)

近年来，随着国家对生态环保问题的日趋重视，环保工作在国家事务中的地位越显突出，遭到破坏的生态环境正在得以逐步恢复。然而，司法实践中环境行政执法与刑事司法方面存在的问题仍然制约着环保工作的顺利进行。健全环境行政执法与刑事司法衔接(以下简称“两法衔接”)的法律制度体系，成为当前必须解决好的重要问题。

一、两法衔接的现实困境

近年来，环境行政立法和刑事立法工作取得了巨大突破，如我国“史上最严”《环境保护法》的出台，《刑法修正案(八)》关于环境犯罪的重大修改及相关司法解释的颁布，客观上使我国惩治环境违法犯罪行为的法网更加严密。依据现行法律制度，实践中行政机关在执法中发现其办理的案件涉嫌犯罪时，应当及时将案件移送司法机关处理，行政执法与刑事司法应当各司其职、密切配合、衔接顺畅。但是，两法衔接所涉及的多为经济领域，在经济转型期二者容易出现衔接不畅甚至脱节的情况。这一特殊背景使得我国司法实践中出现环境犯罪追诉难，环境犯罪“四多四少”(1)即环境犯罪案件实际发生多、查处少，行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少，查处一般犯罪分子多、追究幕后操纵主犯少，判缓刑多、判实刑少。现象比较突出。环境犯罪追诉难原因非常多，既有技术上的因素，如环境犯罪具有隐蔽性、因果关系复杂性等特点，使得追诉极其不易；也有社会因素，如环境犯罪的发生往往与经济发展密切相关，社会公众对环境犯罪的非难程度相对较低；还有制度因素，即环境行政执法与刑事司法衔接不畅的问题，这也是环境犯罪追诉难的最重要的制度因素。(2)参见赵旭光：《“两法衔接”中的有效监督机制》，载《政法论坛》2015年第6期。

从很大程度上讲，两法衔接的现实困境源于环境犯罪的行政属性。刑法理论上将具有行政属性的刑法范畴称之为行政刑法，行政刑法所涉及的法律关系比普通部门法复杂，其主体既可以是行政案件的行政相对人，也可以是刑事案件的当事人；行政刑法所保护的客体既可能是行政法所规定的社会公共利益，也可能是刑法规定的个人权利；行政刑法所规制的行政犯罪既是违法行为也是犯罪行为。(3)参见程凡卿：《行政刑法立法研究》，法律出版社2014年版，第28页。环境犯罪的行政属性使得环境危害行为是否构成犯罪，取决于行为是否违反行政法的要求。(4)参见杨春洗、向泽荣、刘生军：《危害环境犯罪的理论与实务》，高等教育出版社1999年版，第116页。这就使得对环境犯罪的追诉通常以行政执法的介入为前提，行政执法往往是环境刑事司法的必经过程。如此一来，行政手段干预刑事司法在两法衔接中就容易产生，尤其是环境犯罪往往是经济发展的附带产物，地方保护主义、环境犯罪案件行政化处理等因素使得环境犯罪案件不能从行政机关有效转入刑事司法阶段。客观上，环保部门对环境犯罪案件是否移交司法机关具有决定权，这就可能导致环保部门由于受到外部因素的干预将应当移交给司法机关的案件而不移交。(5)参见宋伟卫、冯军：《环境犯罪治理中环境刑法与环境行政法的协调》，载赵秉志：《中国刑法改革与适用研究》，中国人民公安大学出版社2017年版，第223页。环境犯罪的行政属性容易助长行政权排斥司法权的风气，使得刑事手段有被架空的风险。(6)参见赵星：《环境犯罪的行政从属性之批判》，载《法学评论》2012年第5期。

二、两法衔接存在的主要法律问题

两法衔接的现实困境直接制约着两法衔接工作的开展，不利于及时有效地惩治环境违法犯罪行为，严重影响到生态环境保护问题。两法衔接问题的存在，其原因也是多方面的，既有经济因素的制约，即生态环境保护与经济发展的矛盾在一定程度上确实存在，也有行政司法理念的影响，对于环境犯罪往往还涉及追责问题，这就使得办案人员追究行为人刑事责任的积极性不高，等等。但最关键的问题还是法律制度的缺陷，使得两法衔接工作在实践中存在客观障碍。笔者认为，两法衔接存在的法律问题主要表现在如下三个方面：

(一)立法衔接不足

无论是环境行政违法行为还是环境犯罪行为，其共同点都是对生态环境造成严重的法益侵害，只是在法益侵害程度上存在着从量变到质变的差异。环境行政违法行为与犯罪行为的这一共同点决定了，在相关立法上也应当以生态环境的法益保护为出发点，以维护生态环境的和谐发展为最终目标。以我国环保行政立法为例，对生态环境的保护在相关法条中被明确予以规定，成为相关环保立法的主要目的。如《环境保护法》第1条规定：为保护和改善环境，防治污染和其他公害……制定本法。《水污染防治法》第1条规定：为了防治水污染，保护和改善环境……制定本法。《大气污染防治法》第1条规定：为防治大气污染，保护和改善生活环境和生态环境……制定本法。我国《刑法》关于环境犯罪的一些立法同样体现出生态环保的重要地位，如《刑法》第338条关于污染环境罪的规定：违反国家规定……严重污染环境的，处……；第345条关于盗伐林木罪的规定：盗伐森林或者其他林木，数量较大的，处……。但《刑法》关于“擅自进口固体废物罪”、“环境监管失职罪”等罪名的成立，要求行为必须“致使公私财产遭受重大损失或造成人身伤亡的严重后果”，此类罪名的立法表述将公私财产损失或人身伤亡后果作为犯罪成立的要件，无法直接体现出对生态环境的保护，与保护生态环境法益的目的相背离。实践中，当某一环境违法行为造成的法益侵害极其严重而涉嫌环境犯罪时，行政执法机关将此类案件移送司法机关的理由主要就是行为对环境法益的严重侵害。而对于“擅自进口固体废物罪”等罪名以公私财产遭受重大损失或造成人身伤亡的严重后果为必要条件，则使得行政机关在执法中遇到一些严重侵害环境法益但无法查证是否造成公私财产重大损失或人身伤亡严重后果的行为时，依法只需处以行政处罚而不应当移送司法机关处理，但由此必将放任此类侵害行为的发生，这对保护生态环境则十分不利。

另外，行为人实施的环境违法或犯罪行为，通常都是为了达到经济目的而附带产生，即行为人破坏或污染环境的主观方面大多表现为间接故意。在行政执法中，行政机关依据行为人实施的破坏或污染环境的违法事实即可对行为人进行行政处罚，对行为人的主观罪过通常予以推定。但在环境刑事司法中，对环境犯罪的认定不仅需要在客观上证明犯罪事实的存在，主观上也要证明行为人存在故意或过失。如果说在破坏型环境犯罪中行为人的主观罪过的证明尚且不存在太大难度，那么在污染型环境犯罪中则往往存在非常大的困难。尤其是司法实践中实施重大污染型环境犯罪的主体通常都是以企业为主，企业实施的环境犯罪通常表现出行为专业性、因果关系复杂性、结果发生迟缓性等特点，这就使得与传统犯罪相比，此类环境犯罪因果关系和主观罪过的认定十分困难。在行政机关以案件涉嫌环境犯罪为由依法移送公安机关时，公安机关则会顾虑到案件入罪极其困难而寻找各种借口不予接收，这也是环境犯罪案件“以罚代刑”现象普遍存在的重要原因之一。

(二)证据衔接适用存在重大分歧

无论是环境行政执法领域还是刑事司法领域，证据的认定都是至关重要的。通常而言，在环境行政执法领域获取的证据，能够直接认定环境违法事实；在刑事司法领域获取的证据，能够直接认定环境犯罪事实。当环境违法案件被移送司法机关以环境犯罪案件进行处理时，在行政执法过程中获取的证据能否适用于刑事司法阶段，则直接关系到环境行政执法与刑事司法能否有效衔接的问题。2001年国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第6条、2006年最高检等多部门联合出台的《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》第4条等法源均规定了行政执法机关将涉嫌犯罪的案件移送给司法机关时应当同时移送有关涉嫌犯罪的材料，根据《刑事诉讼法》第52条第2款之规定，在行政执法中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，均可以作为刑事证据使用。

但是，行政执法阶段获取的证据材料如何作为刑事司法阶段的证据使用，以及立法没有例举的证据类型是否可以作为证据使用，仍然存在立法缺陷。对此，理论界存在不同认识。有学者认为，对于书证、物证、视听资料等本身属于客观存在的原始资料，一般不具有可恢复性，只要经过司法机关核实后即可作为刑事证据使用；但是对于犯罪嫌疑人或被告人供述和辩解、证人证言、被害人陈述这些言辞证据而言，在取证时难以排除证据提供者主观因素的影响，因而应当由司法机关重新提取后才可以作为证据使用。(7)参见周佑勇、刘艳红：《行政执法与刑事司法相衔接的程序机制研究》，载《东南大学学报(哲学社会科学版)》2008年第1期。有学者认为，对行政机关获取的各种证据材料原则上不能直接作为刑事证据使用，并应区分不同证据形式进行转化。对物证、书证等具有较强客观性的实物证据可以经过“核实”后作为刑事证据材料使用；对当事人陈述、证人证言、鉴定意见等言词证据原则上作为非法证据予以排除，然后依据刑事诉讼法律规定重新收集，但存在例外情况如当事人或证人死亡、下落不明等不可抗力无法重新收集时，经审查行政机关收集的言词证据与现有刑事证据吻合且能相互印证，则可以作为刑事证据材料使用。(8)参见黄世斌：《行政执法与刑事司法衔接中的证据转化问题初探》，载《中国刑事法杂志》2012年第5期。也有学者认为，在行政执法中获取的书证、物证等实物证据，可以视为司法机关依法获取的证据而直接转化为刑事诉讼证据；对于鉴定意见、检验报告等专门性证据材料，只需由司法机关作出要式程序审查即可确定是否可以作为刑事诉讼证据使用；行政执法中获取的言词证据则原则上要求司法人员重新收集，确因有不可抗力但经公安机关查证的，也可以作为刑事诉讼证据。(9)参见耿刚：《行政执法与刑事司法衔接问题研究》，载《行政与法》2011年第1期。还有学者认为，行政执法机关收集的证据本身符合刑事诉讼证据的实质性要求，作为刑事证据使用时的证明效力没有问题，但是法律应明确行政机关合法收集的证据必须经过公安机关调取后可以作为刑事证据使用。(10)参见谢治东：《行政执法与刑事司法衔接机制中若干问题理论探究》，载《浙江社会科学》2011年第4期。可见，行政执法获取的证据能否乃至如何适用于刑事司法活动中，是环境行政执法与刑事司法有效衔接中必须解决的重要问题。

(三)检察监督乏力

环境犯罪案件能否及时有效地从行政执法阶段转入司法阶段，是刑事司法程序能否及时启动的前提，也是环境行政执法与刑事司法能否有效衔接的关键。检察院作为我国法律监督机关，理应在环境案件两法衔接中发挥有效监督作用。但环境案件的特殊性和现行法律制度的不健全，使得检察院的监督职能形同虚设，监督权缺乏应有的力度。司法实践中，检察监督通常表现出被动性，即对于具体案件需要有关单位或个人进行举报、反映后才能进入检察监督范围。但大部分环境犯罪行为所表现出的隐蔽性、复杂性使得其被及时举报或反映的可能性很小，尤其是多数环境犯罪案件缺乏具体的被害人，群众基于个人安危的考虑，举报或反映的积极性不高，检察监督的启动就更为困难。据此，有学者指出，能够进入检察监督视野的环境犯罪案件主要包括三类：一是有直接或明确被害人的案件，二是引发群体性事件的案件，三是引发群体疾病或重大污染事故的案件。(11)参见赵旭光：《“两法衔接”中的有效监督机制》，载《政法论坛》2015年第6期。但是，环境犯罪属于公害犯罪，第一类案件在司法实践中极少，绝大多数环境犯罪案件都缺乏具体被害人；第二类和第三类案件均属于造成严重后果的社会影响力极大的案件，办案机关都会高度重视，检察监督的实质作用不大。其结果是，那些需要检察监督深度介入的环境案件，由于不能及时进入检察监督的视野范围而无法得到有效监督。

实际上，检察机关的法律监督职能在实践中主要发挥在刑事、民事和行政诉讼中，体现在司法实践领域。而检察机关在行政执法领域的监督作用往往徒有其名，无监督之实。在我国三大诉讼法中，均规定了检察机关对于法院的生效裁判享有抗诉权，对于审判人员的违法行为可以提出检察建议，启动追责程序；检察机关对于公安机关在刑事诉讼中的侦查行为可以直接进行监督，对于公安机关不立案的案件可以要求公安机关说明不立案理由；对于公安司法人员在办案过程中存在违法犯罪行为的，可以由监察机关依法进行调查。而在行政执法领域，检察机关对行政机关是否移送涉嫌犯罪的案件、公安机关对移送的案件是否立案，往往只停留在做出检察建议或意见上，行政机关和公安机关不采纳检察机关的建议时缺乏强有力的制约和监督机制。此外，在当前检察机关的人力、财力仍然依靠地方支持的情况下，检察机关监督权的行使会受到地方政府的干涉。从地方经济利益的角度考虑，检查监督职能的发挥也会大打折扣。

三、两法衔接机制的完善路径

环境违法与犯罪行为在客观上都是对生态环境的侵害行为，在社会危害性上表现出量变到质变的渐进特点，这就决定了行政执法与刑事司法的内在统一性和相互衔接的可能性。解决两法衔接中的突出问题，才能保障环境行政执法与刑事司法的有效衔接。

(一)健全环境刑事立法

针对当前存在的一些行政处罚与刑事处罚衔接不畅、以罚代刑等现实问题，一些学者将其归责于实体法律规定的不足。我国现行行政法律中的刑事罚规定都是依附于刑法典的散在型立法方式，通常只规定行政犯罪行为依照刑法典的规定追究刑事责任，这种原则性或援引性规定导致刑罚的设定形同虚设，使得刑法典失去规范性、犯罪构成失去统一性。据此认为，我国可以借鉴国外行政刑罚制度，直接在行政法律中规定罪名和法定刑等内容。(12)参见吴云、方海明：《法律监督视野下行政执法与刑事司法相衔接的制度完善》，载《政治与法律》2011年第7期。笔者认为，在行政法律中直接规定刑罚规范，会使得相关规定具有更大的灵活性和更强的针对性。但是，这种主张势必会造成各种行政法律中都大量存在刑罚条款，如何保证其与刑法典的统一与协调就成为很大问题。况且，刑法修正案和司法解释作为完善和补充现行刑法典的重要方式，在对行政刑法的修订中发挥着有效作用。以《刑法修正案(八)》规定的污染环境罪为例，对其重大污染环境罪的构成要件进行了重大修改，并且《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》详细地规定了污染环境罪的具体构成要件，对两法衔接具有明确的指导意义。当前两法衔接不畅在立法上的不足，无需通过单行刑法予以解决。通过刑法修正案和司法解释对犯罪构成要件进行修订和补充，对现有立法不足予以完善即可解决这一问题，而且能够保证刑法规范的统一性。

在具体罪名设置上，应当将生态环境不受侵害作为环境犯罪所保护的法益，将致使公私财产遭受重大损失或人身伤亡的严重后果仅作为量刑情节予以考虑，对“擅自进口固体废物罪”、“环境监管失职罪”等罪名的构成要件进行完善。在因果关系的认定上，由于污染型环境犯罪的危害行为与结果的产生往往伴随着生物、化学等各种因素的综合作用，使得结果的产生极其复杂。而且，环境危害结果主要取决于环境自净与承受能力，当环境自身无法负荷时，才会出现严重的危害后果。(13)参见赵秉志、王秀梅、杜澎：《环境犯罪比较研究》，法律出版社2004年版，第60页。而传统犯罪因果关系的认定需要达到排除合理怀疑的程度，这在污染型环境犯罪中很难实现。据此，有学者主张在污染型环境犯罪中有限制地引入间接反证法，即控诉方证明污染行为与危害结果之间因果关系的证明标准不需要达到排除合理怀疑的程度，而只要具有高度盖然性即可。(14)参见蒋兰香：《间接反证法在污染型环境犯罪因果关系证明中的运用》，载《社会科学家》2010年第6期。虽然间接反证法降低了控诉方的证明标准，但对于从严惩治环境犯罪保护生态环境意义重大。间接反证法的核心是对因果关系的推定，“在被告人举不出反证证明危害结果并非自己所为时，推定为其行为所导致。”(15)参见杨春洗、向泽荣、刘生军：《危害环境犯罪的理论与实务》，高等教育出版社1999年版，第145页。实际上，间接反证法仍然赋予了被告人证明因果关系不存在的辩护权。间接反证法的引入，使得污染型环境犯罪因果关系的证明标准较之于传统犯罪大大降低，与环境违法行为因果关系的认定标准更为接近，有利于实践中环境行政执法与刑事司法的衔接，有利于实现法律的公平、公正，契合宽严相济刑事政策的基本要求。

此外，在犯罪主观方面的认定上，由于污染型环境犯罪因果关系的复杂性和迟缓性，使得犯罪行为与危害结果发生的时间间隔往往十分久远。而多数环境危害行为被界定为犯罪通常是以危害结果的客观存在为前提，此时再依据传统归责原则去证明行为人实施环境犯罪时的主观罪过就面临取证困难，不利于惩治犯罪。为此，基于从严保护生态环境的需要，针对污染型环境犯罪的特殊性，适当引入严格责任原则就显得尤为必要。英美刑法中，所谓严格责任是指某些犯罪的一个或多个行动要件不要求故意、轻率、甚至疏忽。(16)参见[英]J·C史密斯·霍根：《英国刑法》，李贵芳等译，法律出版社2000年版，第114、132页。英美刑法规定的严格责任，被告人不具有犯罪故意或过失仍可以成立犯罪，其本质属于绝对责任。笔者认为，绝对责任完全不考虑行为人的主观罪过，与主客观相统一原则相违背，不应当适用于我国刑法。当某种行为属于绝对责任犯罪时，被告人则不享有任何主观辩护权。而当行为属于严格责任犯罪时，被告人则可以享有强迫、自卫和无意识行为等正当辩护理由。因此，笔者所主张的严格责任，属于相对严格责任，即控诉方无需证明被告人的主观罪过，但被告人可以以不存在故意或过失进行辩解。污染型环境犯罪中严格责任的引入，控诉方无需证明环境犯罪行为人的主观罪过，能够使入罪门槛降低，有利于环境行政执法与刑事司法的衔接。不仅如此，在严格责任制度中行为人同时享有无过错辩护权，当行为人确实不存在故意或过失时，仍然不会被入罪，不会肆意扩大刑法的打击面，刑事司法的谦抑性可得到保证。

(二)建立证据衔接制度

在环境行政执法过程中，证据的收集对象主要涉及环保、市场监管、税务等部门，而当一个具体行政案件涉嫌环境犯罪而移送司法机关时，环保部门所收集的证据材料则是司法机关办理环境犯罪案件的重要证据来源。但在关于环境行政执法阶段获取的证据材料能否作为认定环境犯罪的证据使用上，笔者认为可作如下分析：

一方面，环境行政执法阶段获取的证据材料是认定环境犯罪的重要证据来源。不管是在行政执法领域抑或是在刑事司法领域，对于证据的要求具有同一性，即证据必须满足真实性、合法性、关联性。无论是《行政诉讼法》还是《行政处罚法》等行政法律规范中，对于证据的收集乃至使其成为认定法律事实的根据，都有比较完整的明确规定，且与《刑事诉讼法》关于证据的要求相类似。其次，在证据的种类上，二者也基本相同。其中，种类相同的证据主要包括物证、书证、证人证言、鉴定意见、视听资料、勘验笔录等，行政证据中的当事人陈述与刑事证据中的被害人陈述、犯罪嫌疑人被告人的供述和辩解虽然证据名称不同，但提供这些证据的主体实际上完全一样。不难发现，行政证据与刑事证据在法定种类和证据要求上是一致的，这就为两法衔接提供了基本前提。

另一方面，环境行政执法阶段获取的证据材料经过核实后可以作为认定环境犯罪的证据使用。刑事诉讼证据的收集主体主要包括司法人员、侦查人员、辩护人、诉讼代理人、被告人、自诉人，而在环境行政执法环节，环保执法人员则是确定环境违法行为的证据收集主体。可见，单从证据收集主体不适格角度而言，环境行政执法环节所获取的证据材料，就不能直接作为认定环境犯罪的证据使用。但是，完全否定环境行政执法阶段的证据材料对于认定环境犯罪的证据价值，不仅不利于提高办案效率，而且也不利于有效地打击环境犯罪。尤其是对于一些具有唯一性或容易灭失的证据材料而言，环境刑事司法往往不得不适用行政执法获取的证据材料。笔者认为，既然行政证据与刑事证据的种类和证据要求一致，二者的证据差别主要在于取证主体的不同，因而只要由刑事司法主体对行政证据依据刑事证据的收集标准予以审查，就可以转化为认定犯罪的证据。

在证据转化过程中，现行规范性法律文件一般都规定，对于行政执法阶段获取的言辞证据(鉴定意见除外)，原则上应当重新收集；对于行政执法阶段获取的实物证据，经审查核实后可以直接在刑事司法阶段作为证据使用。例如，根据《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第64条第3款之规定，在行政执法中行政机关收集的物证、书证、视听资料、电子数据、鉴定意见、勘验、检查笔录等，经检察院审查符合刑事证据要求的,可以作为刑事证据使用。在行政执法阶段收集的涉案人员供述或者相关人员的陈述或证言，则应当由司法机关重新收集；确有证据证实因相关人员丧失作证能力等客观原因而无法重新收集，但供述、陈述或证言收集程序合法，并能够予以作证，检察院审查符合法定条件的可以作为证据使用。

实际上，《刑事诉讼法》第54条关于非法证据排除规则的具体规定也体现出法律对于言词证据和实物证据收集不合法的是否应当直接排除的态度完全不同。具体而言，对于非法方法收集的犯罪嫌疑人和被告人供述、证人证言、被害人陈述，应当直接予以排除；而对于收集书证、物证程序违法的，原则上应当进行补正或做出合理解释后即可适用，无法补正或做出合理解释的，才应当予以排除。笔者认为，非法证据排除规则之所以如此规定，是因为：第一，收集实物证据不符合法定程序的，一般经过补正或作出合理解释后，不会影响证据的证明效力。例如，对于犯罪工具的取证中只有一名侦查人员在取证笔录上签名，另一名侦查人员可能没有实际参与取证，对于这种程序不合法的做法，完全可以由另一名侦查人员对所取证据进行检查核实后，补办手续即可。而对于非法获取的言词证据而言，即便规定可以补正，其补正方法实际上也是重新取证的过程。例如对非法获取的证人证言，侦查人员补正的方式必然涉及向证人核实证言，同样需要询问证人。如此一来不如直接由侦查人员重新取证。第二，直接排除非法言词证据后，侦查人员完全可以重新向提供非法言词证据的主体取证，因此不会影响刑事案件的证据完整性。但对不符合法定程序收集的书证、物证而言，如果直接排除这些实物证据的证明效力，则会导致证明犯罪事实的证据严重缺失。例如，如果仅仅因为侦查人员收集犯罪工具的程序不合法而直接排除其证明效力，就会导致本案没有犯罪工具，非常不利于证明犯罪事实。但实际上，一些关于实物证据取证程序不合法的问题通过补正和作出合理解释后，完全不影响证据的证明效力。

同样，行政执法与刑事司法衔接的证据转化中，行政机关收集的言词证据完全可以由侦查机关向证据提供主体重新收集。排除行政执法机关收集的言词证据在刑事司法中的适用，不会影响对犯罪事实的证明。相反，对于行政机关收集的物证、书证等实物证据，如果因证据收集主体不适格而直接排除这些实物证据在刑事司法中的证明效力，往往会导致证明犯罪事实的证据严重缺乏。而由于实物证据一般具有稳定性和客观性的特点，相较于言词证据而言不容易失真，行政执法阶段获取的实物证据通过侦查机关的核实后，仍然能满足刑事证据的基本要求，完全可以作为刑事证据使用。

有学者提出经侦查机关审查而允许行政证据作为刑事证据使用，这种通过转化的方式“漂白”而间接使用行政证据，可能导致非法证据排除规则被架空。(17)参见万毅：《证据“转化”规则批判》，载《政治与法律》2011年第1期。笔者认为，侦查机关对行政证据的严格审查，就是为了以合法主体认定行政证据在刑事案件中的效力，解决了行政证据作为刑事证据使用所面临的证据收集主体不适格的问题，这种审查绝不是简单的“漂白”证据，当审查过程中发现行政证据存在刑讯逼供、诱供等违反非法证据排除规则的情形，就可以直接排除该证据的适用，因此，在严格证据审查背景下的证据转换不仅不会架空非法证据排除规则，而且这种证据转换完全需要遵循非法证据排除规则。行政证据与刑事证据的转化适用是司法实务中的常见做法，“两法”衔接证据转化具有相应的法理支撑和现实的需求，且行政证据与刑事证据在属性、目的和形式上都具有一定的相通性。(18)参见黄世斌：《行政执法与刑事司法衔接中的证据转化问题初探》，载《中国刑事法杂志》2012年第5期。当务之急是需要尽快建立行政证据与刑事证据的衔接制度，赋予证据转化的法律依据，依法认定侦查机关依据刑事证据的标准对行政证据进行严格审查后可以作为刑事证据使用。

(三)改革检察监督制度

作为宪法规定的法律监督机关，检察机关应当拥有监督行政和司法机关的法定职权，无论是刑事司法活动还是行政执法活动，都应当严格受制于检察机关的监督之下。“行政机关在依法移送涉罪案件上的恣意和检察机关监督权的缺位，是衔接机制关键问题的一体两面。”(19)参见刘远：《行政执法与刑事司法衔接机制研究》，载《法学论坛》2009年第1期。为此，首先，应当保障检察机关的相对独立性。一是经济地位独立，在检察机关的各项经费受制于地方政府的情况下，其监督职能的发挥就难免受到地方政府的影响，而此种影响在环境犯罪中表现的尤为突出。地方政府对地方经济效益的积极追求，迫使其对地方主要企业存在重大依赖，从而使得一些地方企业的环境危害行为受到地方政府的庇护，检察机关的监督权在地方政府的影响下不能有效发挥。因此，除最高人民检察院的办案经费由中央划拨外，地方检察机关的办案经费应当脱离地方政府的控制，直接由上级检察机关支配，这也符合检察机关的上下级领导关系。二是体制地位独立，地方检察机关应当在接受上级检察机关的领导时，仅对上级检察机关负责，不应对地方人大负责，此举才能保证地方检察机关敢于行使监督权，对地方行政机关的执法行为进行有效监督。

其次，应当健全两法衔接中的检察监督制度体系。检察机关应当对两法衔接中的案件信息享有充分的知情权，这就要求行政机关和公安机关及时将涉案信息通报给检察机关。相对于公安机关办理的涉嫌犯罪的刑事案件而言，行政执法机关未能将行政处罚案件全部及时向检察机关通报的情况比较突出。为此，应当从制度设计上着手，通过建立信息网络共享平台，严格要求行政执法机关在共享平台上将所有行政处罚案件的信息都予以公布，为检察机关和上级机关依法进行执法监督提供条件。同时，对于涉嫌犯罪的案件行政机关应当移送而未移送或者公安机关应当立案而未立案的，虽然《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》中规定了检察院发现公安机关应当立案而不立案的，可以调查核实有关证据材料，但其中并未规定行政机关不移送案件时的调查核实等问题。

因此，应当在《刑事诉讼法》中明确规定检察机关对涉嫌犯罪的行政案件有权要求行政机关移送或要求公安机关立案。具体而言，对于行政机关或公安机关不移送或不立案的，检察机关应当要求其说明理由，检察机关认为不移送或不立案的理由不能成立的，有权进行适当的调查，并根据调查结果决定是否向行政机关或公安机关出具“移送案件通知书”或“查处案件通知书”等书面通知，行政机关或公安机关应当在收到通知书后一定期限内依法进行移送或查处。对行政机关或公安机关仍然不及时或拒绝移送或查处的，检察机关可以向行政机关或公安机关的上级机关或监察委员会发出给予相关责任人员的处分意见，有关机关的最终处分决定应当抄送检察机关。

再次，在检察机关内部确立专门机构负责立案侦查监督和行政执法监督。依据现行规定，检察院的侦查监督科(处)主要担负着刑事案件的立案侦查监督和批捕职责，而行政执法监督没有受到应有的重视，这也是检察机关对行政机关的执法问题无法有效行使监督权的根本原因。当前，基于提高工作效率、缓解“案多人少”的现实矛盾等诸多原因考虑，检察机关改革传统的捕诉分离制度继而选择捕诉合一模式，已经在实践中逐步试点并将推广开来。虽然有学者对捕诉合一提出了质疑，认为捕诉合一可能存在“绑架”公诉，捕诉分离更有利于维系批捕程序的相对正当性等问题。(20)参见龙宗智：《检察机关内部机构及功能设置研究》，载《法学家》2018年第1期。但在笔者看来，这些担忧并非仅捕诉合一可能面临的问题，即便是捕诉分离，该两项职能仍然属于检察机关的整体职权范围，只是检察机关的内部分工而已。因此，问题的关键不在于捕诉是否可以合一，而是检察人员能否严格依据程序法和实体法的规定，从犯罪行为的社会危害性和犯罪嫌疑人的人身危险性综合分析，决定是否批捕和提起公诉。况且，实行捕诉合一，捕诉均由同一办案团队完成，在一定程度上能够使得办案人员在决定是否批捕时更加慎重，否则其自身将要承担捕后不起诉的后果。

实行捕诉合一后，检察机关的公诉职能和批捕职能集于同一部门，均归入原公诉部门。此时就可以进而调整原侦查监督部门的职能部署，在保留原侦查监督职能的同时，增加行政执法监督职能，相应对其内设机构进行调整，分别设立侦查监督组和行政执法监督组，原侦查监督部门可以相应改称为检察监督部门。由此一来，检察机关就有专门的部门负责对公安机关进行立案侦查监督和对行政执法机关进行执法监督，继而可以充分发挥检察机关的法律监督职能，有效解决行政执法与刑事司法衔接中的法律监督问题。

四、余论

两法衔接中的诸多问题直接影响到行政执法与刑事司法效果，两法衔接不畅，显示出我国司法权威仍然相对较弱。中央乃至地方多年来相继出台了不少关于两法衔接的规范性法律文件，但多数都是属于在宏观层面作出的指导性规定，仍然未能从根本上解决两法衔接问题。在我国环境犯罪中，不能有效解决两法衔接问题，就不能从根本上解决“以罚代刑”现象的出现。除了本文已经论述的相关问题外，如何规范两法衔接中的办案期限制度，如何建立程序性配套保障机制等问题，也是两法衔接中必须考虑的问题。笔者认为，应当从两法衔接的案件移送、受理、审查、决定多方面规定办案期限，可以以《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》等现有法源为基础，以刑事诉讼办案期限为参照，形成严格、统一的办案期限规定。同时，通过完善行政执法与刑事司法的信息交流机制、健全联席会议制度等方式，加强环境与司法工作的常态联系与配合，确保两法衔接能够顺畅进行。