来华留学生教育治理：困境、模式与出路

汤妩艳

(中南大学 法学院，湖南长沙 410083)

从1950年至今，来华留学生教育已经走过近70年的发展历程，来华留学规模从1950年的33人攀升到 2018年的49.2万名。我国已然跃升为世界第三、亚洲最大留学目的地国。伴随着来华留学生教育规模的扩张，我国高校教育改革背景下的来华留学生教育制度不断健全。尽管如此，来华留学生教育制度建设仍然跟不上数量和规模急剧扩大的步伐，由此凸显诸多现实困境。近年来，国内关于来华留学生招生、培养和管理的讨论日趋激烈，学术界对提升来华留学生结构和质量(1)参见吕娜：《来华留学教育的发展现状、主要问题与对策研究》，载《经济研究参考》2015年第22期；田辉：《高等教育留学生国际流动趋势与来华留学对策分析》，载《大学(学术版)》2010年第4期；陈强：《改革开放30年来华留学研究生教育的回顾与思考》，载《学位与研究生教育》2008年第6期。、完善来华留学生培养和管理制度(2)参见王永秀、谢少华：《关于来华留学教育政策的审思》，载《高教探索》2017年第3期；白瑛：《高校来华留学生管理中存在的问题与改进措施》，载《山东社会科学》2015年第S1期；张璐：《来华留学生教育政策述评》，载《评价与管理》2015年第4期；彭庆红、李慧琳：《高校来华留学生事务现行管理模式分析与分层管理模式探索》，载《现代大学教育》2013年第1期。等问题有诸多探讨，其中虽不乏真知灼见，但都没有从政府与高校关系的现实背景出发选择更优的治理模式。

目前，除《教育法》《高等教育法》相关规定外，2017年教育部、外交部和公安部联合发布的《学校招收和培养国际学生管理办法》(以下简称“2017年《办法》)是调整来华留学生教育的主要法律规范。根据2017年《办法》第2条，来华留学教育包括在中国境内接受学前、初等、中等和高等教育。第2条还强调，该办法第二至五章关于国际学生招生、培养和校内管理的规定只适用于高等教育，学前、初等、中等教育机构对国际学生的招收、培养和校内管理问题由省、自治区、直辖市规定。有鉴于此，本文仅探讨高等教育领域的来华留学生教育治理问题。

一、来华留学生教育治理的发展脉络

(一)政府直接干预

从1950年至20世纪80年代末，来华留学生教育处于制度探索和发展阶段。这一阶段，来华留学生教育总体上呈现政治主导、政府主办、政策主治的政府直接干预模式。首先，培养定位以政治考虑为主。1962年《外国留学生工作试行条例(草案)》和1985年《外国留学生管理办法》将接受和培养外国留学生作为我国应尽的“国际主义义务”，是外交政策的重要组成部分。在“外交无小事”影响下，来华留学生被视为是外宾从而享有超国民待遇，政府时常“越位”对高校日常管理行为施加过多的控制，高校办学自主权受到严重制约。其次，政府垄断留学生教育事务。相当长的一段时期内，我国实行中央政府包揽的直接管理体制，政府不仅直接干预高校招生和培养留学生工作，还对留学生生活待遇、课余活动、思想状态、婚恋等问题做出具体规定。再次，调控手段以政策为主。这一时期来华留学生教育立法基本处于空白状态，主要通过国务院各部委发布的草案、请示、报告、批复、说明、通知、暂行办法等临时性政策文件实施调控，政策性强而法治化弱。法治建设与制度供给不充分，存在诸多模糊操作、临机取舍的空间。

(二)走向规则治理

20世纪90年代以来，我国不断转变政府职能，从政府垄断教育事务走向高校逐步参与治理，扩大高校办学自主权，建立现代大学治理。来华留学生教育逐步走向规则治理。首先，治理规范日渐完备。逐步形成了以《教育法》《高等教育法》为基础、以部门规章为依据、辅以配套性政策文件的治理规范体系。在1985年《外国留学生管理办法》的基础上，教育部联合其他部门先后制定了2000年《高等学校接受外国留学生管理规定》和2017年《办法》两份规章，推动留学生教育管理体制、招生录取、教学管理、校内管理、奖学金、社会管理、监督管理规范发展。2018年9月，教育部发布《来华留学生高等教育质量规范(试行)》(以下简称“2018年《质量规范(试行)》”)，这是我国首部专门针对来华留学教育制定的质量规范文件。

其次，职权划分逐步明晰。逐步厘清国家、省级教育行政部门与高校的职权划分。政府逐渐从留学生培养的具体事务中退出来，主要运用法律规则进行协调和监督，高校办学自主权进一步扩大。梳理1985年《外国留学生管理办法》、2000年《高等学校接受外国留学生管理规定》和2017年《办法》可以看出，来华留学生教育的历史转型，大体上遵循着简政放权逻辑。根据2017年《办法》，国家教育行政部门负责留学生培养的宏观政策制定、指导和协调、质量监督工作，高校在留学生招生、培养和管理方面拥有较大自主权。

再次，权责统一已成共识。2017年《办法》规定国家和省级教育行政部门建立健全留学生培养质量监督制度，明确高校在留学生教育方面应承担法律责任的几种情形。“国家对大学的干预方式正逐渐由指令性、审批式的行政管制转向借由经费调节和质量问责实现的隐性行政规制或‘监管式治理’”。(3)王思懿、姚荣：《中国高等教育治理中国家角色的演变趋势及其困局》，载《高校教育管理》2018年第2期。

二、来华留学生教育治理的现实困境

(一)相关立法和实践偏离社会政策功能

1.政治优位下的规则治理弱化。古今中外，教育一直发挥着重要的社会政策功能。来华留学生教育被认为是我国外交战略的重要组成部分。2010年《留学中国计划》强调要“培养一大批知华、友华的高素质来华留学毕业生”。2016年10月31日全国来华留学生工作会议强调来华留学工作应“服务国家外交战略发展”。同样地，世界许多国家也都将留学生教育纳入对外战略。“长期以来,美国一直将文化和教育交流视为增强全球影响力和实现政治利益的有效途径, 并将接受和培养外国留学生特别是高层次学生作为其全球发展战略的重要组成部分。”(4)陈强、霍佳震：《来华留学研究生培养的质量观与效益观》，载《学位与研究生教育》2005年第7期。不过，西方国家通过强化留学生教育属性和规则治理来实现对外援助的政治功能；而我国却强调留学生教育的政治属性，管理色彩较浓而规则治理不足。相关法规在内外国学生培养和管理方面的“双轨制”以及“双重标准”，导致一系列社会问题。(5)参见彭庆红：《从特殊照顾到趋同管理：高校来华留学生事务管理的回顾与展望》，载《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2012年第5期。例如，2017年施行的《普通高等学校学生管理规定》对于高校学生学习、考核、奖励和处分等诸多事项做出明确规定，但第6条又规定来华留学生管理“参照本规定执行”；2017年《办法》对高校来华留学生管理的诸多事项并没有做出规定。这种情形导致部分高校弱化规则治理，放松对来华留学生学习、考核和管理要求，助长了少数来华留学生搞特殊化的不良心态。

2.基本教学语言的违法变通。使用国家通用语言和文字开展留学生教育，是推广中华传统文化的重要方式，也是坚持文化主权的表现。根据《教育法》第12条，除少数民族自治地方外，学校及其他教育机构应当使用国家通用语言文字进行教育教学。《国家通用语言文字法》第10条规定：“学校及其他教育机构以普通话和规范汉字为基本的教育教学用语用字。法律另有规定的除外”。

实践中，相关实践、政策和立法已经偏离了使用基本教学语言的法律规定。近年来，某地将“实施面向留学生的全英语示范性课程与专业建设”作为创新做法；(6)参见丁晓东：《“双轮驱动”下的上海来华留学管理》，载《世界教育信息》2016年第24期。某些高校也“鼓励全英文授课研究生项目建设”(7)参见李岩松：《北京大学服务国家战略、深化对外开放、加强和改进来华留学工作情况》，载《世界教育信息》2016年第24期。，一些高校甚至在招生简章中明确将英语作为研究生学位项目的教育语言。教育部2007年印发《来华留学生医学本科教育(英语授课)质量控制标准暂行规定》，明确肯定临床医学本科专业用英语全程授课。2018年《质量规范(试行)》对此没有做出任何规定。2017年《办法》对上述政策和实践持默认态度，虽然强调国家通用语言文字为留学生培养的基本教学语言，却又在第19条规定：“具备条件的高等学校，可以为国际学生开设使用外国语言进行教学的专业课程。使用外国语言接受高等学历教育的国际学生，学位论文可以使用相应的外国文字撰写,论文摘要应为中文；学位论文答辩是否使用外国语言，由学校确定”。“使用外国语言接受高等学历教育”在逻辑上承认全程使用外国语言作为基本教学语言开展学历教育的可能性及其合法性；不仅如此，在使用外国语言作为基本教学语言的情况下，“学位论文可以使用相应的外国文字撰写，论文摘要应为中文”。以上条款意味着，2017年《办法》默许高校使用外国语言作为来华留学学历教育的基本教学语言，背离了使用国家通用语言文字作为基本教学语言的法律规定。

3. 留学主体的国籍歧视。《教育法》《高等教育法》承认“中国境外个人”可以申请来华留学。2017年《办法》第2条采用“国际学生”的表述，即“根据《中华人民共和国国籍法》不具有中国国籍且在学校接受教育的外国学生”。2017年《办法》第12条规定，“高等学校应当对报名申请的外国公民的入学资格和经济保证证明进行审查……”。外国学生包括具有外国国籍和无国籍学生，而“外国公民”则指具有非本国国籍的人，无国籍人无所谓公民身份。因此，2017年《办法》第12条事实上将申请来华留学的无国籍学生排除在外，就是一种国籍歧视。我国1997年批准的《经济、社会和文化权利国际公约》第2条第2款规定：“本公约缔约各国承担保证，本公约所宣布的权利应予普遍行使，而不得有例如种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区分”；第13条第2款(丙)项规定：“高等教育应根据成绩，以一切适当方法，对一切人平等开放……”。因此，2017年《办法》第12条使用“外国公民”的表述，与我国承担的国际义务相冲突。

(二)高校招生自主权仍未充分彰显

自1998年《高等教育法》承认高校独立法人资格以来，扩大高校办学自主权已经成为不争的趋势。2017年《办法》第10条规定“高等学校按照其办学条件和培养能力自主确定国际学生招生计划和专业”。但是，在中国政府奖学金留学生招生领域，高校办学自主权却无法得到充分体现。根据2001年《教育部国际合作与交流司关于中国政府奖学金的管理规定》，教育部委托国家留学基金管理委员会具体负责政府奖学金留学生的招生及日常事务的管理工作，教育部国际合作与交流司负责政府奖学金申请的审批。留学基金委在对申请人的申请材料进行审核后，根据申请人的条件并参照本人志愿将申请材料转送有关高等学校，由高等学校决定是否录取。但2017年《办法》第33条又规定，承担中国政府奖学金生培养任务的高等学校，应当优先招收中国政府奖学金生。由于国家实行先授予奖学金再申请高校的政策，高校无法参与政府奖学金评审过程，因而也就无法对留学生学术素质进行评估。在录取政府奖学金留学生方面，高校大多是在完成国家政策性任务，并没有实质决定权。

(三)粗放发展模式下的制度缺失

1. 留学教育准入制度阙如。2017年《办法》第7条规定：“招收国际学生的高等学校，应当具备相应的教育教学条件和培养能力……”。实际上，2018年《质量规范(试行)》对于高校以及专业应该具备什么样的办学条件和培养能力才能招收并培养留学生，是不明确的。实践中，一些高校面临国际化和“双一流”建设压力，往往在专业条件不充足的情况下开办留学生教育，“重规模、轻质量”，降低了来华留学教育的准入门槛，牺牲了来华留学生教育的国际声誉。

2. 留学预备制度亟待建立。设立留学预备制度，旨在培养留学生语言能力、专业学习能力和跨文化交际能力，解决其面临的语言障碍、环境适应障碍和不同教育制度间的衔接问题，使其达到接受大学专业教育的水平。基于这一考虑，2009年教育部正式实施预科教育制度，规定由中国政府奖学金资助来华以汉语进行本科教育的留学生均须接受为期1-2年预科教育。但是，我国一直未出台针对自费来华留学学历生进行预科教育的具体制度，也未规范现有的自费来华留学预科教育，在留学预备教育和入学考核方面各高校一直处于各自为政的状态。(8)参见杨娜：《留学预科教育的比较分析与对策》，载《天津大学学报(社科版)》2018年第1期。2018年《质量规范(试行)》对于是否开办留学预备则留待高校自行决定。但根据政府公布的数据，自费生已经成为来华留学的主体。2018年，49.2万名来华留学生中自费生达42.9万，占比87.19%。(9)中华人民共和国教育部：《2018年来华留学统计》，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/201904/t20190412_377692.html。访问日期：2019年4月15日。近年来，国内一些高校为扩大来华留学生规模，仅对语言基础和学历做基本要求，对专业知识能力则无明确规定。这导致相当一部分留学生在入学后，因为语言和交流能力较差、专业知识储备不足而无法正常开展学习，严重影响了留学生培养效果。

3. 质量保障和监督体制形同虚设。一方面，高校普遍没有建立招生入学门槛制度。2017年《办法》、2018年《质量规范(试行)》规定高校可采取考试或考核方式录取留学生，但实践中大多数高校只采取书面材料审核方式录取，导致进入高校就读的外国学生学术能力和基础参差不齐，生源质量堪忧。另一方面，来华留学生全过程培养质量评估和监督体系尚未落地。《教育法》第25条规定“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度”，我国也在实施本科教学审核评估和学位点合格评估制度，但是实践中这些机制并没有有效覆盖留学生教育。来华留学生教学质量评估机制形同虚设，监督机制也就难以实施，导致一些高校“重招生、轻培养”，培养质量堪忧。

三、来华留学生教育治理的模式选择

无论是价值偏离，还是办学自主权不彰，抑或是制度缺失，都是我国高等教育治理过程中政府与高校之间权责配置不当的体现。政府与高校之间的“中心—边缘”模式仍有强大的惯性，极易侵蚀高校在来华留学生教育中的自主权。政府在越位的同时又时常缺位，立法缺陷、监督与问责制度供给不足，诱发高校教育活动背离国家立法和政策要求。上述问题表明我国来华留学生教育治理模式亟需完善。

(一)治理模式演变及其在高等教育治理中的影响

20世纪下半叶年代以来，亚当·斯密自由主义模式下的市场失灵和凯恩斯国家干预模式下的政府规制失灵，促使人们开始反思传统社会管理模式，治理理念开始被普遍接受。“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”。(10)Report of the Commission on Global Governance, Our Global Neighborhood, Oxford University Press 1995,p.23.与传统管理模式不同，“治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威,而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的,而不是单一的和自上而下的”(11)俞可平：《全球治理引论》，载《马克思主义与现实》2002年第1期。。20世纪80年代以来，“公民、非政府组织、协会和以社区为基础的组织能够积极地参与进入公共话语体系。……行政管理者需要建立一种公民意识，与公民一起投身于共同合作的行动”,(12)[美]全钟燮：《公共行政的社会建构: 解释与批判》，孙柏瑛等译，北京大学出版社2008年版，第32页。合作治理逐渐兴起。合作治理强调“从传统的行政管理向公私伙伴关系和治理网络的转变”(13)宋华琳：《论政府规制中的合作治理》，载《政治与法律》2016年第8期。，鼓励多元主体特别是利益攸关者的合作与平等参与。

近年来，一些学者主张引入合作治理来破除政府强势干预教育治理的困局。就西方大学与政府关系而言，尼夫认为存在国家干预的康德模式、学术自由的洪堡模式和相互合作的盎格鲁——撒克逊模式，卡瑞则归纳为政府机构、政府控制、政府资助和相互合作四个阶段。(14)参见王思懿、姚荣：《中国高等教育治理中国家角色的演变趋势及其困局》，载《高校教育管理》2018年第2期。国内也有学者认为合作治理是社会治理变革的归宿。(15)参见张康之：《合作治理是社会治理变革的归宿》，载《社会科学研究》2012年第3期。必须承认，我国高等教育领域政府全能型管制模式早已被打破，政府与高校的关系变化为合作治理留有一定社会空间。一是权力分散。高校依据《教育法》《高等教育法》和2017年《办法》获得来华留学教育自主权，政府不再是来华留学生教育唯一的权力主体。二是责任分摊。相关法律法规和部门规章都规定高校承担来华留学生教育法律责任的相关情形，表明在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任部分转移给公民社会。

但实际上，在公私合营背景下兴起的合作治理是否可移植到我国高等教育治理，则有待商榷。即使在西方国家，近年来高等教育治理也呈现为“混合治理”模式。(16)参见姚荣：《高等教育治理范式演进的理想类型及其互动关系考察———基于公共领域中国家角色的分析》，载《高等教育研究》2018年第3期。更重要的是，我国政府与高校之间存在纵向行政管理关系，这是我国与西方国家高等教育治理的逻辑区别。根据《高等教育法》第6条、第13条和第14条，国家主办高等教育、政府领导和管理高等教育事业。政府行使教育行政管理权与高校依法行使办学自主权构成我国高等教育办学体制的核心内容。合作治理所强调的多元主体平等参与，与政府与高校之间的纵向管理关系存在内在张力。“美国的协商、契约和合作治理方式是在等级和对抗性的正式法律规则背景下兴起的。”(17)[美]朱迪·费里曼：《合作治理与新行政法》，毕洪海、陈标冲译，商务印书馆2010年版，第3页。因此，基于国家与社会关系的不同，合作治理与中国实践多少有些“隔阂”。(18)胡敏洁：《合作行政与现代行政法发展的新方向》，载《行政法学研究》2012年第2期。

(二)我国来华留学生教育治理模式选择

当前，一些学者对建构我国高等教育治理模式提出了不同观点，颇有启发。例如，建立“政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督评估”的大学治理体系；(19)参见湛中乐：《大学治理的重要保障——兼评〈中华人民共和国高等教育法〉的修改与完善》，载《中国高教研究》2016年第6期。或主张“实现以质量为中心的权责关系治理”。(20)朱德全、徐小荣：《高等教育质量治理主体的权责：明晰与协调》，载《教育研究》2016年第7期。本文认为完善我国来华留学生教育治理，应借鉴元治理理论，在框定政府角色的基础上，构建以分权和监督为核心的权责配置制度。

元治理最早由鲍勃·杰索普于1997年提出。他认为元治理“不可混同于建立一个至高无上、一切治理安排都要服从的政府。相反，它涉及制度设计和愿景制定，这……可以促进各种自组织安排的不同目标、时空视野、行动和结果的相对一致性”(21)Jessop B. The Rise of Governance and the Risk of Failure: the Case of Economic Development. International Social Science Journal, Vol. 50, Issue. 1, (Mar 1998): 29-45.。元治理鼓励政府与社会良性互动。“现代治理体系中，政府治理离不开社会的有效参与和配合，而社会治理也需要政府来提供基本的制度框架”。(22)汪锦军：《合作治理的构建：政府与社会良性互动的生成机制》，载《政治学研究》2015年第4期。但是，元治理并不意味着所有主体都处于同等地位并平等自愿合作，而且事实上这也是不可能的。鲍勃·杰索普也认为，国家应该是“政策界对话的主要组织者、负责确保所有子系统之间保持某种一致性的机构整体、作为它们能够实现其目标的监管秩序的来源以及作为负责‘最后手段’补偿的主权国家”。(23)同⑨。

元治理强调政府在治理体系中发挥“最后手段”的调控作用，旨在纠正政府角色错位导致的治理失灵。“社会的良好治理有赖于政府的积极介入，无论是在制度建构层面，还是在社会运行层面，社会治理都离不开一个积极有效的政府”。(24)同⑩。这是因为，“尽管治理改变了国家与社会的关系，但行政组织依然是权力的中心，始终由行政组织来确定行政任务，确定行政活动的方式，确定政策议程中的优先顺序”(25)宋华琳：《论政府规制中的合作治理》，载《政治与法律》2016年第8期。。上文分析也表明，政府越位或缺位是来华留学教育治理困境的主要根源。因此，完善来华留学生教育治理，关键不是如何强化或弱化政府权力，而是要明确政府在价值设定、立法规制、制度配置、监督问责等方面的宏观调控作用。

在来华留学生教育治理中，政府承担宏观调控作用，源于法律法规赋予的法定职权。《高等教育法》第6条明确规定国家“制定高等教育发展规划，举办高等学校”，第13条规定“国务院统一领导和管理全国高等教育事业”。2017年《办法》第4条规定“国务院教育行政部门统筹管理全国国际学生工作，负责制定招收、培养国际学生的宏观政策……”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》也强调“健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制”。

政府承担宏观调控作用，还源于政府把握留学生教育发展方向的政治责任。“在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，如果过度强调分权放权或自愿合作，忽视硬性的制度规定和强制性监督机构，很可能导致多元主体间责任边界不明确，诱发相互推诿扯皮、争功避责，削弱其共识与合力。”(26)郑言、李猛：《推进国家治理体系与国家治理能力现代化》，载《吉林大学社会科学学报》2014年第2期。这一呼声不可谓不清醒。事实证明，如果政府放弃对来华留学生教育的价值维护和质量监管责任，就会导致突破法律和政策底线、违背来华留学生教育公共政策目标的行为出现，进而影响政府来华留学公共政策的公信力。因此，政府作为规则和制度的元治理者，应当在治理网络中承担起平衡网络运作、维护公共精神、实现民主价值的责任。(27)参见于水、查荣林、帖明：《元治理视域下政府治道逻辑与治理能力提升》，载《江苏社会科学》2014年第4期。在来华留学生教育治理中，政府中心地位是指“责任”上的中心地位，而非“权力”上的中心地位，政府是保证高等教育运行机制有序有效的主要责任方。(28)参见罗建河：《论高等教育的元治理》，载《高等教育研究》2017年第12期。

政府宏观调控不能侵蚀高校自治权。元治理的关键，是不损害社会自治。(29)参见Christopher K. Ansell, The Governance Dilemma, European Political Science, Vol. 7, Issue. 4, (Dec 2008): 460-471.《高等教育法》第11条规定高校“依法自主办学”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》强调“明确政府管理权限和职责，明确各级各类学校办学权利和责任”，“落实和扩大学校办学自主权”，“依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任”。因此，在来华留学生教育领域，需要科学配置政府与高校在教育治理中的权力(权利)和责任；既坚持政府治理的权威性和责任性，也保障高校和社会组织等主体充分行使治理权限。政府应在推行简政放权的同时强化制度能力，即设定价值、制定规则、实施监督和依法问责的宏观调控能力。健全政府与高校之间的分权与问责机制，科学划定治理权限和责任。分权治理不是放任治理。高校既要依法行使办学自主权，也要接受政府和其他社会组织对其办学活动和质量的监督和问责，保障高等教育活动符合国家所设定的公共政策价值。

四、来华留学生教育治理的制度需求

(一)来华留学生教育治理的基本价值

1. 维护社会公共政策。我国高等教育以公办为主，与政治关系较为紧密。《高等教育法》第5条规定，高等教育的任务是“培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才……促进社会主义现代化建设”。来华留学教育必然追求政治功能，通过校内教学和社会实践来培养来华留学生对中国传统文化、发展道路和政治制度的认同，培养“知华、友华的高素质来华留学毕业生”，通过教育交流巩固双边政治合作，配合国家外交战略。如果高校留学生培养实践和效果偏离所设定的社会价值，政府就需要通过相应的监督和责任机制加以纠正。

2. 尊重和保障人权。来华留学生是受教育权主体，《高等教育法》《教育法》均承认其合法权益受国家保护。作为基本权利的受教育权包含主观权利和客观权利两项功能。主观权利意味着权利主体请求国家尊重的防御权功能和国家给付的受益权功能，对应国家的消极义务、给付义务和司法救济义务；客观权利意味着价值秩序功能，对应国家的制度性保障等保护义务。(30)参见张翔：《基本权利的规范构建》，高等教育出版社2008年，第47-141页。我国实行国家举办高等教育制度，高校内部治理是建立教育保障制度以尊重和保障受教育权的国家义务的体现。因此，国家立法和政策应尊重留学生平等受教育权，在招生、教学和管理方面不得援引受到禁止的任何理由歧视任何人；高校应该完善内部治理制度，如留学生教学规范、奖学金、学业方面获得公正评价、权利救济、校内管理等，尊重和保障留学生受教育权。

(二)来华留学生教育治理的基本制度

1. 分权治理。元治理要求通过规则在政府与高校之间确立边界清晰的权力配置。政府举办留学生教育承担着极其重要的社会责任，即“坚持以社会为本的原则，对公众、政府所期许的价值诉求进行合理维护与有力保证”(31)龚怡祖：《大学治理结构：建立大学变化中的力量平衡——从理论思考到政策行动》，载《高等教育研究》2010年第12期。。大学是以知识创新、文明传承为核心的组织，需要遵循学术逻辑而非行政逻辑。因此，政府不应该垄断公共事务的管理权限，应依靠价值引导、制度规范、监督问责等宏观调控措施而非直接干预手段来推进教育治理。政府作为高等教育的举办者，行使宏观调控和质量监测为核心的法定职权，在宏观层面制定法律法规、确立基本原则、实施监督问责，确保来华留学生教育契合特定的社会政策功能。高校作为高等教育的办学者，行使以自主办学为核心的法定职权，在微观教育活动中依照教育规律开展教学活动和校内管理，通过优化人才培养模式、课程设置、课程教学来实现教育功能和学术价值，实现来华留学生教育所追求的价值目标。

2. 高校自治。高校自治是框定政府与高校角色、实施分权机制的必然要求。应充分尊重和保障高校来华留学生招生和培养自主权、内部管理权。《教育法》第29条规定，学校有权组织实施教育教学活动，如招生、学籍管理、对受教育者的奖惩、颁发学业证书等。这一规定也为《高等教育法》第34条所承认。与此同时，《教育法》《高等教育法》还规定来华留学生必须遵守法律法规，遵守学生行为规范和学校的各项管理制度。高校有权依法依规管理留学生，留学生在中国学习和生活期间依法享有平等的外国人待遇，不能主张法律法规之外的特权。

3. 监督制度。扩大高校办学自主权往往导致政府某些管理职权的弱化。但是，如果政府一味放任权力、虚化监督责任，就有可能出现“一收就死、一放就乱”怪圈。对此，应强化政府对高校办学过程的质量监督，维护来华留学生教育治理秩序，保障实现来华留学生教育的价值目标。《高等教育法》第31条规定：“高等学校应保证教育教学质量达到国家规定的标准。”第44条规定：“高等学校应当建立本学校办学水平、教育质量的评价制度，及时公开相关信息，接受社会监督。教育行政部门负责组织专家或者委托第三方专业机构对高等学校的办学水平、效益和教育质量进行评估。评估结果应当向社会公开。”实践中，需要通过具体制度设计来落实上述立法要求。

4.问责制度。治理不仅仅包含以规则为基础的权力配置，还包含以规则为基础的责任归属，即所谓权责统一。权力主体多元意味着责任分摊。政府与高校治理权限明确后，就需配以问责机制和责任归属。元治理背景下，政府的角色“已经从过程控制转变为结果评价，质量保证和问责成为了政府关注的主要问题”(32)周光礼：《从管理到治理：大学章程再定位》，载《湖南师范大学教育科学学报》2014年第2期。。《高等教育法》第66条规定“对高等教育活动中违反教育法规定的，依照教育法的有关规定给予处罚”。因此，政府应依法完善留学生教育质量问责制度，明确规定质量问责的主体、对象、内容、程序、责任承担，对于不符合留学生教育办学条件的高校实施退出机制，对于违规行为则追究法律责任。

5. 救济制度。完善来华留学生教育权利救济制度，也是来华留学生教育治理的重要内容。来华留学生行使救济权利，源于《教育法》《高等教育法》的明确规定，既是对国家尊重和保障来华留学生受教育权的制度要求，也是对高校内部治理权力的一种监督和制约。

五、来华留学生教育治理的完善路径——兼论2017年《办法》的修改

(一)纠正现行规章和实践中的偏差

一是维护国家通用语言文字在来华留学生教育中的基本教学语言地位。国家通用语言文字是我国传统文化的重要载体。来华留学生教育中使用国家通用语言文字不仅仅是教学语言问题，还是追求特定政治和社会功能的体现。2017年《办法》和高校的培养实践不能突破乃至违反相关法律规定。当然，考虑到英语作为国际通用学术语言以及提升我国国际教育服务市场国际化程度的需要，国家立法和政策也需要尊重国内高校在探索使用外国语言授课的有益实践。建议删去2017年《办法》第19条“使用外国语言接受高等学历教育的国际学生，学位论文可以使用相应的外国文字撰写，论文摘要应为中文”的规定；同时补充：“使用外国语言教学的课程学分不得超过总学分的一定比例(但必须低于50%)，鼓励使用双语教学；来华留学生应提交中外文版本学位论文申请答辩，学位论文答辩是否使用外国语言，由学校规定”。上述修改内容也应该在2018年《质量规范(试行)》中加以明确规定。

二是消除现行立法中存在的国籍歧视。立法必须坚持平等和非歧视原则，避免基于国籍的歧视。建议将2017年《办法》第12条中的“外国公民”改为“外国学生”，明确“国际学生”就是不具有中国国籍的外国学生，包括无国籍学生。在实际操作中，无国籍学生可通过其经常居住地国家的中国使领馆提交材料，向国家留学基金委申请中国政府奖学金。

(二)扩大高校招生自主权

2017年《办法》对高校在来华留学生培养环节的权限有明确规定，对高校招生自主权的规定则不甚明确。现行中国政府奖学金留学生招生制度，涉及考核、录取和政府奖学金等环节。提升高校自主权，关键是提升高校在政府奖学金评审和入学考核两个环节中的作用。

首先，2017年《办法》和2018年《质量规范(试行)》应规定所有来华留学本科生都需要参加全国统一学习能力标准化考试，接受汉语言能力和专业基础知识考核。考试成绩作为申请大学就读的主要参考标准，为国内高校遴选留学生提供统一而客观的评判标准。建立相对统一的来华留学研究生入学考核制度。国外留学生申请来华攻读硕士或博士学位的，可直接参加统一学习能力标准化考试，也可在参加预备教育之后参加该项考试，考试成绩作为申请大学的主要参考标准。

其次，将高校预录取结果作为政府奖学金评审的主要依据。提升高校在留学生招生环节的自主权，关键是让高校依据自身培养标准来挑选留学生。建议2017年《办法》和2018年《质量规范(试行)》规定：高校依据外国学生参加全国统一学习能力标准化考试的成绩和个人其他学业成绩，开展预录取工作，预录取结果作为外国学生申请中国政府奖学金的主要依据。外国学生根据中国高校预录取通知和其他学业材料，申请中国政府奖学金、地方政府奖学金或高校奖学金。未获得奖学金的外国学生，可申请自费就读中国高校。

(三)构建来华留学生培养全过程监督制度

一要建立统一留学预备教育制度。当前，海外主要留学目的地国都建立了针对本科留学生的留学预备教育制度。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》强调要“实施来华留学预备教育”，但仍需完善相关制度设计。建议2017年《办法》纳入预备教育要求，建立全国统一来华留学预备教育体系。除统一学习能力标准化考试成绩达到一定要求外，所有来华留学本科生，无论是奖学金生还是自费生，都需要接受1-2年期的预备教育。

二要制定开办来华留学生教育的国家标准。修改2017年《办法》或2018年《质量规范》，明确高校举办来华留学生教育的基本办学条件的国家标准，就培养方案、师资队伍、课程建设、图书馆建设、实验室条件、管理制度和机构等设定最低门槛标准。

三要健全来华留学生教育质量评估制度。建议根据《高等教育法》第44条的规定，将2017年《办法》第41条中“国务院教育行政部门建立健全国际学生培养质量监督制度”的规定具体化，逐步明确留学专业教育质量标准，健全全过程培养质量评估体系。

(四)坚持趋同管理和权利保障相结合

高校首先应以规范为基础，坚持内外平等原则，对来华留学生逐步实施趋同管理。高校既不能以牺牲教学质量来换取管理便利从而助长留学生的特权要求，也不能以所谓的实践创新来突破法律法规设定的社会公共政策底线的行为。首先，政府应推动2017年《办法》与《普通高等学校学生管理规定》有效衔接，明确高校内部治理的基本尺度。建议2017年《办法》明确规定来华留学生管理方面的特殊事项，其他事项则“依照”《普通高等学校学生管理规定》执行，将高校来华留学生校内趋同管理制度纳入质量评估体系之中。其次，高校应完善来华留学生招生、培养和管理的校内各项制度，特别是在培养方案、课堂教学、社会实践等环节中提升培养质量，保障来华留学生受教育权。再次，高校应依据《教育法》第46条和《普通高等学校学生管理规定》第6条的规定，健全来华留学生权利救济制度，充分保障留学生对高校内部处理或处分的申诉权，以维护其在学习期间的合法权益。

(五)改革奖学金年度评审规定

来华留学生奖学金年度评审既是高校内部的规范治理问题，也是国内民众较为关心的社会政策问题。2000年教育部发布《中国政府奖学金年度评审办法》，正式实施中国政府奖学金年度评审制度，委托高校开展年度评审工作。而高校制定的中国政府奖学金年度评审条件却非常宽松，无法充分发挥调控与激励的正面效应。例如，有关取消奖学金资格的情形，如课程考核不合格、缺课、考试舞弊、违反中国法律和学校规定等，对留学生而言应该是最起码的学业要求。建议改革《中国政府奖学金年度评审办法》，在奖学金年度评审过程中引入竞争机制，规范高校奖学金年度评审工作。在保留取消奖学金资格的同时，根据上一年度学习成绩排名和遵守法律法规和校纪校规的情况，按比例实施全额奖学金和半额奖学金制度。学习成绩和在校表现处于末位的留学生，全额奖学金转为半额奖学金；同样，半额奖学金留学生表现优异的，也在下年度转为全额奖学金。

(六)强化来华留学生教育问责机制

高校办学自主权的逐步提升对应高校办学行为的规范约束。《教育法》《高等教育法》和2017年《办法》都规定了高校在教育活动中的法律责任，但是这一制度在现实中并没有真正落地。实际上，来华留学生教育问责的落实取决于来华留学生教育质量保障、评估以及问责启动程序的具体化。因此，应在问责体系中纳入招生、教学、校内管理的全过程质量监督结果，对不符合质量控制标准的高校实施留学生教育退出机制，对高校在来华留学生教育过程的违法违规行为以及偏离立法所设定的社会政策功能的行为实施法律责任追究。