以枫桥经验为视角谈“三治结合”的乡村治理体系构建

王彦英

(华北理工大学 人文法律学院，河北 唐山 063210)

一、“枫桥经验”的继承与发展

“枫桥经验”发端于上世纪60年代的浙江诸暨，1963年，毛泽东同志对“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”给予充分肯定，并亲自批示要求“各地仿效,经过试点,推广去做”。2003年时任浙江省委书记的习近平同志强调要大力推广、不断创新“枫桥经验”，诸暨市积极探索并在平安建设上实现了“小事不出村、大事不出乡、矛盾不上交”。2017年，浙江桐乡发起了乡村治理创新实践，桐乡的“三治融合”基层治理新模式被中央政法委定位为新时代“枫桥经验”的精髓，后“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”被写入十九大报告。[1]2019年，李克强总理在政府工作报告中强调要“推动社会治理重心向基层下移，推广促进社会和谐的枫桥经验，构建城乡社区治理新格局。”[2]“枫桥经验”成为基层社会治理创新的发展方向。

50多年来，“枫桥经验”在坚持中求发展，在发展中求创新。其内涵经历了从矛盾不上交到平安不出位再到三治相结合几个阶段的变化，逐渐发展成为我国基层社会治理的典范，从“枫桥经验”孕育出的自治、法治、德治“三治结合”的乡村治理体系是乡村振兴的基石，是新时代乡村治理体系的完善和重构。这一创新治理体系成为当前我国社会转型时期促进乡村振兴、推动城乡融合、解决乡村治理难题的基本方略，为乡村治理体系建设提供了纲领性指引。[3]

二、“枫桥经验”与“三治结合”的乡村治理理念的自洽逻辑

自治、法治、德治“三治结合”源于基层实践，是“枫桥经验”创新发展的重大成果。它们之间具有严密的逻辑自洽性。

(一)自治是“枫桥经验”的核心内涵

自治是“枫桥经验”在乡村社会治理中的首要环节，“枫桥经验”之所以历久弥新，不断焕发生机，在于其核心要义始终不变：依靠和发动群众，以人民为中心。新时代的“枫桥经验”坚持把群众作为基层社会治理的主体，把基层治理的权能赋予群众，做到民事民管、民办。“三治结合”的乡村治理体系最终也是要统一于“人”这个核心，要求赋予村民乡村治理的主体地位。村民由治理对象转变为治理主体，才能最大限度地激活村民参与乡村治理的积极性，盘活乡村治理机制。实践中，要明确政府管理权和居民自治权的边界，探索村民自治的有效实现形式，建立议事协商格局，鼓励村民参政议政，真正实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，推动社会治理重心下移。其次，鼓励社会多方广泛参与乡村治理，尤其在公共事务方面，实现治理的专业化。通过阳光村务、小微权力清单的建设，促进村务监督规范化。

(二)法治是“枫桥经验”的保障

法治是“枫桥经验”在乡村治理中的生动诠释。新时代“枫桥经验”的一个重要特色，就是运用法治思维和法治方式破解治理难题，推动乡村治理现代化。法治意味着乡村治理要以法治为根本遵循，自治、德治都要在法治框架之下进行。良法善治是社会治理的最高境界，国无法不立、民不法不治。法律作为人们普遍遵守的行为规范，在乡村具有最高公信力。村民越是了解法律、相信法的力量，知法、守法，就越能避免矛盾和纠纷。法治具有底线伦理和刚性约束的功效，构筑起乡土中国的基本秩序和稳定，为自治提供依据和保障。

在乡村重塑法的精神，充分发挥法律保障作用，一方面要提高村民法治观念，带动村民自觉守法，引导村民遇到问题求助于法；另一方面要完善公共法律服务体系，整合区域内法律资源，以法律服务团的形式帮助纠纷解决，惠及乡民。

(三)德治是“枫桥经验”的内核和价值所在

在乡村传统的人情社会模式下，德治可以有效弥补法治不足，增强乡村自治的实效，是良治善治的基石。人无德不立，村无德不兴，德治凭借道德力量内化塑造高尚人格，以道德规范的柔性力量为乡村治理创设良善的道德文化环境。[4]在乡村社会转型期，作为软约束的德治在维护乡村社会秩序方面具有重要的现实性：其一，任何法律都有滞后性，道德恰好可以弥补这一缺陷。其二，在乡村社会，法律程序运行的高成本促使人们更倾向于运用道德规范来调节社会关系。德治以其春风化雨般的柔性力量，化解矛盾，劝人向善，从源头上预防社会矛盾，减少治理成本，维持乡村秩序，培育风清气正的社会环境，这也正是“枫桥经验”的内核和价值所在。

我国乡村社会正处于转型期，在市场经济的冲击下，传统农耕社会的道德文化逐渐走向没落，乡村人口的外流导致原有道德文化的传承出现断层，村民对乡村文化、传统道德的认同度下降，传统道德文化的凝聚力和向心力式微，而新的道德体系的构建滞后于乡村建设的发展。在这样的背景下，应当立足于社会变迁，以社会主义核心价值观为导向重构传统农耕社会中的优秀文化，形塑乡村社会成员的思想价值理念。习近平总书记曾强调：“乡村振兴，既要塑形，也要铸魂。”既要树立文化自信，继承发展传统农耕文化蕴含的人文精神、道德规范，淳化乡风，又要给乡村文明注入新的活力，移风易俗，以社会主义核心价值观为主轴创新传统道德文化，培育新时代的道德理念。

(四)“枫桥经验”下的“三治”关系剖析

在乡村治理中发扬“枫桥经验”就是要以自治为基础，以人民为中心，明确政府管理和村民自治之间的边界，将纠纷扼杀在自治的摇篮里；以法治为保障，保障村民自治的实现和社会的长治久安；以道德为先导和软约束，以德化民，培育善良风俗。“三治”关系中，自治是目标，法治是保障，德治是先导。首先要推进德治建设，关键要加强法治保障，目标是提升自治水平。在治理手段上，法治是刚性约束，德治是柔性约束，自治是内生约束，“徒善不足以为政，徒法不能以自行”，只有将法律的强制力和道德的软约束结合在一起，发挥法律的规范作用和道德的教化作用，激发乡村内生发展动力，才能最终达成乡村善治。在乡村治理体系中，三者既相互衔接，又相互补充，自治增强乡村治理活力，法治增强乡村治理定力，德治增强乡村治理潜力，三治有机结合，才能推进乡村治理体系和治理能力现代化。

三、推进“三治结合”的乡村治理体系的建议和策略

随着社会发展和农村改革，我国乡村社会正经历着前所未有的变化，农业发展、农村进步、农民富裕，同时农业生产方式、社会结构的变化，也给乡村治理带来一些新问题：法制观念淡薄、社会道德滑坡、基层自治缺少空间，因征地拆迁、生态环保等引发的社会问题更加突出，乡村基层治理呈低效、无序状态，乡村治理体系的发展滞后于乡村经济发展。十九大提出的“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”是新时代乡村治理的基本要求，更是乡村振兴的内生动力，如何推进“三治结合”亟需进一步研究。应该重点做好以下几方面的工作。

(一)加强基层党组织建设

党领民治是“枫桥经验”的核心内涵，自治、法治、德治相结合的乡村治理体系是党把群众路线贯穿于基层社会治理的成功实践。党组织是基层社会治理的领导力量，党的领导应当贯穿基层治理的全过程和各方面。要加强党组织建设，把基层党组织建设成宣传、贯彻党的政策的坚强阵地；加强基层党员干部队伍建设，培育政治强、善治理的基层党组织带头人。让党组织真正扎根于群众，充分发挥党员的先锋模范作用。以党建引领推进“三治结合”，实现党的领导和乡村自治的良性互动。

(二)注重发挥乡规民约的自律规范作用。

乡规民约古已有之，作为传统文化的重要组成部分，乡规民约在“皇权不下县”的传统农耕社会是维系乡村社会良性运转的重要保障。新时代的乡规民约是乡民共同制定、自愿遵守的民间公约。内容涵盖生活的方方面面，如社会公德、风俗习惯、家风民风以及土地分配、教育事业、道路修建、生态环境等公共事务领域。主要起到道德教化、调解纠纷的作用。乡规民约侧重于公共事务，更贴近村庄实际情况，是村民自治的体现，是村庄内生的文化和道德力量，作为国家法律法规的补充，具有特殊的约束作用。

新时代乡规民约其内容应当以社会主义核心价值观为准则，继承、弘扬体现邻里守望、勤俭节约、诚实守信的传统道德文化，摒弃如封建迷信、大操大办等落后的风俗习惯，推进社会主义乡村新风尚建设，形成文明乡风和淳朴民风。其次，乡规民约的制定不能流于形式，需要有村民的广泛参与，村民有效参与下制定出的乡规民约才能充分体现村民意愿，获得认同和遵守，凝聚乡村共识，发挥乡规民约的作用，最大程度降低乡村治理成本。因此，在乡规民约的制定过程中，应当积极鼓励村民献计献策，尽可能广泛搜集村民意见，并用朴实、简单易懂的语言进行表述。

(三)积极探索乡贤参与社会治理途径

中国历代王朝的统治，特别是宋朝以后，形成了皇权止于县的传统，县以下一般是以乡贤为代表的乡村精英代为管理。古时乡贤以传统儒家礼制规范村民行为，在国家政权与基层社会中承担着联通上下的桥梁作用，教化乡民、传承乡土文明、维持乡村社会秩序。

当前我国农村地区日益空心化，乡村生态破坏，传统道德文化凋敝的情况下，乡贤参与乡村治理具有可行性和现实性。乡贤文化依附于传统农耕社会强烈的地缘、血缘、亲缘关系，其背后潜藏着的是中国人对地缘身份的认同，浓厚的乡土情结和荣归故里的面子观是乡贤反哺乡里的动力，丰富的人生阅历、成熟的处事方式、开阔的视野、拥有大量的社会资源和较高的威望是他们反哺乡里的能力。

重塑现代乡贤文化，推动乡贤回归，可以填补乡村人才流失的空缺，增强乡村治理内生性力量；乡贤的个人威望可以在乡村起到树立典范、引领道德的作用；借助乡贤拥有的个人威望和社会资源整合各种资源，可以增强村民和外界的联系，增强乡村凝聚力。因此，乡贤回归具有再造乡土血缘、凝聚乡土意识的作用。另外，乡贤在乡村这种熟人社会的话语权，可以有效弥补政府和村民之间的分歧，在某些事项的处理上能够发挥独特作用。在浙江等地区的实践中，乡贤已经在推进乡村法制建设、道德引领、调解纠纷、乡村治理等方面发挥了积极作用。

乡贤参与乡村治理需注意以下问题：一，乡贤的界定，不能仅以经济实力为标准，乡贤首要标准必须是“贤”，也就是说德高望重，道德水平高才会处事公平，个人威望高才能服众，只有德高望重才能发挥“见贤思齐、崇德向善”的示范、引领作用。二，乡贤参与治理与古时的乡贤治村不一样，乡贤治村是乡贤作为主体来治理乡村社会，而当代的乡贤参与治理的基础是基层民主自治，自治主体仍然是村民，乡贤只是多元参与治理中的一元，乡贤参与治理要遵守村民自治的有关规定。

(四)将社会工作纳入乡村治理

社会工作的职业特征是为受助对象链接资源，激励其发挥自身潜力，最终实现助人自助。作为一门助人专业，社会工作的专业优势在组织参与帮扶弱势群体、化解社会矛盾方面、青少年管教等方面能够发挥重要功能。我国农村社会处于转型期，人口外流导致的空心化问题、三留守等问题，需要社工队伍的介入，通过专业人才和专业服务项目来为乡村治理增能，提高治理的专业化水平。上海、广东、浙江等地区的社工针对乡村孤儿、留守儿童、问题青少年、空巢老人提供物资帮扶、生活照料、学习辅导、心灵慰藉等服务，用专业知识和社工技能为改善弱势群体的生存状态做出了贡献，将乡村治理工作延伸到政府难以触及的领域和末梢。应当鼓励在农村开展“三社联动”活动，通过政府购买服务，以乡村为平台，社会组织为载体，社会工作者为支撑，整合各种资源，实现互联、互动、互补，提升农村公共服务水平。

(五)加快乡村社会治理的智能化建设

大数据时代的到来，给乡村治理提供了新的发展路径，习近平总书记指出：“要运用大数据提升国家治理现代化水平”，乡村治理是国家治理过程中重要一环，乡村治理需要在网络化基础上，充分利用信息技术，依靠大数据分析，提升治理水平的现代化和智能化。大数据发展日新月异，村委会、村民、农村企业、社会组织、乡贤等多个治理主体都是数据的制造者、收集者、传播者和使用者，都是乡村治理格局的重要一环，有利于打造共建共治共享的社会治理格局；大数据技术支撑下，乡村社保、法律服务、医疗卫生、就业等民生问题可以及时得到精准反馈和回应，提升乡村治理的精细化水平。大数据技术强大的分析能力，可以提升乡村治理中的风险预测和矛盾把握水平，避免决策的滞后性和盲目性，提升乡村治理的智能化水平。

应当继续深入推进“雪亮工程”建设，形成动态跟踪，做到公共安全风险的事前防范，提高各类风险隐患的预防能力。加快网上便民服务体系建设，整合医疗、保险、养老等服务资源，全方位覆盖民众生活服务，打破公共服务部门化、碎片化弊端，将“最后一公里”、“最多跑一次”等便民服务延伸到乡村。加快网上普法、网上纠纷化解机制建设，整合法律援助、人民调解员、公证处等公共法律服务资源，构建现代化公共法律服务体系。充分利用信息技术手段，实现乡村治理的精细化、智能化。