新中国反贫困实践的历程、经验与总结

刘鹏凌，吕长勇，孙晓海

(安徽农业大学 经济管理学院，安徽 合肥 230036)

一、引言

新中国成立七十多年来，我们在一穷二白的基础上，借助改革开放的春风和高效合理的政策，经济得到快速发展，极端贫困问题基本解决。党的十九大报告强调必须打赢脱贫攻坚战，实现2020年农村贫困人口全部脱贫。截至2018年，中国农村贫困人口约有2000万。贫困人口虽然有所减少，但是贫困人口基数大，贫困地区范围广，脱贫工作难度大。当下，反贫困具有以下四个方面的特征：其一，政府不再是单一的反贫困主体，而是合作社、银行、企业以及民众等多元主体参与；其二，反贫困的多元主体存在竞争与合作、利益与冲突等复杂关系；其三，贫困地区和贫困人口致贫原因多样化，反贫困因地制宜和因人而异；其四，反贫困的目的是实现贫困人口精准脱贫，贫困地区摘帽。

贫困问题不仅是全球热点问题，脱贫攻坚战更是我国三大战略之一。国内外学者对于反贫困各抒己见。汪洪涛(2012)指出，英国结合每个时代致贫原因，通过立法历经了旧济贫法、新济贫法和国民救济法等三个反贫困阶段[1]。吴国宝(1996)从纵向和横向两个视角分析了我国1986—1994年的反贫困的投入与产出，并指出存在地方政府权力过大反贫困实践脱离中央政府政策和政府扶持贫困地区经济增长与市场经济体制下经济发展存在冲突两个难题[2](P29-33)。向德平和华汛子(2019)研究了中国改革开放四十周年(即1978-2018年)的贫困治理历程，指出当下需要关注精神贫困、相对贫困、脱贫后返贫、多维贫困和城市新贫困等问题[3](P1-11)。虞崇胜和余扬(2017)分析了反贫困政策的转变即从精准扶贫到精准脱贫，前者是指贫困户被动地接受扶贫主体的帮扶实现脱贫，后者是指以贫困户为主、扶贫主体为辅，通过一系列脱贫机制，实现脱贫工作由“输血”到“造血”的转变[4](P41-48)。

中国反贫困工作自新中国成立就一直在进行。新中国成立初期，农村和城市普遍贫困，生产力低下。为了加快城市经济发展和改变农村积贫积弱，实行了工业化和集体化政策：优先发展重工业实现社会主义工业化；对农业、手工业和资本主义工商业进行社会主义改造走集体反贫困之路。这些政策措施没有撼动中国贫困的根基，只是推动了城市经济的发展和缓解了部分农民的温饱问题[5](P92-97)。十一届三中全会后，中国开展了大规模的扶贫工作。设立了专门的扶贫机构、加大财政支持力度、动员更多社会力量加入反贫困队伍；实现了帮扶对象精准化、帮扶措施多元化、帮扶力度深刻化[6](P107-110)。总结新中国成立以来反贫困的经验、探究反贫困的不足和得出相应的启示，可以对未来富起来、强起来的工作开展提供参考借鉴。

二、新中国成立以来的反贫困历程

1949年，被战争重创的中国，无论是农村还是城市都是满目疮痍，反贫困是在全国范围内动员一切力量。改革开放后，实行体制改革和经济开放，一些城市率先发展起来，反贫困工作在农村大规模开展起来。2015年，中共中央和国务院制订反贫困计划，在2020年实现贫困户全部脱贫。因此精准脱贫全面开展。

(一)城市农村全面反贫困(1949—1977年)

中国经历了几千年的小农经济，面对农业的弱质性、战争侵略、地主压迫，农民贫困问题贯穿古今。清末外敌入侵，中国经历了近百年的战争，到1949年新中国成立，新中国经济发展落后、基础建设摧毁、基本生活无保障等。

为了快速实现全国范围内恢复生产和解决广大人民温饱问题。部分地区依托资源优势、人才优势、政策优势和现存的生产设备优先发展工业，不仅解决了部分群众的就业问题，还促进了经济发展，这些地区就是后来的城市。中国广大农村也走上了反贫困之路，高举集体经济旗帜，先后实行了三大改造和人民公社。在当时的社会环境下，这些反贫困举措在一定程度上恢复了农村生产发展和解决部分群众的温饱问题。

(二)城市农村区别反贫困(1978—1993年)

工业化虽然带动了经济发展，但是没有使城市富起来；集体化虽然恢复了农村生产发展，但是没有彻底解决农民的温饱问题。城市农村“一把抓”的反贫困策略已经不适应社会发展。当时，社会整体生产力低下，城市经济发展缓慢，农村大面积贫困。邓小平指出，建设社会主义国家第一要务就是要反贫困。

1978年，十一届三中全会后不仅从制度上进行了改革，还在思想上进行了革命。为了解放生产力，用市场经济代替计划经济，用家庭联产承包责任制代替人民公社的集体经营制。伴随着经济特区的设立和三大经济带的划分，中国开始涌现出一批大中城市，通过这些城市的辐射带动周边小城镇的经济也得到快速发展。在这一时期，国家对这些城市发展给予政策支持、资金扶持、技术指导，城市的反贫困出现了前所未有的成功。以100元为贫困线，1978年中国农村贫困人口约为2.5亿。为了解决农村贫困问题，主要进行了三个方面的反贫困：第一，将土地所有权不变，使用权归农民即分田地和包产到户，极大地提高广大农民积极性，推动了农村生产力发展，粮食产量增加，粮农收入增加。第二，经济体制改革一方面提高了农村农产品商品率；另一方面，允许农村人口进城务工经商，大大提高了农民的收入。第三，国务院设立了专门的扶贫领导小组，以县为单位，开展了计划详细、组织有序、规模庞大的农村反贫困战。1980年，中央反贫困政策重点支持“老、少、边、穷”地区。截至1993年，中国贫困人口8000万，这十五年平均每年减少1133万贫困人口。其中，思想扶贫主要是恢复高考，提出“科教兴国”战略。

(三)城镇农村特色反贫困(1994—2010年)

改革开放，城市经济迅速发展，大中小城市拔地而起，城市反贫困的力量开始转移到小城镇和农村。1994年，农村人口约占全国总人口71%，其中，贫困人口占农村人口9.34%。1994年，国务院制定了“八七”反贫困目标：动员一切力量，用7年时间解决农村8000万贫困户温饱问题。

1995年，11个部委在全国选取了57个小城镇建设试点，1998年中央农村工作会议肯定了小城镇建设对农村经济发展的重要作用。乡镇企业异军突起，一方面借助城市的发展机遇，另一方面，利用农村的资源条件；小城镇建设，既是城市发展的需要，也是城市反哺农村的机会。在这一时期，农村反贫困分为两个阶段：1994—2000年粗放式反贫困，2001—2010年精准式反贫困。第一阶段主要采取以下措施：第一，1994年调整贫困线为400元，确定贫困人口8000万人，贫困县592个；第二，这一时期政府各部门在各岗位上开展各式的反贫困工作；第三，“八七”政策呼吁社会各界，积极参与贫困地区反贫困工作；第四，政府鼓励开荒、支持劳务输出、发展乡镇企业等多渠道反贫困。第二阶段主要采取措施如下：第一，贫困人口划分以村为单位，做到精准识别；第二，因地制宜实施产业扶贫，发展特色种养殖业；第三，注重对贫困户的职业培训和技术指导；第四，基层干部对贫困户实行一对一对口帮扶。

(四)农村彻底反贫困(2011—2020年)

历经了六年粗放式反贫困和十年的精准式反贫困，城市的反贫困之路已经蔓延到小城镇。目前中国大中小城市已经摆脱了最初的物质贫困问题，小城镇反贫困建设拥有独特的区位优势，反贫困工作井然有序。最难啃的依然是农村的贫困问题。特别是中西部部分经济不发达地区和缺乏劳动能力的贫困户，将是这一阶段反贫困最关键的问题。

面对中西部的贫困地区反贫困建设，当前主要采取了以下措施：第一，发挥社会主义制度优势，将反贫困任务由中央下达到省、市、县、乡、村，任务到区，责任到人；第二，发挥社会主义市场经济优势，制定中部崛起计划和西部大开发战略，将市场优质资源引进到中西部地区；第三，发挥社会扶贫的作用，加强区域扶贫协作，动员社会各界参与到中西部反贫困行列。面对农村多样化的致贫原因，当前主要采取以下措施：第一，进行农村行业扶贫，完善教育文化、医疗卫生、社会保障和能源环境等基础建设；第二，实施农村专项扶贫，易地搬迁、红色老区建设等；第三，开展农村金融扶贫，财政贴息、手续简单、贷款长达三年；第四，推进农民自主脱贫，利用集体经济、村级劳务、合作社等途径为贫困户提供就业岗位，实现自主脱贫。

三、新中国成立以来反贫困实践总结

以A县为例，以点窥面，梳理新中国七十多年来的反贫困实践。A县位于安徽省西北部，地处皖北地区，地广人多，农业经济发达，总面积1822平方公里。2017年A县人均可支配收入17191元，低于全省人均可支配收入0.21个百分点。A县(2018年《中国档案报》)有77个贫困村、建档立卡6.2万户、贫困人口14.8万、贫困发生率9.42%[7](P75-80)。A县是安徽省脱贫攻坚战的典型代表，研究其反贫困的经历，不仅可以找出A县精准脱贫的不足，还能促进A县摘掉贫困，为其他地区的扶贫工作提供参考借鉴。

(一)经济反贫困

A县的经济发展一直以农业经济为主，第二、第三产业落后；特殊的地理位置使得农业生产具有很强的弱质性；地处皖北，皖中皖南大中城市的经济辐射难以带动A县经济增长。新中国成立七十多年来，经济反贫困主要经历了三个阶段：1949—1977年自救式反贫困，1978—2010年自上而下反贫困，2011—2020年双向反贫困[8](P2-8)。

自救式反贫困：部分地区曾在1941年被日军侵略，战争摧毁了农业生产。1949年新中国成立，整个中国一穷二白。经济上，为了恢复生产，国家大力支持重工业发展，农业作为基础产业没有得到足够的重视。政治上，国家未来的发展方向不确定，未来的建设道路没有清晰，还处在战后迷茫阶段。此时的广大农民，一方面农业生产为了满足自身温饱，另一方面，需要为城市的工业建设提供支持。1953—1956年三大改造，农业生产走上集体化道路。随着集体化的深入，“工分制”——干多干少、干好干坏一个样，打消了人民的积极性，不利于农业生产发展，粮食产量迅速降低。1959—1961年三年自然灾害，人民的生活水深火热。从1962—1977年，灾后重建，依然沿袭之前的“工分制”，人民勉强过着温饱边缘的生活。

自上而下反贫困：自上而下反贫困主要是以政府为主导，由中央、省级、市县级等开展的各式反贫困工作。第一，从中央政策来看。安徽省小岗村是第一个反对“工分制”，走“分田到户”的家庭联产承包责任制。小岗村成功实践了这种体制，1979年国家肯定并且推行了这种改革。A县遵循国家政策，开始了农村体制改革反贫困。开放农村贸易市场，鼓励农产品交易，A县的药材、贡椿、大葱等开始走向市场。20世纪初实施农业税费改革，再一次提高了农民种粮的积极性，不仅推动了第一产业发展，还增强了反贫困的经济基础。2005年，国家正式推行“一村一品”，作为反贫困的重要产业政策，A县积极响应鼓励各个乡镇因地制宜组织村级发展特色产业。截至2017年，获得国家级“一村一品”村镇1个、省级4个、市级以上26个，例如蔡庙镇的蔬菜、李兴镇的桔梗、郭庙镇的西瓜、倪邱镇的中药材等。第二，从省域视角分析来看。安徽省A县自上而下反贫困可以分为三个阶段：第一阶段1978—1990年是体制带动反贫困、第二阶段1991—2000年是乡镇经济带动反贫困、第三阶段2001—2010年是基础建设带动反贫困。1978年，安徽省人均可支配收入为113元，到了1990年为539元。第一阶段，农村收入主要来自第一产业发展。1991年6月(夏粮收秋粮种的季节)，安徽省发生特大洪灾，12年的反贫困积累都被摧毁。第二阶段，安徽省瞄准乡镇经济建设。1991年乡镇企业产值368.9亿元，占全省GDP的28.9%。乡镇经济发展在安徽省农村掀起了务工热的狂潮，A县非农就业人数增加。第三阶段，21世纪初安徽省县域经济总量排名靠前的县集中在皖北和皖中地区，并且皖北地区经济空间差异和产业差异最小。为了盘活县域经济，安徽省实施了“861”计划——改善基础设施建设、加大科技投入。2004年，安徽省农村开始实施“村村通”，改善了道路交通、电力等基础设施。第三，从县域视角看。鼓励银行支持乡镇企业建设、给予外来企业优惠的土地政策和相关补贴、不断完善反贫困治理定期培训基层反贫困工作人员等。

双向反贫困：2012年A县被列为省级贫困县，贫困人口97651人，贫困发生率6.03%[2](P29-33)。从2010年之后，皖北地区经济一直没有新的增长点，主要原因在于没有区位优势、工业发展缓慢、贫困人口较多等。为了实现可持续发展，开展了一系列的反贫困举措，让贫困户动起来。第一，盘活村级集体经济。基本上每个村都有集体经济，靠近县城附近的村将集体拥有的土地租给企业、合作社或者种植大户，贫困户一方面可以收取租金，另一方面，可以务工获取工资收入。偏远地方的村一般将集体的土地和鱼塘由基层干部牵头、交给贫困户打理，发展“一村一品”，不仅贫困户可以获取劳动收入，还能发展集体经济。第二，巧用金融扶贫政策。满足条件的贫困户在银行贷款五万元，投资到镇上的合作社、企业，每年可以获取几千元不等的分红。不仅解决了贫困户的就业问题，还推动了乡镇企业和合作社发展。第三，带资入股拿补贴。贫困户购买羊、猪、牛崽等入股到相应的合作社或者养殖大户，不仅可以在年底获得分红，还能根据购买的数量得到国家给予的补贴。

(二)社会反贫困

社会反贫困是指社会力量参与到扶贫工作中，A县的社会反贫困已经成为脱贫攻坚的一股重要力量。社会反贫困主要是以下三个方面：一是爱心超市。主要针对贫困户和留守儿童。二是爱心农家乐。农家乐的采购对象以贫困户的为主，一般以不低于市场的价格收购贫困户的蔬菜、家禽等。农家乐招收工人，贫困户优先。三是一些合作社和种植大户。他们不仅优先为贫困户提供就业岗位，还让贫困户变股东、贫困户贷款资金变股本。

(三)文化反贫困

文化反贫困是指通过思想教育和技术培训等方式助推精准脱贫。文化作为一种软实力，在反贫困的工作中重要性显著。文化反贫困体现在以下五个方面：第一，贯彻“雨露计划”帮助有困难的孩子有学上；第二，定期(每月月底)召开基层反贫困的工作会议，不仅学习落实上级的反贫困政策，还交流学习基层反贫困的经验和教训；第三，组织贫困户学习先进的农业生产技术、特色产业种养殖技术、零食小吃的制作技术；第四，反贫困作为国家一项战略，为了2020年实现全部贫困户脱贫，无论是村务公开栏还是大街小巷的宣传栏，都贴着反贫困的相关政策和目前反贫困的工作情况；第五，帮扶联系人对帮扶对象家里的情况非常熟悉，主要是因为对口帮扶，帮扶联系人会经常联系贫困户，陪同就医、陪同过节、陪同劳作。

(四)生态反贫困

生态反贫困是指在进行生态环境建设的时候兼顾扶贫工作。金山银山不如绿水青山，反贫困战略也要结合生态建设，走可持续反贫困之路。在生态建设方面主要作出以下努力：投资2.2亿元，打造万亩森林；新增绿化4万多亩，建设绿色村庄；打造生态农业产业模式，建设现代农业发展基地。在生态建设的同时，也兼顾贫困问题。每年的5—8月需要对万亩森林进行锄草，有劳动能力的贫困户可以参与并获得1700元/月的报酬。万亩森林里可以种植低矮的农作物，在不破坏生态环境的前提下，贫困户可以免费种植花生、豌豆等。万亩森林的日常维护、看管工作也交给贫困户。绿色村庄建设，日常的村庄环卫工作都是以每个月1000元交给贫困户来打理。

四、新中国成立以来的反贫困问题研究

A县作为安徽省贫困大县，反贫困工作依然存在很多难啃的问题。通过对2018年拟脱贫的11969位贫困人口和60位已经脱贫的非贫困人口进行调查，发现反贫困还存在以下问题：贫困户反贫困积极性不强、社会主体参与不充分、基层反贫困能力有限、反贫困工作重形式轻内涵。

(一)贫困户反贫积极性不强

贫困户享受国家很多优惠政策、日常受到帮扶联系人的关心和帮助、基层反贫困者也积极探索解决贫困户基本生活问题。“其他人”的积极性代替了贫困户的主动性，在调查时部分贫困户表示很享受目前的这些政策和措施，也渐渐习惯了这些帮扶。只要是上级检查基层扶贫工作，就毫不犹豫说好就行；只要是帮扶联系人建议的脱贫措施，就毫不犹豫去做就行等。在反贫困的调查过程中，部分贫困户表示担心脱贫后生活质量会急速降低。

(二)社会主体参与不充分

A县目前反贫困的社会主体主要是银行、合作社、种植大户、部分返乡创业的人等。参与反贫困的社会主体主要是基层干部的亲戚朋友和政府有合作关系的企业、商人等。社会主体参与反贫困主要体现在提供就业岗位、吸纳贫困户入股资金和资产两个方面。从参与程度和参与力度上，都没有充分发挥好社会主体的反贫困作用。

(三)基层反贫困能力有限

反贫困工作是从中央到省、市、县、乡镇，最后到村。各级都承担着相应的责任和履行相应的义务，但是与贫困户直接接触的是基层反贫困工作者。首先，他们要坚持公平、公正、公开的原则挑选出贫困人口；其次，基层工作者要结合当地情况，找出为贫困户脱贫的有效途径；再次，要经常去看望贫困户，关心他们的基本生活和身体健康；最后，要准备海量的材料，迎接各级和各地的反贫困工作检查。

(四)反贫困工作重形式轻内涵

反贫困工作是彻底解决贫困户脱贫，不是暂时缓解贫困问题。第一，部分贫困户没有尊重国家扶贫政策。通过走访了解到，部分贫困户不仅完全不了解国家扶贫的相关政策，还不清楚银行卡里的扶贫资金是什么名目的收入。第二，部分基层反贫困工作者没有认识到反贫困工作的真谛。为了迎接检查，他们废寝忘食的准备材料，没有真正做到为贫困户真脱贫脱真贫。第三，部分参与反贫困的社会主体没有体会到中国脱贫攻坚战略的伟大。脱贫攻坚战将在2020年年底就全面结束，在这之前能参与一次国家三大战略之一的工作是一种为国贡献、为民奉献的自豪事。部分社会主体没有完全立足贫困户的基本情况，只是暂时缓解他们的贫困，不能做到可持续反贫困。

五、结论与启示

脱贫工作是关系国计民生的重要的工作，通过梳理新中国成立的反贫困历程，结合A县四位一体的反贫困实践，找出中国反贫困工作的有效措施和探究反贫困实践中存在的问题。现得出以下结论：一是新中国成立以来的反贫困历程从面到线到点，从物质帮扶上升到精神扶持；二是反贫困实践从经济、社会、文化和生态四个方面共同推进；三是反贫困经验主要是注重对贫困户的技术培训和提高就业岗位；四是反贫困实践的问题有贫困户脱贫意识不强、参与主体不充分、基层干部任务重和反贫困工作重形式轻内涵。现针对以上结论得出以下启示：一是国家要完善相应的反贫困监督与检查，提高反贫困工作的效率；二是因地制宜反贫困，推动“一村一品”，加快农村一二三产业融合发展；三是提高贫困户脱贫的主动性、引导贫困户积极参与到反贫困中；四是基层反贫困工作要重内涵轻形式、实现反贫困工作真脱贫脱真贫。