清朝中枢稳定的制度性原因

肖昊宸

(北京师范大学 历史学院，北京 100875)

中枢是国家核心政治设施的统称，在古代王朝政治体制之下，主要是指以皇帝为代表的宫廷系统和以朝廷高级官员为代表的中央政府。中枢稳定性是一个王朝制度系统和统治集团成熟度的重要标志，能够反映该政权政治稳定的常态与本质。需要注意的是，政治稳定不等于政权寿命，政治稳定在一定条件下可以影响到政权寿命，但两者之间并无必然的、固定的关联。如东汉、东晋、元等王朝，政局经常不稳，但国祚并不算短；相反，蜀汉在三国之中政局相对最为稳定，但国祚却最为短暂。这就提示研究者，不能把影响王朝寿命长短的因素直接作为影响政治稳定的因素。如察举、科举等选官制度，一般认为它有利于保持官僚阶层的流动性，扩大王朝的统治基础，因而延续了王朝的寿命。但这并不能说明政局何以稳定的问题，例如唐、宋、明、清诸代，都实行科举取士，但唯有清代政治最为稳定。所以解释政治稳定的关键不在于选官制度，而在于中枢权力配置模式与皇权运行机制，也就是能否确立并维护好皇权这个唯一中心、防止出现其他威胁这一中心的政治势力。具体而言，皇位传承制度要解决君权与储权分配问题，内外朝关系要解决君主与朝廷、君权与相权安排问题，这些都与皇权这一中心密切相关，因而都是需要重点考察的。

清朝在解决这两个问题上都取得了历史性突破，因而其政局实现了超越历代的长期稳定。学术界对清朝政治制度有着较为全面系统的研究，但是总体上缺乏将这些制度建设与变化作为清朝政治稳定原因的理论自觉。当然，研究者也已经注意到清朝中枢政治制度与政治稳定的某种联系，并对其作了不同程度的挖掘，如杜家骥、杨珍等少数学者比较多地研究了清朝政治的高度稳定性这一现象[1-2]。基于前辈学者的研究，从上述两个方面探讨清朝中枢稳定的制度性原因，可以得到更加综合、更加深刻的认识。

一、清朝皇位实现有序传承

皇位传递向来对政治稳定有着决定性影响，中国历史上因未能解决皇位平稳传递问题而导致政治动乱甚至改朝换代的案例屡见不鲜。如可与清朝比肩的汉、唐、元、明四个统治时间较长的大一统王朝都未能过好这一关。清朝自1636年皇太极称帝建国起，到1840年鸦片战争爆发之前，两百多年间，虽然皇室内部仍然有激烈的权力斗争，但中枢总体保持稳定，远非前代所能及。其间，清室仅因为皇位继承问题发生过两次大的政治难题。第一次是皇太极暴崩后，因其生前未明确指定继承人，两黄旗与两白旗因为拥立由谁继位的问题接近火拼，但很快便以福临即后来的顺治帝即位、多尔衮与济尔哈朗两亲王共同辅政的妥协局面而解决，成功地避免了历史上屡次出现的因皇位继承问题而导致的统治集团内部兵戎相见[3]。第二次是康熙晚年的“九子夺嫡”，皇太子胤礽两度遭废，诸皇子与部分朝臣结党图谋储位，使得晚年的康熙因此焦头烂额。此事最后以康熙病逝、雍正继立而告终。雍正即位之初为巩固皇位与权力，对原来参与夺嫡的兄弟进行了清算，同时参考历代王朝建储得失，正式实行秘密建储的办法。此后，自乾隆帝至咸丰帝，都是在秘密建储制度之下顺利即位的。

可见，清朝在立国之初和入关后不久，与以前诸王朝一样面临如何平稳有序实现最高权力代际传承问题。顺治即位前差一点出现大规模武力冲突，最后靠协商解决，但这种妥协只是危急时刻的权宜之计，不能作为定制供后世遵守。顺治年间，八旗贵族权势仍大，皇帝重在强化一己之权力，且忙于消灭农民起义及前明残余势力，无暇顾及皇位继承制度化问题。康熙帝在位时，借鉴前代经验实行嫡长子继承制，不料重演了皇权与储权激烈冲突的悲剧性一幕。

事实上，传统的皇位继承制度到了清朝已难以适应皇权高度集中与强化的需要。尽管康熙并没有这样的自觉认识，但他晚年吸取了自己立储的教训，已经开始具有新的建储思想。据康熙朝《实录》记载，康熙曾于五十七年(1717年)召集众皇子与满汉大臣于乾清宫，以“面谕”的方式，对自己的一生郑重其事地进行了一番比较客观的总结。其中重点讲了他对于立储一事的考虑：“今臣邻奏请立储分理。此乃虑朕有猝然之变耳。死生常理，朕所不讳。惟是天下大权，当统于一。十年以来，朕将所行之事、所存之心，俱写封固，仍未告竣。立储大事，朕岂忘耶？”[4]。当时朝臣考虑到康熙的健康状况，建议他册立储君“分理”政务，以减轻皇帝的工作强度，同时预立储君以备不虞。但康熙表示“天下大权，当统于一”，即皇权不容分割、分散与削弱。康熙明确地将储权置于皇权的对立面，并否定了立储君分理政务的提议。但他又对立储大事念念不忘。他在探索一种能够解决立储与分权的矛盾，既能保证皇位后继有人、又不对现有皇权形成挑战和威胁的立储办法。这可视为清朝秘密建储思想的萌芽，只是由于种种原因，康熙生前未来得及实行。

雍正即位后，鉴于历代公开预立储君存在弱化君权、祸乱朝局的隐患，特别是康熙晚年诸子争斗的亲身经历，为强化自己继位的正统性、消除兄弟中政敌的潜在威胁，遂于即位之初改行秘密建储制度。其方法是，皇帝将心中默定的太子人选书写为密诏，于匣内密封，当众藏于皇宫之乾清宫内最高处正大光明匾之后，向臣民表示“国本”已立，以安天下。另写一份与此内容相同的密诏，由皇帝自己收藏。皇帝临终前，以两份密诏所书太子之名宣示而传位。即使皇帝突发不测，未能以身藏密诏示人，或猝亡而别人未能找到这份密诏，也有乾清宫正大光明匾之后的密诏为凭[5]。 乾隆即位后不久亦实行秘密立储，只是先后所立二位皇子均不幸早亡，但这一制度仍然继续走向成熟定型。乾隆四十三年(1778年)，乾隆在继承发展乃祖乃父立储思想、总结雍正朝秘密立储经验的基础上，发布了一道重要谕旨，称“总之，不可不立储，而尤不可显立储，最为良法美意，我世世子孙所当遵守而弗变者。”[6]这样，秘密建储制度经过康雍乾三代长期思考与实践探索之后正式定型，成为清朝皇室帝位继承的“家法”。

秘密建储的最大创新之处，在于用制度的形式把储君保密化、安全化，确保皇权传递链条的封闭运行。清以前各朝，往往因为太子过早地被公开，结果使太子成为众矢之的，被倾轧颠覆者为数不少，能顺利走完从储君到人君的政治发展道路的太子并不多。储君地位的不稳固，不仅助长了其亲兄弟的夺权之心，也使得旁支甚至朝臣萌生取而代之的心理，种下了变乱的祸因。由于秘密建储既能保证皇位后继有人，又可以防止皇帝生前出现异己的权力中心，防止有资格继承皇位的皇子之间过分倾轧乃至自相残杀，杜绝旁支与外姓觊觎皇位的野心，较好地解决了国祚延续与君主权威的矛盾，较好地协调了皇族近支之间的矛盾，也有助于强化皇帝的权威与臣下的忠诚，是可以兼容立嫡制并比立嫡制更为合理与安全的皇位继承制度，因此才能在清朝逐渐发展成熟并确立巩固。

秘密建储制度还有某种择贤而立的意义。因其并没有明确要求必须立长立嫡，故皇帝可以在有限范围内找到最为理想的接班人，有助于挑选合格的统治者。在皇帝看来，有资格继承皇位的诸皇子，必须对自己绝对忠诚，“以朕心为心”，并在才、德两方面提升自身素质，才有可能入选[7]。清朝乾、嘉、道、咸诸帝，皆能勤于政事，与此不无关系。从实践效果看，这一制度产生的皇帝不一定是最优秀的执政者，但起码是可以正常履行职责的。还有，秘密建储制度利于保证施政方针的稳定性与连续性。实行秘密建储，皇帝可以按照自己的标准选择接班人，就不大可能选择那些公然排斥和否定自己政治理念与政绩的继承人，能够最大程度保证生前的事业在身后得到完善与延续。清朝以“敬天法祖勤政爱民”作为施政纲领[8]，仅就“法祖”而言，清朝皇帝确实做得相当到位，这与其秘密建储制度亦有内在关联。这也是清朝秘密建储制度作用于中枢稳定的一种机制。

二、 军机处完成内外朝合一

秘密建储制度发挥作用的前提是父死子继，而父死子继制又需要以强大的皇权本身为保证。因为在皇权强大的情况下，父死子继才能被定为成法，如果有贵戚、宦官或权臣把持朝政、架空皇帝，则皇帝自身尚且未必能够保全，其身后是否由亲子继承就更难说了。从这个角度来说，有功于清代皇位平稳过渡的秘密建储制度，其本身就是清朝皇权强大的写照。由此，对清朝中枢政治稳定的分析，就从皇位传递转换到皇权集中与强化。最能说明清朝皇权集中与强化问题的，是清朝军机处的设立与成型。

明清时代没有名正言顺的相权，皇权相比此前的王朝强化集中的程度更高。但明朝强化皇权的制度效能由于皇帝怠政的个人原因以及未能处理好内外朝关系的制度性缺陷而大打折扣。清朝入关后，接手了明朝原有的中枢制度体系与官僚集团，特别是继承了明朝的内阁制度。同时，清朝将它在关外形成的八旗贵族共治国政的机构——议政王大臣会议也带入了关内。一方面，当时全国尚未统一，清帝需要依赖议政王大臣会议领导完成削灭农民军与南明残余势力的任务；另一方面，要笼络与使用汉官以扩大与巩固政权统治基础。这样，从入关伊始，清朝皇帝就面临着怎样协调、改造满汉两套中枢机构以形成新的中枢政治秩序、确保和强化皇权的问题。

解决这一问题的过程，就是皇帝随着统一进程的加快不断收权的过程。1677年，康熙帝设立南书房，此后机要政务渐渐地不经议政王大臣会议与内阁，而径由皇帝于南书房裁决，体现了皇帝对朝政直接领导的强化。雍正以后，继续了这一趋势，其顶峰就是军机处的设立与完善。乾隆初年复设军机处，从此军机处作为核心中枢辅政机构一直延续到清末。设于隆宗门内的军机处，总揽军、政大权，成为执政的最高国家机关。但它被完全置于皇帝的直接掌握之下，等于皇帝的私人秘书处。同时，军机处虽然在事实上是执政的最高国家机关，但在形式上却始终处于临时机构的地位。另外，军机处在办公场所和官员设置上也没有正式的规定，其成员亦无品级和俸禄。这种非正式性便利于皇帝的操作，因为一旦形成固定的制度就不那么得心应手。同时非正式性意味着军机处作为全国最高执政机构的合法性来源全在于皇帝，只能对皇帝本人负责、听命于皇帝一人。

白彬菊从内外朝关系的角度来考察清朝中期的军机处，认为军机处实现了从君主个人的专制独裁到君主与大臣共同管理的转变。她在其具有代表性的著作中说：“军机处的崛起并没有支持迄今被认为是日益增长的18世纪皇帝专制统治，而是创立了一个能够有效地运行的政府。”[9]其实这并不符合历史事实，因为军机处只能秉承旨意，作为皇帝合用的办事工具而存在，只能体现和贯彻皇帝的意志。从军机处在嘉庆朝以后的发展也可以反证军机处是皇权达于顶峰这一判断不谬，那就是嘉庆帝对军机处的改革。白彬菊认为，嘉庆对军机处的有限改革，其实是对乾隆晚年被局部破坏的军机处进行的恢复性调整。此后近百年，随着内忧外患的加剧，清廷力图重振朝纲，加强中央集权，却并未能够通过军机处来加强朝廷权力，使其达到或超越嘉庆以前的程度。这说明军机处已经最大限度地适应了清廷集权的需要，已难再有进一步升级的空间。

但白彬菊内外朝的视角确实颇有新意与启发性。从汉武帝开始的内外朝制度，是君权与相权博弈的产物，但内外朝制度在大多数朝代并不是一项明确制度。事实上，外朝大臣进入宫廷多有不便，与皇帝的沟通存在种种障碍与问题，这难免影响到皇帝对朝臣的信任度与皇权的行使；而外戚与宦官凭借接近皇帝的机会，容易趁皇帝怠政与失察之机制造种种乱政与祸事。从维护统治的角度看，皇帝需要内外朝的紧密结合，但却往往缺乏定型的制度实现这一目的，所以才有皇亲贵戚等“家里人”以及宦官幸臣等“身边人”胡作非为所引起的诸多乱象，这也是古代王朝政治不成熟性的一种体现。

清代军机处之设，实际上实现了内外朝的高度合一，使军机处成为皇帝可以任意使用、充分掌握的有力政治工具。既然军机处与皇权的需要相融洽，君臣相知、上下有序，自然就具备了稳定中枢政局的作用。军机大臣辅助君主，履行以前宰相的责任，却没有宰相独立发号施令的权力，这是权责不对等的设置。由于内外朝的合一，皇帝不再需要宦官来作为控制外朝的心腹与耳目。雍正时设立的、由御前大臣领导的奏事处，虽居于内廷，但只承担传递奏折、传谕旨意等事务性工作，并不能与闻政事，其政治权力与影响力与明朝的司礼监是不能同日而语的。

明清两朝都没有法定的相权，但明朝没有解决好内外朝关系问题。明太祖朱元璋虽设铁碑严禁宦官干政，但到永乐年间宦官势力开始抬头，此后出现了王振、汪直、刘瑾、魏忠贤等权倾朝野的大宦官。明朝中期以后更是出现了内阁与司礼监相制衡甚至后者凌驾于前者之上的局面。其原因在于宦官与皇帝更亲近，内外朝博弈的结果，往往是内重外轻，这也是明朝产生宦官乱政的制度根源。清朝的中枢制度取向是内外合一，从南书房到军机处的制度建设完成了这一结合过程。借重宦官控制外朝的统治需要不复存在，宦官连参与政事的机会都没有，当然也就不会形成明代那样严重的阉祸。

军机处与秘密建储制度应放到一起来看。二者对于强化皇权起着不同作用。两者都有利于防止出现皇帝以外的异己权力中心，秘密建储制度可以防止皇太子或其他皇子挑战皇帝权威，军机处则可以防止外朝大臣与亲贵、宦官等势力坐大。杨珍认为秘密建储制度废除了储权，而军机处则处理好了明朝废除相权以后的遗留问题，两者都是清代皇权强化达于顶峰的体现[1]12。这一观点抓住了要害，但更确切地说，军机处处理的废除相权后的遗留问题，实际上就是内外朝关系问题。它完成了内外朝的最终合一。两者都将以往储权与相权的内容纳入了皇权直接控制的轨道。

三、 结语

清朝中枢政治的稳定，是由于其相比于前代诸朝，更稳妥地处理了皇位有序传递与皇权独立高效运行两大问题，这反映了中国封建王朝的中枢政治体制与统治思想，经过2000多年的发展与演变，到清代已经臻于完备与成熟。清朝在极盛时的治理成绩相比于汉、唐、宋、明有过之而无不及，且盛世的时间更长许多，这很大程度得益于其政治稳定所提供的保障。

另一方面，更重要的是，清朝维持稳定的一系列制度一开始就带有很大的脆弱性，而且为晚清的衰亡埋下了隐患。一是清朝皇位继承制度无法产生强有力的领导力量以有效应对严峻的内外局势。由于封建王朝对最高权力的家天下式垄断，统治者人选的可选范围非常狭隘，所以帝王素质的退化往往不可避免地成为王朝的诅咒，“中兴之主”难得一见。清朝在这方面的体现是非常明显的，雍正、乾隆二帝都有相当才具，嘉庆帝仍有一定才力，道光帝相比嘉庆帝则更显平庸，咸丰帝更是苦于内乱外患，消极被动，最终纵情声色以亡身。概言之，清朝自雍、乾以后，掌握实权的诸帝，其政治才能“稳步”下降，比以前各代王朝更显出规律性节奏。这是因为清以前各朝尚未形成稳定持久的皇位传承制度，皇室中有才力者尚有机会问鼎，所以帝王素质并不一定呈现出明显的线性下降，而清朝则把这种可能性扼杀了。可见秘密建储制度所产生的统治者难免因循保守，以祖制之是非为是非，缺乏革故鼎新的魄力与毅力。二是强化皇权的一系列制度，其内核和基调仍然是人治，是以皇帝超乎寻常的勤政为前提的，一旦皇帝稍有懈怠，制度效能就会大打折扣。这一点乾隆是典型，他是中国皇权处于顶峰时期的统治者，然其晚年却骄奢淫逸，放任和珅膨胀，一定程度上破坏了皇权集中的原则。

政治是社会问题的集中反映。清朝政治稳定的消极作用，其本身就是中国古代传统社会发展到末期无路可走的证明。小农经济的超饱和，对应政治结构的超稳定以及思想文化政策的超保守。晚期传统社会已失去应有的应变能力，所以阻碍社会进步、抗拒变革、维持一潭死水的局面便是延续其自身存在的必要手段。这样原地兜圈地缓慢发展甚至停滞不前的社会以及建筑于其上的王朝，势必被新兴的资本主义潮流席卷吞没。总之，清朝政治的稳定是专制主义政治的回光返照与竭力自救的表现，与现代意义上的政治文明与政治稳定相去甚远，所以注定要走向没落与失败。