内部治理视角下独立学院章程文本的比较分析

陈冬

[摘 要]课题组通过对江苏省10所独立学院章程文本内容进行梳理和比较分析，研究和探讨了独立学院内部治理问题，并尝试对独立学院章程建设与内部治理提出一些思考。

[关键词]独立学院;内部治理;高校章程

[中图分类号] G64 [文献标识码] A [文章编号] 2095-3437（2020）12-0023-06

随着高校扩招和高等教育大众化、普及化的推进，我国独立学院作为高等教育的重要组成部分得到了快速发展。江苏是最早开始探索独立学院办学模式的省份之一。2017年，江苏省共有独立学院25所，数量居全国第一。2017年江苏省《关于加快推进独立学院规范发展的意见》要求独立学院完善内部治理结构，规范合作办学协议，修订完善章程，这与党的十九大提出的“加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展”不谋而合。

独立学院内部治理就是通过把高校内部政治权力、行政权力、学术权力、监督权力等权力体系进行合理分配，追求高校发展与治理过程中利益主体的共同参与，妥善解决相关问题，推动高校发展。独立学院章程是进行内部治理的先决条件和条例规范，强化独立学院章程建设对深化独立学院内部治理机制改革，促进独立学院依法办学、建设现代大学制度、健康持续发展都具有重要的现实意义。2008年《独立学院设置与管理办法》就明确提出独立学院要依法设立章程，2018年《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）》又一次重申举办者要依法制定学校章程。因此，现今独立学院章程建设现状怎样，如何通过独立学院章程建设来完善其内部治理值得研究。

一、江苏省独立学院章程的公开情况

以2019年7月为时间节点，笔者进入江苏省25所独立学院官网，搜索公开信息、制度汇编等内容，章程的查询情况如表1所示。能找到章程名目并能成功下载的有10所学校，占比40%，剩余15所学校要不是没有章程下载名目就是有名目却无法正常下载阅读，占比60%。同时，笔者还通过官网查询了南京大学、东南大学、南京理工大学、南京林业大学、常州大学、苏州科技大学等江苏省25所一本高校，找到章程名目并能成功下载的有24所，占比96%，只有南京审计大学能看到章程名目但未能正常下载。

由此分析，从章程的网上信息公开情况来看，江苏省独立学院官网公开程度低，明显落后于一般重点公办院校。很多独立学院的章程建设一直处于“停滞”状态，除了学校申报用一下后就被束之高阁。学校领导认为其是机密文件，不得公开翻阅，更别谈按章程办事，因此导致章程的功用未能发挥。

二、江苏省10所独立学院章程纲目的比较分析

鉴于江苏全省25所独立学院的数量过大，网上搜索也只查询到10所学校公开了章程，故本文选取该10所学院作为主要的调查样本，以小见大分析江苏省独立学院内部治理中的章程建设情况。具体样本对象为：东南大学成贤学院（简称成贤学院）、南京信息工程大学滨江学院（简称滨江学院）、南京师范大学中北学院（简称中北学院）、南京师范大学泰州学院（簡称南师泰院）、南京财经大学红山学院（简称红山学院）、南京医科大学康达学院（简称康达学院）、江苏师范大学科文学院（简称科文学院）、江苏大学京江学院（简称京江学院）、苏州科技大学天平学院（简称天平学院）、苏州大学应用技术学院（简称苏大应用），10所独立学院章程纲目统计情况详见表2。

由此分析，部分学院的章程内容设置过于简单、内容不够全面，一些非常重要的内容未体现在章节中或者一笔带过，在章程正文中亦不曾提起。

三、江苏省10所独立学院章程中治理决策方面的比较分析

独立学院内部治理内容主要分为决策、执行、管理、监督4个部分。10所独立学院在章程中明确表示董事会（理事会）为本校的决策机构。

1.董事会（理事会）人员组成的情况。据表3可知，1所学校未规定董事会（理事会）成员总数，2所学校未规定董事会（理事会）成员的来源构成。董事会（理事会）的成员组成主要有举办者（包括出资者）、院长、党委书记、教职工代表、社会中立人士，有些学校规定得非常明确，有些学校则规定得较宽泛。

2.董事会（理事会）职权的情况。从表4可得知，10所学院全部都对董事会（理事会）审议本校计划、制度、院长管理、编制预决算职权进行了规定，60%～90%的学院规定了章程修订、学院变更终止、机构设置、罢免增补理事、制订报酬等职权，30%～40%的学院还设置了管理层考评、资产管理、筹借办学经费、教育教学问题管理的职权。

由此分析，整体看，有些院校对董事会（理事会）的组成规定不够全面、明确和细化，职权表述大同小异，甚至还存在如章程修订、学院变更终止、机构设置等部分重要职权缺失的情况。

四、江苏省10所独立学院章程中治理执行方面的比较分析

1.院长（校长）管理层。10所独立学院章程中的执行高层机构全部采用院长负责制，中北学院、南师泰院、天平学院还专门设置了管理层条目，规定学院管理层由院长、书记、副书记、副院长及其他主要管理人员组成，是董事会（理事会）下设的执行机构，全面负责学院的业务工作和运行管理。由表5可知，90%以上高校都赋予院长组织实施董事会（理事会）决议、实施发展规划、制订实施工作计划、日常教学行政管理工作、任免教职员工的权限，总结的14项职权中有11项职权70%以上的学院都进行了设置，部分学院还设置了代表学院签署相关文件、特别裁决权和处置权。

2.其他部门。以院长（校长）为核心的管理层之外还有很多执行部门，部分高校在章程中进行了明确规定，尤以南师泰院、中北学院、康达学院3所高校凸显。南师泰院章程规定设置党政管理机构（中国共产党基层党组织）、群团组织（工会、共青团、学生会）、教学单位（二级院、系、部）和其他机构（行政、党委工作专门领导小组或专门委员会），并细化相关要求。中北学院章程规定建立、加强与健全中国共产党和中国共产主义青年团的基层组织，成立学生会，设置由各学科专家和相关管理干部组成的学术委员会、教学委员会、学位评定委员会、职称评定委员会等学术组织，建立教职工代表大会制度，举办党政联席会与院长办公会，设立内部行政管理机构。

由此分析，少部分学院章程文本专门设置了执行管理层或管理体制的章节纲目，介绍也相对详细，非常重视内部治理的管理层和职能部门，但有很多学院并无专门的章节，对学术委员会、教学委员会、学位评定委员会、职称评定委员会等学术组织的重视度也不够，只有30%的院校重点规定了这部分组织。

五、江苏省10所独立学院章程中其他治理参与主体的情况

1.党组织。2014年中共中央办公厅印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》强调和明确党委领导下的校长负责制是党对国家举办的高校实施领导的根本制度。同样，独立学院的党组织定位也值得研究，从表6可知，50%的学院在章程中提及党组织的设置、定性与职权等，但还有50%的院校对此并无相关规定。

2.教职工与学生。教职工与学生，是独立学院内部治理中非常重要的主体，是决策最基层的执行力量，更是决策执行的直接反馈。如何提高学生与教职工的参与度、参与效果、参与满意度等，直接反映該校内部治理水平与效果。

在10所独立学院章程文本中，60%的学院并未提及教职工主体，只有中北学院、南师泰院、康达学院、苏大应用、成贤学院4个院校在章程中体现。其中南师泰院、康达学院的章程中对教职工主体规定的内容最为详细，既涉及学院对教职工的重视态度、管理制度，也重点提到教职工的权利与义务。如康达学院章程中提到：“教师是康达学院办学的主体，学院应尊师重教，以提高教师素质，改善教师的工作条件和生活待遇为重点，做好教师职务评聘、教职工聘用考核等管理制度，积极维护学术民主和学术自由，弘扬优良校风、教风和学风，坚决反对和制止各种形式、各种程度的学术腐败和学术不正之风。”特别值得一提的是，南师泰院、康达学院在教职工权利中规定“可以知悉学校改革、建设和发展及关涉切身利益的重大事项，可以参与民主管理和民主监督，对学校工作提出意见和建议”，这对独立学院内部治理的开展具有重要的意义，详见表7。

从表8梳理情况看，与教职工主体情况有些类似，只有中北学院、南师泰院、康达学院、苏大应用四所学院对学生主体权利内容进行了规定。其中有2所学院提到学生的概念界定，提到学生是指享有学籍的。只有1所学院规定学生可以参与学校管理，对学校与学生权益相关事务享有知情权、参与权、表达权和监督权。

3.监事会。要想独立学院依法治校，依章治校，缺少不了组织监督和民主监督。监事会是独立学院最直接的、权力最高的专门监督部门，是分权与制衡的核心部门，是防止独立学院滋生腐败最直接有力的武器。

从表9可以看出，80%的学院设置了监事会，监事人数与组成规定不一，其中成贤学院、康达学院对组成人群及数量有明确规定，滨江学院、红山学院、科文学院都提到“监事在举办者（包括出资者）、本单位从业人员或有关单位推荐的人选中产生”，但文中提到的“有关单位”并不明确。中北学院提到的“监事由举办者委派、学院职工中产生或更换”，但后又提到“监事中的教职工代表、学生代表不少于 1 人”，有一定的歧义，不过其是唯一提到监事中有学生代表的。从表10可知，各学院关于监事会职权规定都是大同小异，都提到了前3个职权，只有成贤学院、康达学院没有规定监事会可以列席董事会（理事会）会议，同时成贤学院还规定对违反法律、法规、学院章程或举办方指令的董事、院长，监事会有提出罢免建议的权力。

综上可知，江苏省独立学院章程中对党组织主体的重视度不够，很多高校并未提及。在教职工与学生参与主体这块，重视性也非常差，保障内容不够全面，程序保障性也较低。但可喜的是，还有少部分学院的章程中非常重视教职工与学生在高校内部治理中的参与价值，并明确了相关参与权利。在监事会主体方面，大部分院校都明确了机构、人员和职权，但也发现部分院校并未按照国家和高校内部治理的需要设置，或是设置了却只是个摆设。

六、江苏省10所独立学院章程中资产管理方面的比较分析

经费、资产、财务管理制度是独立学院内部治理客体的重要内容，决定着高校教育、教学、科研、教职工待遇、廉政等方面的发展。

从表11看，10所学院都对经费来源、财务资产管理制度、税务会计监督、教职工待遇4个方面进行了规定，80%的学院对经费用途规定“不得分红、换届或更换法定代表人之前进行财务审计”进行了要求。只有20%的学院规定了举办者是否可以要求取得回报，如康达学院规定“举办者不要求取得回报”，成贤学院规定“学院在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，举办方可以根据国家的相关规定从办学结余中取得合理回报”，苏大应用虽未规定，但是明确要求“学院在学费收入中提取不少于5%的资金用于教师队伍建设，提取10%的资金作为学院发展基金，用于学校的建设、维护和教学设备的添置、更新”。另外，滨江学院、 科文学院提到“捐赠人有权查询捐赠财产使用、管理情况并提出意见和建议”，成贤学院还提到“学院不得以学院财产为任何单位或个人提供任何形式的担保”。

由此分析，江苏省独立学院章程中财产管理方面对相关基本问题都有规定，部分学院非常重视学院发展，非常详细地规定了办学经费的比率保证教育教学。但也还存在一定问题，如“对举办者是否可以要求取得回报”这一涉及独立学院办学性质和分类转型的重要问题并未规定。

七、内部治理视角下推动独立学院章程文本建设的思考

通过对江苏省独立学院章程文本建设现状的比较分析，笔者有些浅薄的思考。独立学院在快速发展与转设的转折期，内部治理的问题急需解决，可从重视、更新完善、公开章程并按章程管理执行着手，多元利益主体参与，优化内部治理结构，保障师生权益，加强监督，提高学院声誉，实现独立学院的内涵式发展。

1.独立学院须提高对章程的重视。制定章程是法律规范的强硬规定，同时也是独立学院发展前进的必经之路与重要制度保障，独立学院须提高对高校这一“宪法”的重视，从制度上引导高校治理优化，从战略上推动创建省一流或国家一流高校。

2.独立学院须更新、完善章程，明确办学性质，凸显自身特色。独立学院应该根据最新国家政策要求，遵循社会发展和教育新趋势，在高校分类管理背景下，明确办学是营利性还是非营利性的性质，进而相应调整内部治理管理规定，突出重点，凝练本校特色。

3.独立学院须公开章程，突出保障师生权益，严格依章治校，加强监督规范内部治理。在信息化的社会中，遮遮掩掩保守的态度已经被社会所鄙弃，也不符合法律条文规定，章程属于机密文件的思想不应再出现。师生在独立学院中占绝对数量，独立学院在后续更新完善章程时必须重视师生权益条款的规定，并加强程序化保障。同时，对于决策和执行主体，独立学院要实施上下内外结合，监督其是否依章而行，并建设完善的反馈、调查、修正和惩罚机制。

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[责任编辑：钟 岚]