常态化疫情防控中的社区治理：逻辑、困境与出路

雷琼　喻卫斌

[摘要]社区治理是落实、提升国家治理体系和治理能力现代化水平的“最后一公里”。当前，疫情防控转入常态化，社区治理依然面临防控共识凝聚力弱、公共卫生资源短缺、特殊群体难以纾困、多元主体难以协同的困境。为了建立社区治理共同体这一坚强的防控堡垒，社区治理应在思想上筑牢“党建+”理念，凝聚居民防疫共识;在方向上强化“互联网+”建设，提升社区公共服务效率;在行动上积极社区公共卫生资源下沉，提升社区应急处理能力;在机制上完善社区治理多元主体的相互协同体制，实现人人有责、人人尽责、人人享有。

[关键词]疫情防控;社区治理;共同体

[中图分类号]D63-31   [文献标识码]A   [文章编号]1009-0169（2020）12-0027-05

在新时代中国特色社会主义发展的背景下，我国社会主要矛盾发生了转变，社区治理成为落实、提升国家治理体系和治理能力现代化水平的“最后一公里”。当前，疫情防控转入常态化，如何将重大疫情防控的压力转换为社区治理共同体的建设，进而提升社区治理能力的现代化水平，已成为当前社区治理的重点问题。社区是疫情防控的第一道防线，也是外防输入、内防扩散的最有效关口。把社区这道防线守住就能有效切断疫情扩散蔓延的渠道[1]。

一、社区治理的内在逻辑

（一）发展逻辑

社区治理是社会治理的基本单元，是实现国家治理总体目标的措施。中国特色社会主义社区治理始终围绕着“以人民为中心”的价值导向，是提升人民幸福感和获得感的“最后一公里”。习近平总书记曾多次提到建立人类命运共同体，充分体现了党中央在政策顶层设计上对基层社会治理的重视。从社区治理政策的发展来看，2000年发布的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出：“社区是聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”[2]明确了社会主义社区建设的共同体特征。党的十八届三中全会以来，国家治理体系与治理能力、社会治理等一系列概念从“管理”转变为“治理”，社区治理的内涵和外延从单一的政府治理拓展为各类权力部门、公共部门以及社会组织的多向度相互影响，体现了公共事务相关主体对于国家和社会事务的平等参与和协商互动。十九大报告提出建立以党组织为核心，社会组织、企业，社会单位、居民等广泛参与的多元主体治理结构，促进社会参与、激发社会活力，维护人民群众的利益，打造共建共治共享的社会治理格局。党的十九届四中全会聚焦国家治理体系和治理能力建设，系统地总结了“中国之治”的13项制度，社区治理作为社会治理的基本单元，作为国家治理体系的重要组成部分，是国家治理能力的题中之义。社区治理需要坚持问题意识，围绕老百姓的身边事，与源头治理、系统治理、综合治理相结合，构建人人有责、人人尽责、人人享有的社区治理共同体。

（二）理论逻辑

社区是具有共同价值观的人所组成的社会团体。随着生产力的发展，生产空间的向外延展使传统的封闭社区逐渐被开放的社会体所取代，社区作为共同体的形态也经历了从封闭的地域共同体走向开放的社会共同体的发展历程。现代交通通信手段的革新改变了生产方式和生产关系的性质和形式，互联网的出现进一步加强了人们跨地域空间的社会联系。正如鲍曼所言，“失去共同体，意味着失去安全感;得到共同体，如果真的发生的话，意味着将很快失去自由”[3]。社区作为人与人之间共同的生活空间，在从封闭走向开放的同时，亦成为现代社会人们重构彼此间关系的重要载体，伴随着现代化的进程，存在于空间意义上边界划分已无实际价值，社区的真正意义是借于此所形成的对人与人之间相互帮助、相互理解、相互支持等情感联系纽带。社区治理的意义也日益凸显为在“国家——社会”二元治理结构下解决个人与集体、特殊利益与共同利益，个体生活与公共生活之间矛盾与沟壑的具体方式。社区治理作为中国特色社会主义基层社会治理的重要抓手，必将持久地存在于社会生活内部。

当前，新冠病毒已波及全球众多国家和地区，成为需要全人类团结起来共同抗击的常态化重大疫情。社区作为外方输入、内防扩散的重要关口，不仅是全体成员共享治理成果的利益共同体，更是所有人休戚相关、生死与共的命运共同体。面对疫情防控的重大考验，社区治理能力与疫情防控效果密切相关。

二、社区治理面临的困境

（一）难以凝聚防控共识

随着经济的发展，发达城市对劳动力的巨大需求产生了各种拉动力促使人口的转移，社区聚集着来自不同地区、不同血缘关系的陌生个体，使社区成员的构成呈现出“异质化”的特征。成员结构的复杂弱化了社区生活的共同性，呈现出千姿百态的居民生活形态。人员流动的加速促进了社会的分化，也打破了传统的社区生活规则。邻里之间缺乏共同生活的目标、兴趣和生活方式，人与人之间产生了陌生感和防备感，社区成了占据在一块被或多或少明确地限定了的地域上的人群汇集[4]的“机械结合”。新冠疫情暴发以来，一些居民隐瞒真实行程信息，欺骗调查走访人员，编造虚假的身体健康信息，隐瞒已出现的发热和咳嗽等症状;有的疑似病例蓄意隐瞒密切接触者行踪，放任家人多次在外活动并密切接触人群;某些归国华人公然抵抗隔离观察规定，导致发生了病毒扩散的恶性公共危机事件。毋庸置疑，全体居民的主动配合是疫情得到有效防控的基础，任何藐视公共利益的行为势必干扰和降低社区治理工作有效性。膨胀的自我意识和自私自利的行为导向破坏了社区疫情防控整体的协同格局，阻碍社区治理工作的有效推进。

（二）公共卫生资源短缺

作为居民卫生健康服务体系的网底，基层社区医疗机构对于做好新冠肺炎疫情的社区防控和关口前移具有不可替代的作用。然而，自疫情暴发以来，基层医疗和公共卫生领域供给不断反映出资源不充足、分配不合理、保障不平衡的问题。据统计，2008～2017年，我国诊疗量从35.32亿人次增加到81.83亿人次，增长132%;同期的执业医生从208.2万增加到339万，仅增长62%[5]。在我国，公共社区卫生服务中心和乡（镇）卫生院属于差额拨款的公益一类事业单位。社区医院既没有独立自主的人事聘用权，也没有薪酬决定权。然而，由于社区基层卫生医疗行政级别低，与同处于公益二类的公立医院相比，医务人员的薪酬缺乏弹性，工资待遇偏低。此外，受编制限制，社区医院专业技术人员向上流动的空间有限，专业医疗岗位缺乏吸引力，很难留住高水平的专业人才。从我国医疗卫生的供给情况来看，居民医疗卫生供给的核心是具有丰富专业技术人才资源的二甲、三甲医院。与这些医院相比，社区医院缺乏高水平的专业技术人员和防疫设施，全科医生培养制度和分级诊疗制度不健全，公共卫生服务与医疗服务结合能力差。人们通常選择高级别的医院或者定点医院进行感冒症状以上的医疗求助。社区卫生服务中心、乡（镇）卫生院在疫情防控中未起到实质性的排查监测作用。

（三）难以纾困特殊群体

复杂的人员结构和人员异质性特征衍生出复杂多样、层次不一的公共需求。随着疫情防控工作的推进和隔离措施的实施，社区产生了一些特殊群体：低保家庭、独居老人、生活自理有困难的残疾人、无人抚养的事实孤儿……因疫情在家隔离的孤寡老人、困难儿童、重病重残人员等。妥善安置和照顾特殊群体是对社区治理执政温度和精细化水平的考验。然而，社区作为非行政的组织形式，在统一调配资源构建救助体系的问题上，既不能通过组织制度和奖惩措施将所有成员纳入其中，也不能通过契约关系将居民与社区联结起来。如何精简办事流程，加强对特殊群体的走访探视和帮助，启动社区救助体系，帮助行动不便、经济困难的特殊群体代购生活用品、常用药品，提供就医支持和经济援助等是常态化疫情中社区所面临的重要治理问题。

（四）缺乏多元主体间的有效协同

社区作为基层社会治理机构，存在居委会，工作站、业主会、物业公司、社工服务机构和广大居民等多元治理主体。由于利益诉求的差异，多元治理主体之间的行为方式和治理机制存在较大差异[6]。居委会接受街道的行政指令，是社区中的行政主体，居委会所主导的社区公共事务和社会生活构成了社区的行政化治理体系，其行为逻辑遵循命令与控制的原则;物业公司围绕利益最大化的目标开展活动，是典型的市场主体，遵循“选择与竞争”的基本逻辑和自由竞争法则;广大居民、业主委员会以及非营利的社工服务机构是社群主体的代表，遵循“认诺与遵从”的原则，通过共同的价值观与社会规范来协调活动。由于多元治理主体实力不均衡，社区治理常常受到精英力量的主宰。当行政力量过强时，行政力量可能跨越权力界限过度干预对市场或社会力量，从而产生权力的错位和越位。社会力量由于经常处于非组织形式，是社区治理的模糊地带，欠缺民众参与公共事务治理的有效途径，治理效能较为低下。然而，在社区治理的实践中，单独依赖行政机制、市场机制和社群机制就能达到善治目标的实例并不常见。社区多元治理主体之间并非相互替代的关系，需要相互之间的配合与协同，如何构建多元治理主体之间的良性互动关系，形成协同效应，将对防疫政策在基层的执行成效产生直接的影响，是考量国家防疫政策在基层治理中落实的关键。

三、社区治理共同体疫情防控的路径探讨

（一）强化“党建+”理念，凝聚社区防疫共识

1.广泛宣传，发挥制度优势。发挥社区党组织统一指挥、统一协调、统一调度的作用，提高社区治理政治站位，发挥党员的带头示范效应。做好群众思想工作，将党的路线、方针、政策落实在基层、落实在社区一线。创新宣传方式，运用通俗易懂、最接地气的明白话向人民群众宣传抗疫、防疫知识和政策法规。继承和发扬中华民族守望相助、团结奋进、共克时艰的优良传统和优良家风，营造良好的防疫道德风尚，培养居民理性自觉、勇于担当、合作互助的共同体精神。

2.依法抗疫，严格管控违法行为。国家卫健委发布的2020年第1号公告已明确将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定管理的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施，对于任何感染新型冠状病毒者拒绝强制隔离、疑似感染者和处于隔离观察期的密切接触者不服从管理、在疫情防控过程中编造和传播谣言、严重扰乱公共场所秩序、捏造事实诽谤医护人员等行为均依法进行惩治。社区党建工作者应积极引导社区居民学习法律知识，遵法守法。广泛普及科学防护知识，引导社区居民尊重科学，消除恐慌情绪，不传谣不信谣，更不要搞封建迷信活动，严格做好各项卫生和防控工作。引导居民戒除不良生活陋习，减少聚集，传统节日活动以及婚丧嫁娶等都应从简。

3.完善责任机制，保护群众生命安全。采用“纵横交错、联防联控”的责任管理机制，在纵向上构建“社区（村）书记—网格员—楼道长—家长”分级管理机制，确保防疫責任落实到人;在横向上建立“居委—物业—社区医院—公安”等部门的联防联控机制，制定具体的突发或应急处置方案，制定具体的防控工作流程，提升社区卡口防守标准化水平，明确责任划分，有效推进社区防疫。牢固树立“以人民为中心”的思想原则，积极关心患病和生活困难的居民，为成员提供物质资源和精神支持，引导居民之间相互帮助、相互信任，让社区成为居民疫情防控的精神家园。

（二）强化“互联网+”建设，提升社区公共服务效率

1.充分运用信息化手段，提升疫情监测效率。加强互联网的技防服务能力，发挥信息化手段在疫情防控工作中的作用是缓解社区疫情防控压力，提高社区疫情防控效率的有效途径。大数据在病源追踪、疫情监测和防控中有力地提升了社区政务对疫情态势的研判和防控部署效率。疫情暴发后，很多地区采取了大数据的手段进行疫情防控。在广州，疾控办联合企业推出“穗康”小程序，市民和来穗人员足不出户即可申报登记本人14天内离、返穗情况及健康状况。在山东烟台自贸区，为了监控社区人员的流动情况，社区以数字信息化为手段对社区人员流动施行电子凭证管理，他们以微信公众号为载体，通过电子凭证介质建立防疫工作管理后台，收集了所有社区居民的身份信息，居民出入小区须通过硬件设备核销电子凭证，工作人员在管理平台上可立即确定人员的身份。通过大数据的信息网络平台，工作人员完成了对该区域22个社区、近2万人户籍居民的追踪、健康监测、防疫宣传和封闭化管理等多项工作。大数据加强了社区间疫情监控的联动效应，提升了社区精准防控水平。通过百度地图等程序收集收集人员流动数据，密切监控确诊和疑似病例的行动轨迹，通过使用“健康码”管理重点人员，进行风险分析，帮助居民了解疫情动向，助力复工复产。

2.积极发展在线诊疗，拓展居民就医渠道。为解决居民就医困难，降低交叉感染概率，弥补社区医院水平不足的问题，社区可积极发展在线诊疗业务，充分运用现代化医疗信息手段，开展新型冠状病毒肺炎免费互联网诊疗或线上咨询，并为慢性病患者开诊疗处方，利用互联网进行居家健康检测和联网诊断，社区医院可针对隔离对象、疑似病例建立“监护医生”一对一监测服务制度，通过电话、APP、微信为病人开展咨询和随访服务。满足人民群众在线问诊、在线诊疗的需求。在保障方面，进一步推动在线医疗纳入医保支付范畴，为在线诊疗服务提供政策支持。

3.搭配物联网，保证居民正常生活。在居家隔离的场景下，推动物联网建设将成为满足居民正常生活的重要保障措施。社区应积极运用电子商务平台优势，打通农副产品直供家庭的供应链，组建新型城乡供销社，推动互联网、物联网、云计算、大数据、人工智能、5G和边缘计算平台建设，打造智慧社区。稳定居民消费，加快释放新兴的消费潜力，更好满足居民的消费需求，进一步培养居民健康的生活习惯，迎合居民新消费习惯，构建新的产业链，推动“宅经济”发展，提升社区持续应对公共重大卫生事件的能力。

（三）促进社区公共医疗应急资源下沉

1.促进优质医疗资源下沉社区。以疫情防治为切入点，结合强基层战略和乡村振兴战略，加强城乡公共医疗卫生体系建设和乡村人居环境整治。优先为一线防控人员和社区工作者提供足够的防控物资，提高收治率和治愈率，降低感染率和病死率。广纳优质医护人才，完善社区医院法人治理体系，让社会和市场成为社区公共医疗卫生体系建设的助推力，弥补社区医疗卫生专业人才不足的短板，逐渐突破行政化编制内人员聘用和薪酬体系的制度化藩篱。

2.充分发挥社区医疗机构对疫情的阻断作用。充分发挥社区医疗机构优势，将防控关口前移。制定有效措施，明确社区医院的防疫责任，积极督促社区医院做好预检分诊和随访管理工作。积极组织社区医疗力量筛查社区发热患者，建立预检分诊和门诊登记制度，完整登记发现并跟踪不明原因发热以及咳嗽的患者14天内的旅行史和暴露史，严格按照疾病登记的规范要求进行信息登记并及时上报，做好转诊工作。加强对密切接触人员管理，配合上级疾控机构开展病例流行病學调查。严格隔离和监控来自疫情国家或地区的人员、确诊病例以及疑似病例的密切接触者，做好记录和健康监测，及时向基层党委报告异常情况。

（四）完善多元社区治理主体协同机制

1.建立纵向互嵌的协作机制。多元主体间的纵向互嵌式协同机制包括“自上而下”的嵌入机制和“自下而上”的响应一致。基层社区通过执行政府的疫情防控政策，应以“自上而下”的方式满足社区疫情防控需求，有效运用行政命令配置社区防控资源，在面临重大公共安全与危机的特殊时刻发挥作用，维持社区秩序稳定，为疫情防控物资和设施提供制度保障。同时，也要建立“自下而上”的响应机制。充分发挥民间智慧为社区疫情防控献计献策，凝聚居民抗疫共识，促进社区自组织参与治理，开辟居民和社会力量参与社区治理的渠道，改变社会力量在社区治理中的边缘地位。

2.构建横向互嵌的联动机制。激发多元主体的治理活力既是疫情防控期间社区政策和体系建设的方向，也是未来构建社区治理共同体体系的探索方向。社区多元治理主体间的互助与协作方式多种多样。在资源筹集方面，针对居民口罩、消毒液等防控物资短缺的问题，企业可利用自身优势拓展货源渠道，重组生产线，加快抗疫物资生产和供应。居民可自发组织募捐生活物资如方便面、牛奶、水果等到隔离点。在人力资源方面，社区可按照“应下尽下、就近就便”的原则，由政府、企业等单位向社区下沉管理人员，编入网格，并以网格为主战场巡查辖区内的商超、酒店、宾馆以及餐馆等人员密集场所，进行人员管控、信息摸排、宣传教育和舆情引导，实行人员分类管控和重点人员追踪。充分发挥社会组织优势，组建疫情援助小组和社区志愿者服务团队，发挥迅速反应和联合行动优势，利用业主群、熟人网络应对社区突发事件，加快信息传递速度，提升防控效率。逐步建立起基层党委、社区政府、居民与社会组织等的协同抗疫机制，打造人人有责、人人尽责、人人享有的社区治理共同体。

3.建立社区居民自治机制。激发居民积极性，提升社区共建共治能力。在具体措施中，以网格维度建立“邻里坊”等非正式的居民自治组织，以自愿为原则，成为居民之间共同防疫、共同议事的专属阵地。借助居民自治组织，听取居民心声，帮助居民协调纠纷，营造居民自治的良性互动的氛围。发挥居民自治组织熟人网络的优势，掌握社区日常监测和居民健康情况、困难家庭情况等，解决居民困难、矛盾和纠纷，帮助居民疏导心理压力，将社区打造成现代的新型熟人社区，创设家园共同体，让居民在心理上具有归属感，凝聚力量共同打赢社区疫情防控战。

新冠肺炎疫情给人类带来了重大的威胁，对社会治理应对公共危机的能力提出新要求，同时也为促进社区治理提升自身能力提供了发展契机，在保护人民群众生命安全，充分贯彻党中央“以人民为中心”的重大战略过程中，守住社区防线，筑好社区防疫堡垒，打造社区治理共同体是现阶段或者是很长一段时间内中国实现基层社会治理现代化的必经之路。

参考文献：

[1]习近平在北京市调研指导新型冠状病毒肺炎疫情防控工作时作出重要指示[DB/OL].（2020-02-10）[2020-10-15].http：//cn.chinadaily.com.cn/a/202002/10/wsse416a4ba3107bb6b579e7de.html.

[2]民政部关于在全国推进城市社区建设的意见[G].中共中央办公厅，国务院办公厅中办发〔2000〕23号.2000.

[3][英]齐格蒙特·鲍曼.共同体[M].欧阳景根，译.南京：江苏人民出版社，2003：6.

[4][美]R.E.帕克等.城市社会学：芝加哥学派城市研究[M].宋俊玲，郑也夫，译.北京：商务印书馆.2012.

[5]补齐公共卫生短板 还需“软硬”兼施[DB/OL].（2020-03-30）[2020-02-12].http：//xh.xhby.net/mp

3/pc/c/202003/30/c759092.html.

责任编辑：王玉倩

[基金项目]本文为广东省哲学社会科学规划项目“习近平关于新时代社会治理重要论述的理论逻辑与实践路径研究”（GD18XXY01）的研究成果;广州市社会科学规划项目“马克思社会治理思想及其当代发展”（2018GZMZYB20）的研究成果。

[作者简介]雷琼（1981—），女，河南南阳人，广东财经大学人力资源处副研究员、博士，主要从事基层社会治理研究;喻卫斌（1964—），男，湖南长沙人，广东财经大学经济学院教授、博士，主要从事网络组织等方面研究。