新型城镇化视域下基层政府的生态责任研究

张 玥

（江苏师范大学 哲学与公共管理学院，江苏 徐州 221116）

城镇化是一个国家社会进步和经济发展的关键阶段。改革开放至今，我国的城镇化建设取得了显著成效，城镇数量及人口明显增多，城乡差距逐渐缩小，打破了二元结构壁垒，人们的生活水平得到了很大程度的提升，不断追求美好生活，但是早期各地对城镇化内涵的认识过于片面，把城镇化简单地看作非农业化，部分地区以牺牲环境为代价。城镇化与生态环境的耦合关系引起学术界和政府部门广泛的关注，未来地球计划（Future Earth）和联合国《2030 年可持续发展议程》强调城镇化与生态环境协调发展[1]。党的十八大明确提出了“新型城镇化”的概念，李克强总理在2019 年国务院政府工作报告中提出，要促进区域协调发展，提高新型城镇化质量。新型城镇化是以人为核心的城镇化，追求的不仅是土地等物的城镇化，更是人的城镇化，不是简单的城市人口比例增加和规模扩张，而是强调在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由乡到城的转变，实现城乡统筹和可持续发展，最终实现人的无差别发展。新型城镇化注重生态和经济协调发展，体现了新时代人与自然和谐共生的发展观，强调了基层政府在新型城镇化进程中的生态责任。

一、基层政府履行生态责任的内涵

生态文明建设是统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容。为了在城镇化进程中更好的保护自然环境，我国提出了“以人为本”的新型城镇化概念，提倡保护生态环境，促进城镇的协调发展。新型城镇化是城镇生态文明建设的最优路径选择[2]。在新型城镇化视阈下，政府作为公共权力机关，需要对自己的角色进行明确的定位。根据马歇尔的“经济外部性”理论，外部性由正外部性和负外部性组成，主体的经济活动会对社会和他人造成非市场化的影响，正外部性使社会或他人收益，负外部性使其受损，但是造成负外部性的主体却没有为此承担成本。此外，生态公共产品具有非排他性、非竞争性等特点，企业的目标是盈利，所以一般不会提供此类产品，而政府作为“掌舵者”，承担着实现公共利益，维护社会公平正义的责任，需要充分发挥“守夜人”的角色。当市场失灵，经济活动导致负外部效益，造成自然环境污染时，政府有能力、有义务在新型城镇化进程中履行生态责任。只有政府才有能力协调社会各集团之间的利益分配，科学合理地规划新型城镇化发展方向及道路，并利用经济手段、行政手段以及法律手段等从根源上解决城镇化进程中的生态环境问题[3]。新型城镇化下基层政府生态责任是指为了促进城镇化与生态环境协调发展，政府运用公共权力，采取法律、经济、行政等综合手段，对已经造成的环境污染进行治理，在城镇化的进程中加强对现有的生态环境进行保护，对即将发生的生态问题进行预防。政府应担当城镇发展的规划者、环境政策的制定者，需要主动承担起新型城镇化进程中治理生态环境、保护生态资源、预防环境污染的领导者角色。

二、基层政府履行生态责任的实践及意义

习近平总书记提出“绿水青山就是金山银山”，指明了经济发展和环境保护之间的相互促进、相互依存的关系。在新型城镇化的背景下，各地基层政府深入贯彻学习习近平生态文明思想，自觉践行新发展理念，推动新型城镇化发展，推进产业结构和能源结构调整，实施生态修复和生态建设。生态文明建设应该坚持党委领导、政府主导、企业主体、公众参与，坚决摒弃“先污染、后治理”的老路，坚决摒弃损害甚至破坏生态环境的增长模式[4]。基层政府积极履行生态责任取得了初步的成效，使得周围的生态环境有了明显的改善，生态环境保护工作赢得了各方的高度认可，人民群众的赞赏。以江苏省邳州市铁富镇为例，铁富镇秉持着绿色环保的发展理念，着力打造美丽宜居的特色绿色小镇，全镇拥有银杏0.4 万hm2，年产银杏果1 400 t，全镇森林覆盖率达56.3%[5]。铁富镇根据其地理环境盛产银杏的特点，大力挖掘银杏文化，发展银杏产业及银杏旅游，一方面通过银杏产业带动食品业、加工业的发展，先后开发出银杏酮胶囊、银杏口服液、银杏茶、银杏开心果等产品，从而带动了地方就业；另一方面通过打造“时光隧道”“银杏林海”等旅游景点推动了旅游业发展。铁富镇先后荣获国家银杏博览园、全国百佳造林绿化镇、绿色江苏建设先进镇、江苏省生态镇、江苏省特色景观旅游名镇、全国一村一品示范镇和全国重点镇等称号。铁富镇在城镇化的进程中，坚持以人为本、生态文明建设，促进人与自然和谐相处。

在新型城镇化的进程中基层政府的生态责任主要由治理、保护和预防这三个部分组成，这对于解决环境污染，保护生态环境，促进城镇生态文明建设有着重要的意义。在新型城镇化的进程中，基层政府积极履行生态责任有利于改善生态环境，从而推动经济的发展，实现城镇协调发展。第一，有利于缓解我国城镇化进程中环境污染和资源短缺的问题，对于污染严重的地方采取科学的技术手段进行整治，修复自然生态环境，恢复蓝天青山绿水；第二，有利于树立生态环保责任意识，保护生态环境，在发展城镇的过程中，政府更加注重城镇发展的质量，尊重自然规律，合理有效地利用资源，发挥其最大效用，提升人民生活水平和生活质量；第三，有利于预防生态环境污染，贯彻学习习近平生态文明思想，为子孙后代创造良好的生活环境，促进城镇现代化和可持续发展；第四，有利于提升政府的公众形象，推进建设绿色发展美丽中国，提高我国的国际地位，加强生态建设的国际合作；第五，有利于促进我国生态文明的建设，实现“五位一体”总体布局，实现经济与生态协调发展，实现人与自然和谐相处。

三、新型城镇化下基层政府履行生态责任存在的问题

城镇化一直是我国的一项重要的任务，但是在最初的城镇化进程中，各地基层政府过于追求经济效益，缺乏环境保护意识，导致生态环境恶化和自然资源浪费。随着新型城镇化的推进，在习近平生态文明思想的指导下，各地基层政府开始重视生态环境问题，积极履行生态责任，我国生态文明建设取得一些成就。但是各地基层政府在履行生态责任中存在着一些问题，导致了基层政府的部分生态责任履行不足，不仅影响生态环境，而且制约了经济的发展。

（一）基层政府对生态责任的理解不够全面

由于我国城镇的特点是以非农业为主、人口密度大、建筑密度高等，一些地区为了追求城镇化率，通过转变农村户口、盲目建设工程等方式来提高城镇化率，结果导致部分地区“被城镇化”，但是人们的生活水平和生活条件保持原状。由于在施工的过程中大量建筑垃圾造成环境的污染，再加上我国农村地区普遍的教育落后，环境保护的责任意识弱等问题，严重阻碍了城镇绿色发展。随着新型城镇化要求的提出，各地基层政府开始积极关注生态环境问题，重视自身的生态责任，但是目前我国基层政府大多把着力点放在了污染的治理方面，对政府的生态责任没有进行全面的理解，忽略了生态环境的保护和环境问题的预防，简单地通过经常路面洒水、人工降雨等方式来减低灰尘，或运用行政手段关闭污染和耗能比较严重的工厂，改善空气质量，来完成短期的环保指标，并没有从源头上解决长远的新型城镇化进程中生态环境保护预防和社会协调发展的问题。

（二）基层政府完善环保基础设施的条件不够充足

城镇环保基础设施的建设与完善有利于改善人们的居住环境，促进城镇现代化和可持续发展，然而城镇化过程中建设了大量的建筑和工厂，甚至一些工程为了减少开支，没有建设集中排放污水、废气、废渣区域，肆意排放污染物。第一，农村原有的基础设施落后，滞后于城镇化发展的速度，无法解决人们在生产和生活中对城镇环境造成的污染；第二，建设和维护一个庞大的城市环保系统无疑是一项无力挑起的重担，加上政府追求城镇化率，盲目建设大量的工程，投资具有盲目性，使得在环保基础设施建设方面的资金投入占比很少，甚至直接忽略环保基础设施的建设；第三，基层地区的技术水平有限，无法建设经济而高效的环保基础设施，使得用高新技术可以处理的污染问题难以解决。由于经济、技术方面的条件不充足，导致了城镇的环保基础设施不完善，使得基层政府无法更好地履行政府生态责任。

（三）基层政府生态责任的监督体系不够完善

城镇环境监督的主体分为内部监督和外部监督。内部监督方面，为了带动城镇的经济发展，政府会引进一些污染的化工企业，来增加地方的收益；环保部门的职权范围模糊不清，没有建立专门的专业机构来界定生态环境污染。外部监督方面，当一些恶性事件发生时，媒体受制于一些外部压力，导致媒体监督无法有序进行；群众能发现身边的一些污染事件，但是缺少合适的途径和渠道监督，缺乏制度保障，来维护自身的合法权益。目前我国的城镇环境保护法中对环境监督这方面的规定过于抽象笼统，导致行政人员出现失责时，难以界定责任主体，追究的责任仅限于直接责任人，使得真正的决策者、领导推卸责任。此外，就监督的过程而言，我国在城镇生态问责监督体制中，比较注重事中监督和事后监督，缺少事前监督，环保部门没有定期对一些企业进行专项检查，不能及时有效地预防污染的发生，把危害扼杀在摇篮里。

四、新型城镇化下加强基层政府履行生态责任的对策

为了解决城镇化进程中的环境污染和资源浪费问题，促进城镇生态文明建设，实现人与自然的和谐相处，政府在城镇化进程中应该积极主动地明确和履行自身的生态责任，运用多种手段来保护生态环境，促进新型城镇化可持续发展。

（一）强化基层政府生态责任的认识

由于政府是新型城镇化进程中生态责任的主要承担者，为了更好的保护生态环境，必须转变政府观念，明确政府生态环境责任，强化政府生态责任意识。我国新型城镇化的内涵正好符合美国学者埃比尼泽·霍德华[6]“田园城市”的构想，要求政府在城镇化发展的过程中要明确目标，不仅要追求数量和速度，更要追求质量，不能以牺牲环境为代价。习近平总书记强调：“生态系统是一个有机生命躯体，应该统筹治水和治山、治水和治林、治水和治田、治山和治林等。”[7]为了强化基层政府在城镇化进程中的生态责任意识，基层政府内部人员应该凝聚思想共识，形成行动合力，通过政策制定、文件学习、干部培训等方式树立地方官员的生态责任观，鼓励负责人多到现场考察，进行实地调查，感受城镇环境的真实情况。此外，目前很多基层政府对政府生态责任的内涵并没有全面的理解，把大量的精力放在了城镇化进程中造成的环境污染的治理上，忽略了环境的保护和预防。基层政府需要认识学习生态责任的深刻内涵，加强自身的生态责任认识。

（二）创造完善环保基础设施的条件

环保基础设施有利于缓解城镇化进程中工业建筑产生的污水、废气、废渣等污染物，然而建设和维护一个城镇的环保基础设施需要消耗大量的人力物力，需要基层政府自身创造完善环保基础设施的条件。第一，创造完善环保基础设施的资金条件。一方面，政府需要通过多种途径筹集资金，比如以PPP 模式的合作来建设环保基础设施；另一方面，协调资金分配的比例，考虑把一部分资金分配到环保基础设施上来。第二，创造完善环保基础设施的人才条件。环保基础设施需要有专业人才根据城镇发展的实际情况进行设计，基层政府运用一些经济手段刺激环保方面的人才引入，鼓励城镇的居民学习这方面的知识来参与规划城镇的环保设施。第三，创造完善环保基础设施的技术条件。资金可以引进高新的技术，人才带来先进的技术，基层政府需要积极创造资金、人才、技术等方面的条件，加大对绿色科技开发的投入力度，设立专门的基金奖励绿色发明创造，运用科技的手段保护生态环境。

（三）重视城镇生态环境科学规划

沈清基先生从城市生态学角度认为，城市是由社会、经济和自然三个子系统构成的复合生态系统，一个符合生态规律的生态城市的复合生态系统应该是结构合理、功能高效、关系协调、达到动态平衡状态的城市生态系统[8]。规划需要注意因地制宜、专业公正、长远考虑。第一，因地制宜。中国工程院院士吴良镛先生曾提出，对于城镇特色美要“善于‘识璞’，因材就势”“继往开来，赓续创造”“借鉴外来，发展自己”[9]。第二，专业公正。政府应成立专门的生态环境规划队伍，配备专职的专业人员从事生态环境保护工作，鼓励高校和研究院培养城镇生态环境规划方面的专业人才，在调研的基础上选择最优方案，从而保障规划的公平化、民主化、科学化。第三，长远考虑。规划不能仅为了提高官员的政绩，以生态换取经济发展或者只注重短期生态效益，解决棘手的问题，而应该长期与短期相结合，长期规划要注重生态环境基础设施建设和科学技术的创新，从根源上解决污染问题。

（四）完善政府生态责任监督问责制度

生态环境方面的问题很难进行及时有效的监管，原因在于很难确定污染源，污染责任主体不明确，加之我国监测水平还不够成熟。缺乏跨行政区的生态补偿机制和生态、环境管制政策与执行机制，从而无法实现行政主体间的协作，共同承担建设良好生态体系的责任[10]。严格的生态责任监督问责制度有利于基层政府在新型城镇化背景下切实担负起生态环境的责任，生态问责需要实现常态化、对象化、公正化。首先，政府生态责任监督问责制度要实现常态化，在日常的行政事务工作中进行常规监督。要做好事前监督，专家对方案进行评估，科学环保的进行规划，如果发现与生态环境保护相悖，就立即进行改善或终止，把灾害降到最低。其次，完善新型城镇化进程中政府生态责任考核制度，建立科学、有效、公正的评价体系。最后，强化权力机关监督，为外部监督提供有效的途径，创造公正透明的环境，政府的环保责任受公众、媒体、社会组织的监督，运用法律保障他们的监督。

政府在“以人为本”为核心的新型城镇化的背景下，明确自己的角色和职责，积极履行生态责任，这不仅需要充分肯定我国在新型城镇化进程中基层政府履行生态责任取得的成绩，坚定城镇协调发展、人与自然和谐相处的信心与决心，还必须对基层政府的生态责任形成全面的认识，对环境保护工作中存在的问题给予高度的重视，运用法律、行政、经济、科技等多种手段，弥补之前对生态责任内涵理解不全面、完善基础设施条件不充分、监督体系不完善而导致的环境污染和资源浪费的问题，更加坚定地自觉把打好污染防治攻坚战作为补齐全面建成小康社会短板的突出任务，推动我国在新型城镇化进程中生态环境不断改善，人与自然和谐相处。