改革开放以来农村教师政策演变与发展

彭 礼， 王旭霞

(湖南软件职业学院， 湖南 湘潭 411100)

改革开放40年来，我国教育事业取得了巨大发展和进步，其中农村教育也成就斐然，农村教育的发展、农村师资队伍建设等与农村教师政策的发展紧密相连。以1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》、1993年《中国教育改革和发展纲要》、2001年《基础教育课程改革纲要(试行)》为节点，将改革开放以来的农村教师政策发展演变分为恢复教育秩序期(1978—1984年)、体制改革期(1985—1992年)、体制转型期(1993—2000年)、城乡均衡发展期(2001年至今)，总结不同时期农村教师政策的主要内容和特点，分析农村教师政策发展演变的主要特征和存在问题，以期为完善我国农村教师政策制定提供参考。

1 不同时期农村教师政策的主要内容和特点

1.1 恢复教育秩序期(1978—1984年)

1978年12月，党的十一届三中全会召开，会议重新确立了党的马克思主义路线，做出了把党和国家的工作重心转移到经济建设上来、启动农村改革、实行改革开放等重大决定，自此开始了全面的拨乱反正工作。1978—1984年是教育改革的准备时期，主要任务是恢复教育秩序。这一时期也是农村教育秩序恢复和农村教师政策的调整期，期间的农村教师政策既有宏观层面关于教师的一般性政策，也有专门针对农村教师的政策。总的来说，这一阶段的农村教师政策主要以民办教师为中心，目的是通过相关制度和政策的调整恢复农村教师队伍建设的已有秩序，为农村教育发展建立一支稳定的、综合素质较高的教师队伍，主要体现在以下方面。

1) 大力发展师范教育，为农村学校培养受过正规教育和培训的教师。1978年10月和1983年5月分别出台了《教育部关于加强和发展师范教育的意见》《中共中央、国务院关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》。

2) 通过民办教师的培训、培养、考核、转正等政策，促使民办教师转为公办教师。1983年8月，国家教育委员会《关于中小学教师队伍调整、整顿和加强管理的意见》提出：“根据国家财力状况，每年安排一定的劳动指标，在考核合格的民办教师中，转一部分为公办教师；从高等、中等师范学校招生指标中，划出一定比例，按一定条件，招收中、小学民办教师，逐步减少民办教师的比例。”[1]

3) 规范民办教师管理，提高民办教师待遇。1978年1月，国务院批转教育部《关于加强中小学教师队伍管理工作的意见》提出：“加强对民办教师的管理。选用民办教师，要根据教育事业发展的实际需要，由县教育行政部门统筹规划。”[2]1980年《中共中央、国务院关于普及小学教育若干问题的决定》提出：“国家给予民办教师的补助费应全部直接发给本人，同时，社队应按全劳力给他们记工分，切实执行男女同工同酬的原则。”[3]

4) 明确教师应具备的职业要求，教师作为专业人员的身份开始清晰。1980年9月，教育部《关于师范教育的几个问题的请示报告》提出，“教师都应当经过师范学校或其他学校的严格训练，并且具备以下3个条件：有比较渊博的知识，有现代化的科学知识；掌握教育科学，懂得教育规律；有高尚的道德品质和精神境界”[4]。1983年8月，教育部《关于中小学教师队伍调整整顿和加强管理的意见》提出了合格的中小学教师质量标准。

1.2 体制改革期(1985—1992年)

1985年5月，中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》，在总结与批判建国以来我国教育事业发展的基础上，对教育体制改革的目的、内容等进行了详细的规定。从1985年开始，教育改革从准备阶段进入推进阶段。这一时期的教师政策逐渐向制度化、规范化方向转变，教育事业步入了良性发展的快车道。

1) 农村教师政策的出发点从政策的恢复与调整向教育体制改革转变。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，“十一届三中全会以后，经过指导思想的拨乱反正，党中央对教育工作做出了一系列新的论断和决策，我国教育事业得到了恢复，开始走上了蓬勃发展的道路。但是，轻视教育、轻视知识、轻视人才的错误思想仍然存在，教育工作方面的‘左’的思想影响还没有完全克服，教育工作不适应社会主义现代化建设需要的局面还没有根本扭转”“要从根本上改变这种状况，必须从教育体制入手，有系统地进行改革”[5]。

2) 农村教师的培养和培训得到前所未有的重视，建立合格教师队伍被提升到战略的高度。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》强调，“建立一支有足够数量的、合格而稳定的师资队伍，是实行义务教育、提高基础教育水平的根本大计”“把发展师范教育和培训在职教师作为发展教育事业的战略措施”[5]。因此，大力加强和发展师范教育，关注以民办教师为代表的农村在岗教师的继续教育和在职培训问题，使他们达到合格教师标准，成为这一时期农村教师政策的重点。

3) 关注农村教师生存，提高农村教师的社会地位和经济待遇，建立稳定的农村教师队伍。1988年6月，国家教委、财政部、人事部发布《关于农村年老病残民办教师生活补助费的暂行规定》；1992年8月，国家教委、国家计委、人事部、财政部联合发布的《关于进一步改善和加强民办教师工作若干问题的意见》规定：“改善民办教师的工资福利待遇”。但这些政策与规定主要停留在具体措施的层面上，而由于基础教育实行“地方管理，分级负责”的原则，使农村教师的实际待遇与地方财政特别是乡镇一级的财政息息相关。

1.3 体制转型期(1993—2000年)

1992年初，邓小平同志在南方谈话中提出，“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别”“经济发展得快一点，必须依靠科技和教育”。[6]1993年2月，党中央和国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，提出“在90年代，随着经济体制、政治体制和科技体制改革的深化，教育体制改革要采取综合配套、分步推进的方针，加快步伐，改革包得过多、统得过死的体制，初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制”[7]。在此背景下，农村教师政策也逐渐带有市场化、现代化的特征。

1) 教师作为专业人员的身份在法律上得以正式确认，农村教师的专业化程度逐渐得到重视。1994年《中华人民共和国教师法》规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员。”[8]1995年《教师资格条例》颁布，从教师资格分类与使用、教师资格条件、教师资格考试、教师资格认定、罚则等方面对教师职业准入做出了具体规定和要求，教师资格认证制度开始逐渐建立，农村教师作为专业人员的身份得到进一步加强。

2) 农村教师政策的市场化取向明显。20世纪90年代中后期，相关政策虽然对农村教师待遇进行了很多原则上的规定，但在市场化的背景下，由于管理体制即实际执行权力的地方化，农村教师待遇政策在落地时呈现出明显的差异化特征。同时，教师聘任制的逐步实行表明教师的人事制度改革深受社会主义市场经济体制改革的影响，带有浓郁的市场化倾向。1998年《面向21世纪教育振兴行动计划》规定：“实行教师聘任制和全员聘用制，加强考核，竞争上岗，优化教师队伍。2000年前后，要通过提高生师(包括职工)比、下岗、分流富余人员等途径，优化中小学教职工队伍，提高办学效益。”[9]

1.4 城乡均衡发展期(2001年至今)

进入21世纪以后，社会主义市场经济体制基本形成，综合国力和人民的生活水平空前增强。同时，社会分层也逐渐增强，公平与效率问题获得空前关注。改革开放以来长期执行的城市优先发展的教育政策逐渐向城市反哺农村、城乡均衡发展转变，成为这一时期农村教师政策的主要出发点。

1) 从政策上动员全社会的力量对农村教师队伍建设进行扶持和援助。主要表现为农村教师队伍输入优质师资，具体包括农村教师“特岗”计划、农村学校教育硕士师资培养计划、城镇教师支援农村教育工作、高校毕业生到农村服务项目(三支一扶)、引导毕业生到农村任教的师范生免费政策等。

2) 重视和强调依靠农村教师自身力量提高教师素质。主要体现在农村教师的培训政策上。农村教师的培训方式逐渐从学历培训转变为学历提升与非学历教育培训相结合，出台的政策主要包括农村教师系列培训计划与工程，如万名农村中小学教师国家级远程培训计划、西部农村中小学国家级远程培训计划、中西部农村义务教育学校教师远程培训计划、国培计划等。

3) 通过农村教师待遇政策和管理政策的调整来增强和提高农村教师的职业吸引力。具体包括：义务教育学校教师绩效工资制度、农村学校编制改革、义务教育学校岗位设置改革。如2018年4月，《国务院办公厅关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》明确要求提高乡村教师待遇[10]。

总体来看，上述一系列扶持和鼓励政策对缩小城乡教育差距、提高农村教师队伍素质起到了巨大的促进作用，但当前城乡教育的差距依然巨大，农村教师的职业吸引力仍然很低，农村教师的整体素质仍然有待进一步提高。

2 改革开放以来农村教师政策发展的主要特征

2.1 目的从调整恢复向全面深化转变

十一届三中全会以后，中国的政治、经济和社会环境发生天翻地覆的变化。农村教师政策的发展演变与其所处的社会背景和社会环境息息相关。改革开放初期，农村教师政策的出台旨在调整恢复教育秩序，1978年教育部出台《关于加强中小学教师队伍管理工作的意见》。20世纪80年代中期到90年代后期，教育体制改革逐渐推进，建立基本的政策体系成为这一时期的主要任务，如1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》、1994年《中华人民共和国教师法》、1995年《教师资格条例》等。进入21世纪以后，社会主义市场经济体制基本形成，教育公平成为人们关注的焦点问题之一，长期执行的城市优先发展的教师政策向城市反哺农村、城乡均衡发展转变，并随着教育改革进程的推进而不断深化，关注的问题也更全面具体。如2006年《关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》、2015年《关于印发乡村教师支持计划(2015—2020年)的通知》。

2.2 理念从非专业化、半专业化向专业化转变

改革开放初期，农村教师主要以民办教师为主，整体素质偏低，教师作为专业工作者的身份并没有受到认可。20世纪80年代以后，“教师是专业工作者”的声音逐渐增强，教师的专业化发展成为教师教育改革的方向和主题，也是提高教师待遇和教师地位的重要途径，且逐渐得到法律的认可。如1986年9月，国家教育委员会颁布《中小学教师考核合格证书试行办法》，规定《教材教法考试合格证书》的基本要求是“思想品德好，教材教法考试及格”，《专业合格证书》的基本要求是“思想品德好，文化专业知识考试及格，具有一定的教学能力”。[11]1994年《中华人民共和国教师法》明确规定“教师是履行教育教学职责的专业人员”[8]，从而在法律上明确了教师作为专业人员的地位。

2.3 价值取向从稳定的数量满足型向高素质的质量提高型转变

改革开放初期，以民办教师为主体的农村教师学历层次较低、社会地位不高，保持教师队伍稳定是这一时期国家制定农村教师政策的出发点。20世纪80年代中期开始，随着以民办教师转正为中心、以师范院校毕业分配和社会招考为主要补充方式、以学历合格为基本要求的农村教师队伍政策的调整，到20世纪末，民办教师作为一个历史称谓基本退出舞台，农村教师政策从稳定队伍、提高学历向提高能力和综合素质转变。为严把质量关，推动农村教师向专业人员转向，20世纪90年代中后期开始，我国开始逐步实行教师资格认定制度和教师聘任制，对提高教师队伍的综合素质和推动农村教师队伍的专业化发展具有非常重要的意义。

2.4 功能从独立单一到综合灵活、日趋完善转变

改革开放初期到20世纪末的农村教师政策在一定时期内均有一定的、单一的侧重点，20世纪70年代末80年代初主要侧重教师队伍的稳定，80年代中期到90年代末则主要侧重提高农村教师特别是农村民办教师的学历层次。进入21世纪以后，在城乡教育均衡发展的背景下，农村教师政策在着力提升教师综合素质的同时，更加注重将农村教师和农村教育的发展与农村的经济、社会改革相联系，农村教师政策的调整呈现出全方位、宽领域的特征。国家动员全社会力量对农村教师队伍的发展进行扶持和鼓励，以缩小城乡教育差距，促进城乡教育均衡发展，如特岗计划、硕师计划、国培计划、省培计划。

3 现行农村教师政策存在的主要问题

3.1 教师政策的统一性与农村教师政策针对性的协调

教师政策作为公共政策的一种，在其制定之初，需要综合考虑其内部各利益群体的不同利益冲突，需要尽可能在最大范围内保证对象内部弱势群体的利益，以保证社会公平。但很长一段时间内我国的教师政策都是城市优先，农村教师有时甚至在政策上被边缘化。21世纪以后，虽然在城乡统筹发展背景下农村教师的发展得到了前所未有的重视和关注，但从实际执行效果看，城乡教师之间的差距依然巨大，对农村教师的政策倾斜力度不够，现有农村教师政策尚未对农村教师的专业发展、综合素质的提升产生决定性影响，农村教师职业吸引力仍然非常不足。同时，我国不同地区经济发展程度差异巨大，不同地区之间的农村教师其利益需求也不同。因此，在农村教师政策制定过程中，需要既考虑政策的统一性，又需要加大对农村教师的倾斜与扶持力度，并综合考虑各地教育行政主管部门根据自身实际情况合理规划当地农村教师长远发展的需求。对此，有研究者认为，“免费师范生政策的提出，初衷在于解决中西部农村教师资源不足的问题，以促进教育走向区域均衡和相对公平。然而，作为政策的直接施予对象，免费师范生享受政府‘优待’的同时，自由却受到限制，生存状况及成长堪忧。要调和这一两难局面，达到公平与自由的双向成长，并最终使政策趋于完善，适当增加教育政策的弹性、尊重个体自由成为不二之选”[12]。

3.2 政策的方向性与执行中的偏差

农村教师政策从出台到落地实施的过程中，一般来说，党和教育部等国家部门在制定农村教师政策时主要是从方向和大局上进行整体把控，其具体的执行与操作主要由地方政府或教育行政部门负责。在实际执行中，容易因信息不充分、理解偏差以及意外事件等因素造成的政策异化，其实际执行效果与政策目标之间可能并不完全一致，进而影响政策本身的效果与质量。以城乡教师交流为例，政策的出发点旨在缓解农村教师匮乏现象，以缩小城乡教育差距；但在实际执行过程中，由于城市选派到农村的部分教师不优秀、部分城市教师将到农村交流视为“贬抑”或“流放”、教师的自愿性和自主性不足等原因，导致制度设计上理想的城乡教师交流在遭到各种利益群体或显性或隐性的抵抗后，不仅没有实现“交流”，反而在某些方面成为“交流”的阻碍。

3.3 政策的连贯性与适时调整的兼顾

一般而言，由于外界环境的变化，一项政策需要由另一项政策进行替代时，需要尽可能地在内容和价值取向上与前一项政策保持适度的连贯性，而不是完全推倒重来。因此，保持农村教师政策的连续性是必须的，也是必要的，同时农村教师政策也需要保持适当的稳定性。随着社会的迅猛发展，如不能根据政策环境的变化适时调整农村教师政策，必将对农村教师的发展产生负面影响。以农村教师编制制度改革为例，有研究者提出，“受事业编制紧缩政策的影响, 农村教师编制供需矛盾突出, 主要表现为编制供给难以保证农村学校基本的教育教学需求、无法满足农村教育质量提升的需求和未能支撑农村教育优势挖掘与特色发展的需求。为缓解师资供需矛盾, 各地探索了体制内盘活编制、编外聘用教师和全员取消编制等改革, 但这些改革存在诸多局限, 难以全面推广。为此, 应推动农村教师编制制度综合改革, 实行编制单列管理、科学核定和动态调配”[13]。因此，促进农村教师队伍的健康发展，需要根据外界环境变化以及农村教师队伍自身的实际情况，适时地在政策上进行一定程度的调整。

4 小结

改革开放40年来，我国农村教师政策发展演变经历了4个时期，对其进行系统回顾看出，一方面，其具体的调整与转向与社会发展息息相关，在制定过程中既考虑了政治、经济、文化和教育发展的现实需要，也充分遵循了农村教师队伍自身的发展规律，对推动农村教育体制改革发挥了重要作用，但同时也受多种因素制约存在一些不足。整体上看，促进城乡教育均衡发展任重道远。未来，需进一步围绕农村教师队伍的健康发展，完善农村教师相关政策的制定和实施，深化农村教育体制改革，推进农村教育事业发展，促进城乡社会经济的协调发展。