中国民办教师的历史回顾及其启示

王献玲

中国民办教师是穷国办大教育的历史产物。新中国建立后，鼎力发展教育，因国家财力不足，须依靠群众力量办学，于是有了民办教师。20世纪50年代初我国中小学民办教师人数约为44.8万，随着教育规模的扩大，1977年达到顶峰471.2万人，占当时中小学教师总数的56％。此后开始对民办教师进行整顿、减少比例，至2000年基本消化。在长达半个世纪的时间里，民办教师一直是中国农村教育的主体，为农村教育事业作出了重大贡献。

一、民办教师的产生和发展（1949年~1965年）

随着新中国诞生，为了迅速改变“一穷二白”的落后面貌，必须大办教育。1949年9月，中国人民政治协商会议《共同纲领》提出，要“有计划，有步骤地实行普及教育”。1951年8月27日，教育部召开第一次全国初等教育和师范教育会议，指出：“从1952年到1957年，争取全国平均有80%的学龄儿童入学（1951年学龄儿童入学率为47%）；从1952年开始争取十年内基本上普及小学教育。”但限于国家贫穷，无力包办教育，因此，国家在积极创立公办小学的同时，发动群众办学，集体办学、民办教师便应运而生。1951年，小学民办教师为42.5万人，中学民办教师约为2.3万人。

为了提高教学质量，1952年国家开始对民办中小学进行整顿，大部分转为公办，民办教师数量有所较少。1953年小学民办教师减少到4.3万人，中学民办教师减少到0.8万人。1956年以后，受“一五”计划和三大改造胜利的鼓舞，中小学教育迅速扩大，国家再一次号召群众办学。1956年6月30日，教育部发出通知：“我国地广人多，经济落后，中小学教育不可能完全由国家包下来，当前必须采取多种多样的办学形式，才能适当满足儿童入学和升学的要求。”“今后除国家办学以外，必须大力提倡群众办学。”1957年，小学民办教师回升到14.1万人，中学民办教师回升到1.688万人。

到上世纪60年代前中期，我国适龄儿童已到入学高峰期。1965年，小学在校学生数增长到11 620.9万人，比1962年增长了67.84％；学龄儿童入学率达到84.7％，上升了28.6%。在这种形势下，国家不得不继续扩大群众办学规模，于是，民办教师队伍再度发展起来。1965年，小学民办教师猛增到175.1万人，占小学教师总数的45.4%；中学民办教师为2.3041万人，占中学教师总数的5.0%。

二、民办教师的极度膨胀（1966年~1977年）

从1966年到1977年，我国民办教师急速膨胀，这一现象的出现，既与国家政治运动导向有关，也与我国的具体国情分不开。

就政治原因来讲，1966年“文革”开始，极“左”思潮在各个领域蔓延开来，其在教育上的反映就是盲目发展中小学，提出了“念小学不出村，念初中不出队，念高中不出社”的口号。到1972年，全国中学由1965年的18 102所猛增到92 966所；在校中学生由1965年的933.8万人增加到3 582.5万人。由此可见当时办学规模扩大之快。

就具体国情来讲，主要是人口增长失控，学龄儿童急速增加。上个世纪60年代是新中国人口生育的第二个高峰期。据国家统计资料显示，1962年至1971年，我国人口出生率均在30‰以上，其中1962年至1965年均高达37‰以上。生育高峰造成了学龄儿童的入学高峰，小学入学人数由1968年的1 753.2万人增加到1972年的3 603.3万人，4年间入学人数翻了一番，每年平均增加462.6万人。而与此同时师范教育却在不断压缩，1961年全国中等师范学校在校生为46.2万人，1962年到1972年，每年的在校学生都低于20万人，其中1967年到1970年平均每年只有3万多人。师范教育的压缩使得公办教师难以得到补充，只好大量依靠民办教师。

由于上述原因，到1976年中小学民办教师猛增到440.3万多人。“文革”结束初期，“左”倾思想还没有完全纠正，中小学继续盲目扩展，使得民办教师队伍的数量持续增长。1977年民办教师人数达到471.2万人，占全国中小学教师总数的56%。至此，民办教师的数量达到了历史的顶峰。

三、民办教师的治理整顿（1978年~1993年）

教育事业在“文革”中受到严重冲击，教学管理、教师队伍十分混乱，人才培养已出现断层。所以，“文革”结束后，整顿教育就成了摆在党和国家面前的一项十分艰巨而又紧迫的任务。抓好教育，核心问题是抓好教师队伍建设，而当时队伍庞大、问题复杂的民办教师是重要的治理整顿对象。这一时期，对民办教师进行了以下3个方面的治理整顿。

（一）加强对民办教师的管理

具体措施有：对民办教师进行考核，考核合格者由县以上教育行政部门发给《民办教师任用证书》。民办教师的人事档案由县以上教育行政部门管理，业务档案由乡（镇）政府教育部门或中心校管理。民办教师的任用或辞退由县（市）教育行政部门统一管理。根据国家规定和当地实际情况，全国各地有关单位对民办教师的选拔任用、职务评聘、提高培训、考核奖惩等方面制定了更加具体完备的制度。到上个世纪90年代，民办教师管理工作逐渐规范化、制度化，从根本上改变了过去民办教师“人员无档案，任免无章法，待遇无标准”的混乱状况。

（二）减少民办教师的比例

减少民办教师的比例，加快中小学教师队伍正规化建设，是当时治理整顿民办教师队伍的一项重要工作。1980年12月3日，中共中央、国务院《关于普及小学教育若干问题的决定》作出部署：“国家每年安排一定的专用劳动指标，经过严格考核，将合格的民办教师分期分批转为公办教师。民办教师中的骨干更应早转。另外，师范院校每年都要招收一部分民办教师。通过上述措施，在几年内使民办教师比例降到30%以下。”同时还规定坚决堵住新的民办教师产生的口子，坚决辞退不合格的民办教师。这就是当时著名的关于民办教师统筹安排、配套实施、综合治理的“关、招、转、辞、退”方针。

党中央、国务院的重视，加上各级政府和教育行政部门的努力，人事、财政、计划等部门的大力支持，使民办教师的数量大幅度下降。15年中，全国有94.1万名民办教师转为公办教师，其中国家下达了55.1万名、地方下达了39万名专项指标；有54.8万名民办教师被选招到各级各类师范院校学习；安置退休民办教师10.2万名；调整、辞退不合格的民办教师75.1万名；因其他各种原因减少14.7万名，总计减少民办教师248.9万名。到1993年，全国民办教师的总数由1978年的464.5万下降到215.5万，占全国中小学教师总数的比例由1978年的55.2%下降到24.3%。

（三）提高民办教师的业务素质

由于民办教师队伍整体素质比较低，经过整顿而留用下来的，仍有相当一部分业务素质不能达标，不能适应教育事业的发展，这就需要对他们进行培训。各地主要采取以下几个方面的措施：一是对不同层次的民办教师提出不同的培训要求，即老年教师以教材教法过关为主，中年教师以专业合格证书考试内容为主，青年教师以参加学历达标的培训为主。二是采取多渠道、多形式、多规格的培训措施。逐年扩大中等师范学校招收民办教师的比例。在高等师范学校设立定向招收优秀民办教师的试点，将部分年青、文化知识水平高、有培养前途的民办教师通过考试定向择优录取到师范学校学习。鼓励民办教师通过函授教育、电视师范、自学考试等培训方式，提高其学历层次、文化知识水平和教学业务水平。三是为民办教师提高业务素质提供条件。很多地方制定优惠措施，对离职学习的民办教师给予补贴，对通过坚持在职自学取得大专文凭的民办教师给予奖励。

到20世纪90年代，民办教师整体素质已有很大提高。根据国家教委1995年的统计，1994年，全国201.7万民办教师中达到国家规定学历的有168.4万人，占民办教师总人数的84%。其中有35万人取得了教师专业合格证书；82%的民办教师按照公办教师的条件，评聘了教师职务，其中取得小教高级、中教一级以上职称的14.5万人，占总人数的7.2%；18.3万名民办教师担任了中小学校长、教导主任等学校领导职务；民办教师受省级以上表彰的4600人，地市表彰的4.9万余人，县级表彰的26.3万人。

总之，民办教师经过长达15年的治理整顿，数量已大大减少，整体素质已得到很大提高，民办教师管理制度已经健全，所有这些为最终消化民办教师打下了良好的基础。

四、民办教师问题的最终解决（1994年~2000年）

到上个世纪90年代中期，中国教育事业的发展对教师队伍素质提出了更高的要求，民办教师“亦教亦农”的非职业化身份显然已不适应教育形势的发展。而这时民办教师已经走过了一个产生、发展、膨胀、整顿的漫长过程，他们对教育事业的特殊贡献和生活上的极度艰辛，也越来越引起社会的关注。同时，国民经济已有了很大的发展，国家也有能力增加教育投入。这说明加速民办教师转公办，不仅势在必行，而且条件已经成熟。

1994年6月14日，党中央、国务院召开了改革开放以来的第二次全国教育工作会议，会议报告明确指出：“我国农村中小学民办教师，为发展农村教育事业作出了重要贡献，各地政府要采取积极措施，改善民办教师待遇，逐步做到民办教师与公办教师同工同酬。合格的民办教师要逐步经过考核转为公办教师，不合格的要予以调整，有关部门要做出规划，分年度实施，争取在今后六七年内基本解决民办教师问题。”1997年9月7日，国务院办公厅发出《关于解决民办教师问题的通知》，再次强调：“全面贯彻实施‘关、转、招、辞、退的方针，分区规划，分步实施，逐年减少民办教师数量，力争到本世纪末基本解决民办教师问题。”

在中央的号召下，各地政府积极响应，加快解决民办教师问题的步伐。从1994年开始，每年中央和地方政府都安排大量的“民转公”指标，民办教师工作出现了喜人的形势（参看下表），到2000年年底，我国农村中小学民办教师的消化基本完成。

资料来源：1994年~1999年国家教育委员会、教育部公布的《教育事业发展的统计公报》。

五、民办教师的历史启示

中国民办教师作为一个时代的产物已经过去，他们为中国农村教育事业所建立的丰功伟绩将永垂青史。但民办教师半个世纪中的坎坷生涯也反映出了我国教育存在的一系列问题，这些问题都需要我们站在历史的高度去总结、借鉴，以作为今天教育事业的向导。

民办教师为发展中国农村教育事业作出了突出贡献，这是首先要肯定的。但我们也应看到，民办教师“亦教亦农”的非职业化身份、知识程度参差不齐以及对民办教师管理不善所造成的民办教师去留不定的游击作风，注定了当时农村中小学教学质量难以提高。所以，教师队伍建设不只是凑数字，重要的是提高素质。要完成建设社会主义新农村的历史使命，只从数量上考虑农村师资队伍建设已远远不够，关键是要建设一支高质量的、职业化的农村中小学教师队伍。

民办教师发展的艰难历程告诉我们，教师的待遇状况是影响教师队伍建设的重要因素。上个世纪八九十年代民办教师的生活异常艰难，不少地方出现了民办教师“弃教”冲击波，造成农村中小学教师队伍的激烈动荡。今天，我们要把教育摆在优先发展的战略地位，要科技兴国，必须巩固好教师队伍；而要巩固好教师队伍，就必须落实科学发展观精神，以人为本，解决好教师的待遇问题。

民办教师发展现象出现在农村而非城市，并且旷日持久，说明我国在相当长的一个时期内对农村基础教育投入严重不足，这是城乡二元经济结构、教育不公平的直接体现。众所周知，教育不公平很不利于区域社会的和谐发展，为此，我们要认真反思长期以来我国教育投入上的症结所在，加大对农村基础教育的投入力度，加快城乡义务教育一体化建设，促进城乡社会的全面、协调、可持续发展。

（责 编 流 水）