分析PPP 模式在智慧城市中的运用与发展——基于国内典型PPP 模式对比

张茜瑶 李亚雯（上海外国语大学）

引言

智慧城市综合运用传感技术、物联网、云计算、互联网等现代信息技术组成的覆盖全区域的感知网络，结合各类创新概念，将城市脉络结构有效链接，全方位集成服务系统，旨在整合资源，优化城市管理，提高市民生活水平。智慧城市建设可以分为顶层设计和具体应用两大类：在顶层设计方面，以城市发展需求为出发点，建设总体架构。具体应用场景方面，以人为本，依托互联网等技术将城市应用智能化，覆盖生产、消费、医疗、交通、居民区等。

基于可持续伙伴关系的理念，PPP 是一种通过政府与社会资本的长期合作，共享利益，同担风险，进行公共基础设施建设的模式。在智慧城市发展过程中，PPP 模式的结合有利于促进城市建设的融资渠道多元化。政府与社会资本建立协作关系，依托各自的竞争优势，整合社会资源，能够有效激发社会资本的投资活力，推进产业结构和经济结构优化升级。同时，PPP 模式有利于转变政府公共服务职能，信息技术水平的提高能够有效提升政府公共服务的质量与效率，进一步建立健全财政投入与管理制度，提升国家治理能力。

国内典型PPP 模式对比

我国PPP 模式的发展一直基于政策导向原则。20 世纪90 年代以来，由于基础设施建设需求不断增大，我国政府加大对公私合营及特许经营模式的支持力度。2013 年后，PPP 模式再次备受关注。在十八届三中全会上，党中央强调了经济体制改革要不断推进投融资体制改革，处理好政府和市场的关系。后续，更是继续出台了如下政策，支持政府和社会资本友好协作：国家发布了《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式；发布了《国务院办公厅关于加快融资租赁业发展的指导意见》，推动创新经营模式，探索融资租赁与政府和社会资本合作融资模式相结合。

我国PPP 模式在智慧城市中的发展运用，较为典型的主要有外包、特许经营和私有化三类，下面逐一通过案例进行分析：

（一）外包类

外包类的PPP 模式是指政府投资，社会资本对项目中的一项或多项进行承包的政企协作方式。在此过程中，社会资本只负责项目设计规划、实地建设、后续完工维护等，并通过政府付费获得收益，同时承担较低的投资风险。安徽省滁州市来安产业新城项目就运用了外包类PPP 合作模式，采用政府与社会资本方华夏幸福协作的方式，基于“政府主导、企业运作”的部分项目外包原则，打造来安县新兴城镇和工业化建设系统，为其发展献计献策。

（二）特许经营类

在特许经营模式下，社会资本参与部分或全部投资。由于社会资本亦承担了部分风险，项目公司在设计规划项目过程中会更多地考虑成本效益原则，而不是一味追求眼前利益。

相较于其他模式，该模式中社会资本方长期的经营能为私人部门带来可观的收入，更多的风险转移使项目公司更多考虑项目成本。但缺点在于特许经营项目在较大程度上会受到受政府价格调控影响，要求的管理运营能力较高。

（三）私有化类

私有化模式是指政府部门与社会资本通过契约将公共项目的所有权转为私人拥有。包括完全私有化与部分私有化。完全私有化是指，公共项目所有权完全为私人持有，私人购买或建设经营某项基础设施并接受政府部门的管理和监督。部分私有化是指，社会资本通过部分持股方式拥有设施，与公共部门共同管理并承担风险。

相较于其他模式，该模式的特点为合同期限是永久，私有化使政府财政压力得以缓解，为私人部门提供较大的操作空间，使公司优势得以利用和展现。

智慧城市PPP 模式现阶段面临的问题

（一）合作主体的“挤出”效应

PPP 项目中所涉及的社会资本包括国有资本、民营资本和混合资本。但实际上，政府在PPP 项目协作伙伴的筛选上具有一定的倾向性，合作对象中国企、央企占有较大比重，而民营和混合资本占比较小。对于这两类资本而言，PPP 项目的准入门槛高，且大型公共服务项目投资规模大，回报周期长，风险偏高。由此，在PPP 项目中，国有资本对其他两类资本的“挤出”较为显著，PPP 的理想参与主体与实际参与主体之间的差异，不但无法充分实现PPP 项目的设计初衷，亦无法有效推动民营和混合资本的高质量运作。

（二）项目落地难、实施少

PPP 项目落地难，可操作性与可实施性不强的主要原因是融资难问题。现阶段PPP 融资的主要渠道仍然是商业银行，商业银行则会重点关注项目公司的信用评级、项目的杠杆率和投资回报率。由于PPP 项目大多定位于公共服务和基础设施领域，其融资和建设时间长，投资回报率低，经营性质较弱，公益性则较为显著。PPP 融资所采取的是在项目资本金基础上贷款的方式，使得本应政府全额出资的公益性项目往往被设计成以资本金为基础的高杠杆投资项目，这不但增加了政府未来支付的隐形负担，更是违背了经济发展规律。从融资渠道上讲，由于商业银行承担着高杠杆率和低投资回报率的风险，其可能并不倾向于向PPP 项目提供周期长、利率低的资金支持，因而造成了融资困难、落地困难等问题。

（三）政策不完善与合作不契合

在政府与社会资本的协作过程中，社会资本的融资渠道过于单一，缺乏政府支持的政策性融资制度和专项资金保障制度支撑；与此同时，社会资本参与公共服务与基础设施建设，没有配套的税收政策、透明公开的补贴政策和土地使用政策，将项目隐性成本和税收负担转移到社会资本身上，造成了经济效率的损失。

在合作主体的契合度问题上，双方难以通过信用评价体系建立互信关系。政府担忧社会资本最大化自身利润，在开展项目过程中偷工减料，无法保质保量地完成项目建设。社会资本担心地方政府对PPP 的认知与自身认知不一致，存在“越位”监管问题，两者在合作时的不契合亦会造成PPP 项目建设的显隐性损失。

智慧城市建设中PPP 问题的应对策略

针对PPP 项目在智慧城市建设过程中存在的上述问题，本文主要提出以下应对建议：

（一）规范PPP 项目主体选择

政府在筛选PPP 项目协作主体时，应按照合理的标准，适当地为非国有资本的参与创造平等机会和条件，规避准入门槛过高问题。同时，应当通过竞争择优的方式选拔具备较强风险承担与项目运营能力的社会资本，在考察项目公司信用评级和管理能力的基础上，平等协商，择优合作。为了保证项目实施的质量，政府还应建立针对项目公司服务和绩效水平的评价和反馈系统：对绩效水平高、信用等级好的社会资本，及时给予公开、透明的对价和补贴，保障其经营的可持续性；对于绩效水平低、存在弄虚作假的社会资本，及时终止合作或拉入合作“黑名单”，保障PPP 项目的高质量运作。

（二）建立基于PPP 项目的融资创新和政策性支持

PPP 项目自身具有公益性，商业银行的单一融资方式往往会制约其发展。解决PPP 项目在商业银行融资难问题，可以先从降杠杆开始，尽量规避不考虑项目实际，只生硬地按照资本金确定融资金额的风险行为。在融资过程中，应从促进基础设施建设角度选择合适的杠杆比例。与此同时，应将保险资金这类具有较长期限，较低成本和较大规模的资金尽快与PPP 项目对接，并在风险可控的前提下降低优质PPP 项目资产的永续债融资门槛，推动各类中长期融资工具与PPP 项目的创新式合作。此外，政府还应制定针对PPP 项目的政策性融资方案，安排农发行、国开行等政策性银行为PPP 项目建设提供专项资金支持，同时强化对其金融风险防控监管。

（三）优化完善相关政策

进一步优化完善与PPP 项目配套的融资政策，在风险可控的条件下最大化降低长期融资成本；完善相应税收政策，降低社会资本税负和成本支出，在PPP 项目相关所得税、增值税等方面给予相应的减免；优化补贴机制，确保社会资本的合理收益，避免将项目债务完全转嫁到社会资本身上，做到公开、透明、及时；优化土地使用政策，降低PPP 项目相关土地使用费。

完善和规范政府与社会资本的双向信用评价机制，建立信用合作平台和合作黑名单制度，将社会资本绩效水平和政府承诺兑现度纳入信用考核体系，优化对合作主体的信用筛选，增强双方合作的信任感和契合度。同时，在双方合作过程中，基于平等尊重的原则，社会资本应及时向政府汇报项目进展和资金使用情况，并提供相关证据，政府部门应在信任原则下对社会资本进行合理、规范与适度的监管，做到既不“越位”，也不“缺位”，从而巩固和谐长久的有效合作关系。