长江经济带流域生态保护补偿制度的立法完善

陈玉梅，李德学

(贵州财经大学 文法学院，贵州 贵阳 550025； 贵州财经大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025)

近年来，长江经济带已经成为我国战略支撑作用最大、经济最发达的区域之一。但随着经济社会的高速发展，该流域的生态环境保护问题已十分严峻。2016年，《长江经济带发展规划纲要》提出“共抓大保护，不搞大开发”战略部署，将修复长江流域生态环境摆在压倒一切的战略位置。流域生态修复是一个系统而复杂的工程，涉及到沿江11省市不同利益主体之间的博弈，而解决不同利益主体纷争的核心就是确立流域生态保护补偿制度。近年来，国家和地方政府出台了不少的政策、法律积极探索横向流域生态保护补偿。

在现代国家治理体系中，生态环境治理是影响国家治理效能的重要空间背景和物质要素，生态环境的治理效能在很大程度上构成了区域发展的核心竞争力，决定着区域发展的前景。长江是长江经济带发展的“脐带”，但今天的 “长江病了，而且病得还不轻”。生态环境整体状况及其治理效能严重制约着长江流域的可持续发展，成为影响区域功能的关键变量。治好“长江病”就要从生态系统整体性和长江流域系统性出发，树立长江经济带“生命共同体”理念，“共抓大保护、不搞大开发”，为沿江人民乃至全国人民提供良好生态环境。作为一种新型的协调区域发展与生态环境动态平衡关系的柔性环境治理手段，流域生态保护补偿制度已被证明可以很好地协调生态环境保护中各种利益关系、缓解流域用水主体间的各种矛盾。这一制度理应成为长江经济带流域生态环境治理的主导性治理工具，作为一项良好的环境治理工具需要法律为其提供保障，但在现行的法律法规体系下，长江经济带流域生态保护补偿还存在诸多法律问题，主要表现为立法层面的体系性缺陷。

一、长江经济带流域生态保护补偿立法进展

生态保护补偿制度作为加强生态保护、促进生态文明建设的重要基础性制度，理应成为各层级立法的重点。尤其是在“不搞大开发，共抓大保护”的政策驱动下，如何通过立法推动长江流域生态修复是决策者必须审慎对待的核心问题。目前，国家和长江经济带11省市都非常重视生态保护补偿工作，相继制定并实施了多级多样的流域生态保护补偿的政策性文件和法律，生态环境保护的合力正逐步形成。

(一)流域生态保护补偿相关法律规定

我国对生态保护补偿的分散性政策规定是长江经济带流域生态保护补偿法律制度的基础。长江流域涉水管理的法律多达30余部，(1)吕忠梅：《长江保护立法的几个问题》，载《第一财经》，http://www.riel.whu.edu.cn/index.php/index-view-aid-11333.html。其中我国对生态保护补偿采取的是分散立法模式。涉及到生态保护补偿的法律法规主要有《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国森林法》以及《太湖流域管理条例》等。

《宪法》的第9条、第26条分别确立了流域资源的国家所有权和国家的环境保护义务。这一规范体系是流域生态保护补偿法律制度的立法依据。在专项立法中，关于生态环境修复和补偿立法建制最早可以追溯到煤矿生态修复和赔偿以及森林生态效益补偿制度。1996年的《中华人民共和国煤炭法》第32条规定了因开采煤炭造成生态损害，由采矿者承担复垦和补偿的义务。1996年修正的《中华人民共和国矿产资源法》第5条规定了矿产资源补偿费制度、第36条规定了矿山建设单位对矿区企业和居民的补偿。这是我国比较早期的生态补偿的法律规定。《中华人民共和国森林法》第8条确立的森林生态效益补偿基金制度，规定了补偿资金的用途，不得挪作他用。这是我国生态保护补偿的首次立法回应，标志着我国生态保护补偿法治化的开始。2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》第7条首次在法律中确立了流域水环境生态保护补偿机制，为我国流域生态保护补偿提供了法律依据。(2)《中华人民共和国水污染防治法》(2008年)第七条规定：国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。随后，2010年修订的《中华人民共和国水土保持法》第31条将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度。(3)《中华人民共和国水土保持法》(2010年)第三十一条规定：国家加强江河源头区、饮用水水源保护区和水源涵养区水土流失的预防和治理工作，多渠道筹集资金，将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》第31条将生态保护补偿制度法律化，是我国首次将生态保护补偿法律制度纳入环境基本法。(4)《中华人民共和国环境保护法》(2014年)第三十一条规定：国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。2016年的《中华人民共和国海洋环境保护法》将第24条第一款修改为：“国家建立健全海洋生态保护补偿制度。”(5)全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国海洋环境保护法》的决定. http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2017-02/20/content_2007555.htm。2016修改的《中华人民共和国水法》第29条(移民补偿)、第31条(工程移民补偿)、第35条(工程补偿)、第38条(建设补偿)、第55条(供水价格补偿)、第73条(贪污补偿的法律责任)等都是关于补偿的具体条款。2010年至2015年，国务院连续六年将《生态补偿条例》列入当年年度的立法工作计划，由发展改革委负责起草。(6)具体可以参见国务院办公厅关于印发国务院2010年到2015年之间每年立法工作计划的通知：国办发〔2010〕3号、国办发〔2011〕3号、国办发〔2012〕12号、国办发〔2013〕37号、国办发〔2015〕28号。

上述有关生态保护补偿的法律法规构建了我国生态保护补偿的基础性制度体系，也为长江经济带流域生态保护补偿提供了法律依据。这些规定，对我国长江经济带流域生态保护补偿工作的开展、达成“健康长江，人水和谐”的目标有着重要意义。

(二)流域生态保护补偿地方性法规

长江经济带有些省市将流域生态保护补偿政策性规定上升为地方性法规，比较有代表性的有贵州、湖北、湖南、江西、江苏等省。比较典型的地方性法规包括：2011年的《贵州省赤水河流域保护条例》，该条例第8条规定在赤水河流域建立以财政转移支付、项目倾斜等为主要方式的生态补偿机制；《贵州省生态文明建设促进条例》(2014年)第49条规定要逐步建立健全生态保护补偿机制，鼓励探索区域合作等形式进行生态补偿；《贵州省水污染防治条例》(2017年)第8条规定省人民政府应当建立健全水环境生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿机制；《四川省“三江”流域水环境生态补偿办法(试行)》对岷江、沱江、嘉陵江流域建立上下游的横向生态补偿机制；《湖北省流域环境保护生态补偿办法(试行)》(2009年)对补偿范围、考核对象、补偿资金使用、断面水质监测等方面进行了规定；《湖南省湘江流域生态补偿(水质水量奖罚)暂行办法》《长沙市湘江流域水污染防治条例》(2016)、《湖南省湘江保护条例》(2018年修改)重点对湘江流域生态保护补偿进行了省市两级立法，对湘江流域行政区域交界断面的水质和补偿机制进行了规定，为湘江流域生态补偿提供坚实的法律制度保障，促进区域内流域生态的协调发展；《江西省流域生态补偿办法》(2018年)对流域生态保护补偿的实施范围、主要原则、资金筹集、资金分配等内容进行了规定，为解决“谁来补、补给谁、补多少、怎么补”等问题提供法律依据；《安徽省地表水断面生态补偿暂行办法》确立了以市级和省级相互结合的生态补偿机制；《江苏省水环境区域补偿实施办法(试行)》(2013年)规定了流域生态保护补偿原则、补偿依据等内容，而《江苏省生态补偿转移支付暂行办法》(2013年)集中解决生态补偿转移支付的指导思想、基本原则、转移支付范围、资金分配办法、使用范围、管理与监督等方面的问题。尤为重要的是2014年的《苏州市生态补偿条例》，该条例填补了我国生态补偿立法的空白，对生态补偿的法律化建设方面起到了示范作用。

二、长江经济带流域生态保护补偿立法模式的治理效能不足

(一)立法严重滞后于流域补偿实践

改革开放后，中央和地方都在积极探索解决水资源危机的有效途径。各地政府对开展系统性的流域生态保护补偿已经达成共识，也进行了大量的补偿实践，取得了一定成效。比如，浙江省开展形式多样的生态保护补偿手段，开创了我国首例水权交易；福建省在2003年将九龙江流域作为该省首个流域生态保护补偿的试点；贵州茅台集团从2014年起连续累计出资5亿元设立生态保护专项基金，专项用于赤水河流域生态保护补偿资金；安徽、浙江两省就新安江流域签订补偿协议，开创了我国首例省际流域生态保护补偿，拉开了省际流域补偿厚重的序幕。

但不容回避的是，在积极探索流域生态补偿实践经验的同时，相应的制度建设却没有及时跟进。尽管2008年修正的《水污染防治法》首次通过法律的形式确定了水环境生态保护补偿机制，2014年修改的《环境保护法》也确立了生态保护补偿法律制度，但这些原则性的条款对于建立系统性流域保护补偿体系来说，尚无法满足其需求。同时，地方立法探索也囿于其空间效应而无法承担起保障省际流域生态保护补偿的功能期待。

(二)分散立法模式欠缺治理整合的能力

从现有立法例来看，我国对流域生态保护补偿主要采取分散立法模式，生态保护补偿相关的规范分散在环境、林业、水资源、水土保持等专项立法之中。《森林法》(1998年)对生态保护补偿进行了初步规定，是我国首部对生态保护补偿进行规定的法律。由于时代背景和立法水平的局限性，《环境保护法》前期的重点在规范和调整生态环境污染的防治而非生态环境的保护和修复，长期以来没有确立生态保护补偿法律制度，(7)高清：《生态补偿法律制度略论》，载《河北法学》2008年第9期。直到2014年修改才原则性地确认生态保护补偿法律制度。《草原法》《水土保持法》《水污染防治法》等法律也仅对生态保护补偿做出原则性规定，缺少补偿责任、利益协调机制、管理机构职责等具体规定。其他涉及生态保护补偿行政规章数量有限且存在着不同程度的制度“虚置”现象。(8)陈晓勤：《我国生态补偿立法分析》，载《海峡法学》2011年第1期。在地方性法规和政府规章层面，生态保护补偿在纠纷解决、公众参与等方面的规定也不成熟。总体来看，长江经济带流域生态保护补偿制度还面临着诸多困难和阻碍，既要破除观念障碍、管理体制、技术上的困难，还要从制度上为其运行提供系统的法律保护和支撑。(9)李爱年，邓雅静：《生态保护补偿制度的价值取向和立法选择》，载《时代法学》2014年第6期。

可见，流域生态保护补偿法律制度的分散式规定、立法供给不足是当前推进长江经济带流域生态保护补偿面临的主要制度困境。因此，其立法的重点应聚焦于通过确认和界定补偿的主体、客体、内容，以法律形式调整和规范流域区域补偿。(10)常纪文：《〈生态补偿条例〉应充分体现补偿含义》，载《中国网》，http://www.univs.cn/html/gongjian/env/jujiao/mingjia/201005/8.html。法律作为人类利益调节的有效手段，对于调节人类和流域生态环境之间生产、生活关系具有重大作用。虽然我国现行法律已对流域保护补偿做出了初步的制度化和法律化尝试，但对于长江经济带流域保护补偿实践来讲，关键在于建立中央立法与地方立法相结合、综合立法与单行立法相结合、程序性立法与实体立法相配套的综合完备的立法体系。(11)毛涛：《我国区际流域生态补偿立法及完善》，载《重庆工商大学学报》(社会科学版)2010年第2期。以制定《长江保护法》为契机，尽快出台《生态保护补偿法》等专门性的生态保护补偿单行法，(12)李爱年，邓雅静：《生态保护补偿制度的价值取向和立法选择》，载《时代法学》2014年第6期。细化补偿主体、补偿标准、补偿法律责任、公众参与等关键制度，以期解决分散立法整合治理能力不足的问题。

(三)区域立法缺位造成整体性治理效能不足

党的十九大报告提出，要通过建立公平分享利益的制度和政策机制等更加有效的区域协调发展新机制来深化区域合作。而从区域发展的基本规律来看，要完成这一任务必须着眼于共同制定和遵守跨区域性的法律、制度和规则。只有这样才能建立优势互补、利益共享、互惠共赢、相互帮扶的区域一体化发展体系。区域立法可以通过发挥地方人大的作用弥补行政治理的不足，通过民主机制完成对区域内的利益表达、利益集成、利益协调、利益整合，消除区域发展传统模式下政府行政机制的不稳定和地方保护主义。

长江经济带流域生态保护同样应遵守这一基本规律，发挥区域立法的引领和推动作用，使区域内重大改革于法有据，有法可循。比如，长江经济带流域生态保护的统一规划、生态补偿、协同治理机制、特别措施、财政转移支付方式等都需要在中央立法的统领下通过区域性法律或者行政法规加以解决，对全流域生态保护进行总体设计。尤其是对那些非中央专属立法权的事项，在无法通过单一行政区有效解决的背景下，应通过区域间各省、自治区、直辖市立法机关的协同合作，形成共识性的立法原则和法律框架，使那些关键性问题得以通过区域立法的形式确定下来，以引领、促进和保障全流域生态保护的目标。但遗憾的是，在中央和地方立法供给不足、整合能力欠缺的前提下，我们并没有形成关于长江经济带全流域生态保护的区域性立法。

三、长江经济带流域生态保护补偿立法体系的完善建议

当前，我国在生态保护补偿立法方面已经基本具备良好的政治基础、经济基础、法律基础以及立法技术基础。(13)秦玉才：《流域生态补偿与生态补偿立法研究》，北京：社会科学文献出版社，2011年版。长江经济带流域生态保护补偿法律制度可以通过中央统一立法予以确认，为流域生态补偿提供制度供给。《中华人民民国环境保护法》(2014年)以及其他法律法规确立了生态保护补偿法律制度，但由于其分散立法导致流域生态保护补偿法律制度体系不健全，造成诸多制度困境。为了加强长江经济带流域生态补偿的立法供给，可以通过将生态保护补偿提升为宪法规范明确其宪法地位、修改和完善其他相关部门法、制定专门的《生态保护补偿法》或在《长江保护法》中制定相关条款等途径完善流域补偿法律制度体系。

(一)强化流域生态保护补偿在宪法和环境基本法中的地位

通过流域统筹治理条款明确流域生态保护补偿的宪法地位。当前，生态文明入宪的工作已经完成，加上宪法中的自然资源权属条款和国家环境保护义务条款，已经在基本法层面完成了生态环境保护的体系化任务。这些内容对长江经济带生态保护补偿法律制度具有很强的宪法指导作用。但站在生态文明建设法治化的立场重新审视宪法，笔者认为，宪法还应当对流域、区域的统筹治理问题明确其基本立场，通过这一开放式的条款吸纳生态保护补偿等微观的治理事项。

通过细化环境基本法的生态补偿规范条款强化其约束功能。诚如前述，《环境保护法》的生态补偿条款比较原则性和笼统性，未能形成系统化和体系化的制度架构，尤其对补偿主体、补偿标准、补偿程序以及纠纷解决途径和责任承担等没有明确的要求或指导，可操作性较差。基于此，笔者认为，应在环境基本法中明确这些基本内容，为生态保护补偿提供全方位、多层次、全链条的指引。

(二)流域生态保护补偿相关法律的修改

以流域生态保护补偿的关联程度为依据，可以将现有法律法规分为水资源保护利用类法律和其他相关部门法两类。

第一， 水资源保护利用类法律的修改

与流域生态保护补偿密切相关的法律主要有《水法》《水污染防治法》《海洋环境保护法》等，它们对水资源进行调整和规范的角度和侧重点各有不同。这一类法律要明确生态保护补偿的概念、原则、机制等，用以规范和调整流域生态保护补偿行为。《水法》主要从水资源的保护、利用等方面对流域生态保护补偿进行规定，《污染防治法》主要从水环境的治理和改善水环境的角度对流域生态保护补偿进行规定，但要与生态损害赔偿予以区分。《海洋环境保护法》主要从内水和海洋生态的整体性考虑设计相应机制。上述法律有关流域生态保护补偿的规定共同构成流域生态保护补偿的主要内容。

从法理上来说，水权的确权问题是流域生态保护补偿的基础和前提，水权权属清晰可以避免“公地悲剧”。我国《水法》没有对生态保护补偿进行明确规定，导致长江经济带流域生态保护补偿的实践过程中，流域的资源属性和生态属性都没有得到重视。《自然资源统一确权登记暂行办法》(2019年)的出台，从制度上解决了水权权属不清的问题。根据该办法，可以对长江经济带流域按流经省市进行确权登记，清晰划分11省市各自代理行使长江流域段资源所有权并承担附带的保护责任。在此基础上，通过修订《水法》进一步明确水权在区域间的分配，将水权的公共属性和取水权的物权属性统合考虑，以保障流域资源的经济价值与生态环境价值在一个权利体系中得到整合，进而通过配置水权交易制度来实现权利和附带义务在不同主体之间的流动。基于这一整合性权利体系，《水法》理应从水自然资源保护、利用的角度对生态保护补偿进行优化。

第二，其他相关部门法的修改

生态保护补偿还需要修改和完善其他部门法。以《刑法》有关破坏环境资源保护罪的具体规定为例，我国刑法的立法目的重点是关注和保护生命、健康、财产安全等传统权利，对生态环境系统的保护以及环境权的保护功能不足。环境权的兴起要求将生态环境利益纳入刑法的规范和调整范畴，释放扩展刑法关于破坏环境资源保护罪立法目的，进而对相关条款进行相关立法完善。刑法虽然将环境犯罪独立出来进行规定，但还是出现“案子办了，人也判了，污染依旧”的局面，主要原因就在于环境犯罪的构成要件上没有贯彻和落实生态保护的指导思想。有些罪名保护的客体仍然是传统上的人身权和财产权，对生态利益的损失缺乏有效的回应机制。为了发挥刑法和刑罚的打击功能，为生态环境利益保护加固最后一道防线，有必要将生态保护补偿实践中的相关失范或违法行为纳入刑法的调整范畴，并将生态修复等因素作为定罪量刑的参酌因素。实践中，司法机关已经开始探索相关的工作机制，比如根据2018年环境资源类犯罪统计数据显示，检察机关联合其他有关部门建立了2000多个生态环境恢复性工作机制和400多个生态环境修复基地，当事人缴纳了近4亿元的生态修复费用。(14)彭波：《检察机关为生态文明建设提供有力司法保障》，载《人民日报》2019年2月15日。

除了要完善刑法这种后端解决机制以外，要推动生态保护补偿法律的体系化，还应注重发挥前段的私法机制的确认和约束功能。根据自然资源的国有属性和国家环境保护义务，可以考虑在《民法典》物权编、债权编的编撰时以生态保护补偿为基础完善相应的物权制度(15)赵春光：《我国流域生态补偿法律制度研究》，中国海洋大学2009年博士研究生论文。和交易制度，如在特殊的生态功能区、生态脆弱区等设定地役权等特殊的物权制度，完善用益物权的流转制度等。(16)孙宇：《生态保护与修复视域下我国流域生态补偿制度研究》，吉林大学2015年博士研究生论文。

(三)推进流域生态保护补偿的专门性立法

1.立法模式

从世界范围的立法例来看，常见的生态保护补偿立法模式有三种：一是生态保护补偿专项立法模式，对生态保护补偿进行全面系统的规定；二是采取分散立法模式，由多部法律根据调整对象对各类生态保护补偿分别进行规定；三是采取生态保护补偿基本法和单行法并举模式。笔者认为，生态保护补偿对象比较广泛和复杂，具体工作涉及到财政、发改委、林业、水利、自然资源、生态环境等多个职能部门，采取生态保护补偿专项立法难以对所有类型的生态保护补偿进行全面规制。同样的，现行的分散立法模式已被证明无法在生态保护补偿实践中解决那些基础性、程序性、补偿冲突等问题。因此，本文建议采用生态保护补偿基本法与单行法并举模式，修改现行宪法和环境基本法律，尽快颁行生态保护补偿单行法及其配套规范，统一对流域生态保护补偿的目的、原则、程序、途径、标准、救济等以及流域生态保护补偿的主体、对象、范围、方式、法律责任等方面做出规定。国家其他相关部委可以根据需要而制定生态保护补偿方面的行政规章。

2.制定专门的《生态保护补偿法》

制定专门的《生态保护补偿法》，通过专门性法律的形式确定生态保护补偿，将流域生态保护补偿设置专章予以规定，有利于从根本上改变长江经济带流域的生态修复问题，牢固树立“生态有价”观念，打破生态受益者无偿使用、生态保护者“只保护无补偿”的不合理现象，也为长江经济带流域生态保护补偿的行政执法提供法律依据，同时也可以为生态保护补偿的程序化和法治化创造有利条件。

第一、制定专门的《生态保护补偿法》有其现实需要和制度需求

我国早就开展生态保护补偿的实践，而且实践已经证明生态保护补偿是一种很好的将环境正外部性效应内部化的激励制度，但是国家层面的立法却迟迟没有得到回应。虽然，我国有关部委在2006年就启动了生态补偿的立法工作，还形成了《生态保护条例》的草稿，但因多种原因，国务院还是没有正式出台该行政法规。本文前文对“生态补偿”和“生态保护补偿”二者之间内涵和外延已经阐述清楚，认为“生态保护补偿”更能体现环境的正外部性效应。因此，准确的提法应当是《生态保护补偿条例》。对于是否应当先出台生态保护补偿的行政法规还是法律，本文认为其判断标准有三：一是要遵循“科学立法、民主立法、依法立法”的原则；二是要能满足当前和今后一定时间的生态保护补偿的需求和解决生态保护补偿存在的种种问题；三是综合考量法律制度的基础条件。当前生态保护补偿制度存在诸多缺陷，很大程度就是因为分散立法、下位法缺位等原因导致的。因此就弥补生态保护补偿法律的空白和消除有关补偿立法之间的冲突现状来看，制定专门的《生态保护补偿法》是顺应现实需求和时代需求。

另外，制定专门的《生态保护补偿法》也是满足我国生态文明建设的制度需求。十七大报告明确提出了“生态文明建设”，生态文明概念的提出是与环境保护密切相关的，要求形成人与自然和谐的整体价值观，正确处理经济发展和生态保护二者之间的关系，守住发展和生态的底线。生态文明建设作为一项重大的改革，同样需要纳入法治和制度的轨道。生态保护补偿恰恰是通过平衡生态受益者和生态保护者之间的利益关系来达到环境保护的目的。生态保护补偿制度是生态文明制度建设的重要组成部分，因此，《生态保护补偿法》的制定也是满足我国生态文明建设的制度需求。

第二、制定专门的《生态保护补偿法》的基础条件

笔者认为日趋成熟的生态保护补偿相关理论、生态保护补偿的实践以及生态文明的入宪为《生态保护补偿法》的制定提供了理论基础、实践基础和宪法依据。

一是日趋成熟的生态保护补偿理论基础。立法离不开理论支撑，生态保护补偿更是涉及到环境学、管理学、地理学、生态学、经济学、法学等多学科理论，因此要对生态保护补偿进行科学立法，尤为需要相关学科成熟理论支撑，才能为生态保护补偿立法提供坚实的理论基础。生态保护补偿早就成为多学科理论研究的焦点，环境学、管理学、地理学、生态学、经济学、法学等学科对生态保护补偿的理论进行研究、探索、创新，相关研究成果汗牛充栋，为《生态保护补偿法》的制定奠定了扎实的理论基础。

二是不断完善的生态保护补偿实践基础。我国最早的生态保护补偿源于矿产开发引起的生态环境问题，慢慢建立起森林生态效应制度，从2001年开始，国家财政支持公益林建设、退耕还林补偿、天然林保护等。后来，国家层面的生态保护补偿实践不断扩展流域生态保护补偿、重要功能区生态保护补偿等各个领域。同时，地方也不断开展各种领域的生态保护补偿实践，如云南省在1983年就对磷矿开采业征收生态环境补偿费；2005年浙江积极开展生态保护补偿的实践。

三是最具权威的生态保护补偿的宪法依据。《贵阳市促进生态文明建设条例》(2010年)和《贵州省生态文明建设促进条例》(2014年)的出台标志着我国生态文明建设纳入法治范畴，2018年的宪法修正案确立了“生态文明”的宪法地位，集中体现了人们在新时代对生态文明的高度关注和迫切需求。生态保护补偿是生态文明建设的不可分割的组成部分，也是促进生态文明建设，实现人与自然和谐的重要途径。生态文明的入宪为生态保护补偿的立法提供最具权威的宪法依据。

第三、《生态保护补偿法》和相关法律法规的联系与区别

制定《生态保护补偿法》应当和现行环境法律法规有关补偿的规定关联在一起，将生态保护补偿类型化，明确其联系和区别。相互联系是指《生态保护补偿法》作为生态保护补偿的专项法律，应当与《水法》《水污染防治法》《水土保持法》等法律保持一贯性联系，不能相互矛盾和冲突。相互区别是指《生态保护补偿法》还应当涉及到其他法律不能解决的法律难题，尤其是现有法律未能关注到的流域内跨区域性的生态保护补偿问题，应成为专项立法的重点。

3.在《长江保护法》中设置流域生态保护补偿相关条文

推进长江保护立法是当前我国加强长江大保护、塑造流域法治格局的重要举措。域外的经验也表明，为大江大河制定专门立法能在全局意义上将区域治理和流域治理、中央和地方关系、省际或州际关系等核心关系统合在一起进行综合考量。当前，我国首部流域法《长江保护法(草案)》已经提请全国人大审议。《中华人民共和国长江保护法(草案)》分为总则、基本制度与措施、国土空间用途管控、生态环境修复、水资源保护与利用、推进绿色发展、法律实施与监督、法律责任以及附则等九个章节，共计84个条文。(17)《长江保护法(草案)征求意见》，载《中国人大网》，http://www.npc.gov.cn/flcaw/。草案的第22条明确规定了国家要建立长江流域生态保护补偿制度，并划定长江流域生态保护补偿区域，具体补偿办法由国务院财政部制定。还明确了四种补偿方式：即长江流域横向生态保护补偿、社会资本参与的生态保护补偿基金、排污权等多元化市场化生态保护补偿方式以及责任主体协商补偿。

该草案中对长江流域生态保护补偿的法治化提供了保障。但是，草案没有将长江流域生态保护补偿行为纳入法律责任体系中，以至于流域生态保护补偿的执行力大打折扣。长江流域当前最大的问题是生态修复和保护，而流域生态保护补偿制度是促进长江流域修复和保护的有利措施和制度，因此，在草案中应当制定流域生态保护补偿的法律责任，完善相关的民事责任、行政责任甚至刑事责任规定。

(四)推进区域立法为流域内省际合作设置稳定框架

在长江经济带流域生态保护补偿机制建立过程中，统筹区域治理结构和安排对实现全流域的可持续发展具有重要影响，特别是应当加强促进区域协调发展和省际系统的立法探索，逐渐形成一套区域发展法律法规体系。基于此，笔者认为，在立法形式上，除中央立法和地方立法之外，还可以选择区域立法。

所谓的区域立法是指特定区域内省际立法机关，在管理区域社会事务、提供区域公共服务或谋求区域共同利益等方面自愿进行立法活动的总称。(18)陈光：《我国区域立法协调机制研究》，山东大学2011年博士研究生论文。我国《立法法》并没有规定区域立法权，即在中央立法和地方立法外并不存在“第三种立法权”，这意味着地方立法机关在跨区域立法上缺乏直接法律依据。所以一直以来，在对区域一体化开展法律治理时，我们通常采用区域行政协议、区域性组织、区域行政规划和区域行政指导等形式，但限于地方保护主义以及与区域事项的匹配性，这些形式很难承载起越来越庞杂的治理功能。因此实践中，区域立法成为一个备受关注的尝试。如2006年东北三省签署了《东北三省政府立法协作框架协议》；2017年京津冀三地人大通过《京津冀人大立法项目协同办法》确立了人大立法项目协同机制，这是我国首次省际人大协同立法；长三角是我国区域一体化程度较高的区域，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》(2019年)明确提出全面推进产业、基础设施、生态环境、体制机制等六大重点领域要一体化发展。随着区域经济的发展，区域合作的常态化越来越需要健全的法律保障体系。整体性是流域的自然属性和特征，从流域科学管理上讲应该对流域进行整体化或一体化管理。但我国对流域实行的是属地管理模式，也就在行政区划上对流域生态保护补偿进行分段管理。这种管理模式分割了流域的整体性，造成管理上的碎片化。这一点在长江经济带流域表现得尤为突出。由于经济发展越来越具有了产业同质化的趋势，地方保护主义和地方竞争日益严重，这给区域内的政府协同提出了挑战，甚至有些地方为了本地利益，通过地方立法的形式将地方利益和部门利益法制化。这严重违背了区域协同发展和整体治理的基本要求。长江经济带流域内各省市对于流域生态保护补偿的利益诉求是不一样的，因此采取和制定的措施、手段也就“八仙过海，各显神通”，结果使得省内流域生态保护补偿杂乱无章和省际流域补偿寸步难行。一方面，流域的整体性要求11省市突破原有行政区划和行政管理体制的条条框框；另一方面，地方政府有责任提供良好的生态环境，但其职责仅限于本行政区域内的环境保护，对其行政区域范围外的环境保护缺少法律责任的规范和利益驱动。但是，由于流域生态环境的系统性和整体性，11省市处在一个利益链条上，流域生态环境的好坏直接关系着各自行政区域的共同利益。基于区域共同的环境利益，借助于区域立法的方式突破原有的治理格局，建立统一的生态保护补偿法律制度，实行统一的规划、统一监测、统一环评、统一补偿标准、统一执法等以此回应流域生态系统性、整体性和行政分割管理之间的矛盾，实有必要。

在具体立法形式上，这种区域立法既可以通过全国人大授权的方式，利用国务院的职能和行政立法程序，制定顶层的法律规范，以此为全国流域或区域立法提供样本；也可以由流域内某一个或几个省为主导，制定示范性的具有协调功能的立法，以平行立法的方式强化地方府际合作；还可以围绕长江经济带流域内重点疑难的治理事项成立省际联合小组和联席会议制度，由某一省市牵头起草，其他省市共同协商、共享规范成果。相较而言，第三种方式更能体现协商属性，也更具开放性和灵活性，对长江经济带流域这种超大规模空间来讲，可以成为最优选的区域立法模式。

总之，针对长江经济带流域生态保护补偿的地方立法或配套法规位阶较低，地方立法不一致甚或冲突的情况较多，这些都可以通过区域立法来弥补，最终形成中央立法、区域立法、地方立法构成的多层次、多元化的流域生态保护补偿法律体系。