现代化视角下少数民族地区易地搬迁稳定脱贫实证研究——以文山壮族苗族自治州石漠化片区为例

任新民，马喜梅

(1.云南大学 马克思主义学院，云南 昆明 651000；2.云南行政学院 民族和文化教研部，云南 昆明 650199)

2015年10月16日，习近平总书记首次提出“五个一批”的脱贫举措，其中包括通过“易地搬迁安置一批”帮助贫困地区群众彻底摆脱贫困的要求。在实现全面建成小康社会目标实现，我们迈向建设社会主义现代化国家的新时代，如何做到“扶贫工作必须务实，脱贫过程必须扎实，脱贫结果必须真实，让脱贫成效真正获得群众认可，经得起实践检验”(1)习近平：《习近平在东西部扶贫协作座谈会上强调形势聚焦精准深化帮扶确保实效，切实做好新形势下东西部扶贫协作工作》，载《人民日报》2016年7月22日。，要求我们实践中认真总结和理论上进一步探索研究。

一、现代化：中国贫困治理新视角

中国在改革开放40年的时间内，实现8亿多人口摆脱贫困，对世界减贫贡献率超过70%，为我们构建中国特色社会主义的贫困治理理论提供了详实的样本。2019年诺贝尔经济学奖得主授予迪弗洛等三人，以表彰他们“利用实验方法在全球脱贫方面所作的贡献”。贫困治理是发展经济学中的重要内容，发展经济学中以凯恩斯主义为依据的贫困治理认为，需要国际社会的扶持和援助，贫穷国家才能摆脱“贫困陷阱的恶性循环”；以亚当·斯密自由市场经济为依据的理论则认为贫穷是缺乏正确的激励市场机制。迪弗洛等人突破传统的发展经济学范式，将全球贫困分解为一系列具体的细微问题，如教育质量改善和医疗保健如何开展等一个个较小问题，通过实地调研挖掘贫困的根源，“用大量实例，提出实用性较强的建议，寻找那些经得起实践检验的扶贫方案，为政策提供了重要指导。”(2)李宝良， 郭其友：《因果关系的实地实验与新实证发展经济学的贫困治理之道——2019年度诺贝尔经济学奖得主主要经济理论贡献述评》，载《外国经济与管理》 2019年第11期。

易地扶贫搬迁亦称开发式扶贫。1994年，在《国家八七扶贫攻坚计划》中提出，“对少数生存和发展条件特别困难的村庄和农户，实行开发式扶贫”。2006年进一步明确“对生存条件恶劣的贫困地区，实行易地扶贫”。2007年提出，易地扶贫搬迁旨在达到消除贫困和改善生态双重目标。2015年《十三五时期易地扶贫搬迁工作方案》中进一步提出，要瞄准“一方水土养不起一方人”地区的建档立卡贫困人口，实施易地扶贫搬迁，旨在根本上改善贫困人口生活条件，实现脱贫致富的一种扶贫方式。

易地扶贫搬迁本质上是一种社会迁徙行为。国外对人口迁徙的社会研究，主要集中于国家之间、生态保护等方面移民的社会适应(融入、涵化)理论。Richmod(1979)认为，移民群体的社会适应，客观上指就业、收入、消费、语言、组织参与等方面适应新的社会生活，主观指移民在认同感上的转换，并在态度和价值观念上实现内部化。Junger—Tas(2001)提出了三维度模型，即结构性融入、社会文化融入、政治合法性融入。Entzinger(2003)提出了社会经济、政治性、文化性、主体社会对移民的接纳与拒斥等4个维度的适应和融入。

2015年10月16日，习近平总书记提出，“五个一批”的脱贫举措中，要求通过“易地搬迁安置一批”来帮助贫困地区民众改善贫困境遇。至此，国内学者已对易地扶贫搬迁进行了大规模的研究。许源源、熊瑛(2018)从搬迁、安置、后续发展三个过程，及政策过程、实施过程、后续发展效益评估作了研究。张世勇(2017)从政府治理的角度，提出在目前目标责任期限制的压力体制下，基层政府面临强大的考核压力，导致政策执行偏差和扶贫风险。还有学者从金融、土地、就业等各个方面提出了有价值的看法。如胡勇(2019)的易地搬迁农户农地处置：方式选择与制度约束等。一些学者则应用社会学理论进行研究。张猛(2019)根据布迪厄的场域理论，从社会空间视角对易地扶贫搬迁移民面临的挑战与适应进行了研究。孟梦、马克林(2019)从控制与自治关系提出了元治理理论；周恩宇、卯丹(2017)认为搬迁户离土离乡，面临生计和社会文化层面的转型的阵痛，应注重搬迁过程中社会文化转型的推动力；邹英、向德平(2017)则提出搬迁不仅是居住地域的转移，更深层次涉及农民市民化，贫困户的职业转换和角色转型。这些研究成果为我们研究易地扶贫搬迁后实现从“搬得出”到“稳得住，能致富”；从真扶贫到真脱贫，各民族和睦融洽，到同步全面小康，共同迈向现代化新征程提供了有益的启发。

易地扶贫搬迁从现象上看，是易地搬迁人口居住地域空间的转移，实质上是与传统的依赖土地谋生方式的彻底断裂。费孝通说过，“中国社会的基层是乡土性的”(3)费孝通：《乡土中国生育制度》，北京：北京大学出版社，1998年版，第6页。。“‘土’代表一种以农业耕种为生计来源的生活方式，而‘乡’更多是指基于农业耕作之上形成的一整套社会关系网络，中国农民就是以此生计方式和社会关系网络生活和繁衍，受其滋养，也受其制约，在人与社会，与自然之间形成循环的社会。”(4)赵旭东：《循环的断裂与断裂的循环——基于一种乡土社会文化转型的考察》，载《北方民族大学学报》2016年第3期。以土地为根基，血缘关系为纽带，形成了中国传统农耕社会血缘、地缘、族缘、业缘交错差序格局的社会关系网络，由此产生相应的社会身份认同，社会结构、文化习俗、价值观念、心理定势等。西南边疆少数民族的特殊性，正如斯科特对居住在佐米亚高地的人的研究一样所言，“更易基于自然条件和山地的地形阻隔，构建起区域性的小社会结构。”“在此区域内难以形成统一的核心权威，单个小结构之间在互动变化中保持着独立运行，偶有冲突，但却能在共同面临威胁时，实现临时的联合和防御，达至一种区域性平衡，也形塑了日前的多元化特征”(5)[美]詹姆斯·C.斯科特：《逃避统治的艺术：东南亚高地的无政府主义历史》，王晓毅译， 北京：三联书店，2016年版。。周恩宇则进一步提出，“长期的族群互动中，各少数民族之间，汉族与少数民族之间形成了动态且平衡的族群边界，撕破这一边界也带来一系列难以处理的治理问题”(6)周恩宇， 卯丹：《易地扶贫搬迁的实践及其后果——一项社会文化转型视角的分析》，载《中国农业大学学报(社会科学版)》2017年第2期。。易地扶贫搬迁是一种政府主导的规划性社会变迁，无论建立新社区或融入新社区，搬迁户无论外出打工、自主创业、社区安置性就业，还是通过土地流转成为现代农业的雇佣工人，土地已经不再是谋生的主要根基。居住地域空间的改变，生计方式的彻底变革必然导致传统农耕社会血缘关系纽带的断裂，社会交往对象的复杂化、社会关系网络的开放，社会心理认同复杂、社会传统秩序断裂等巨大的社会变迁。只不过这种急剧变迁引发的社会震动并不会在短期内充分展现出来，也不一定马上以社会剧烈冲突的方式爆发出来。因此，易地扶贫搬迁后的稳定脱贫不能简单认为是一个搬迁移民消极被动的社会适应问题，而是传统社会变迁、社会群体重组、多种利益矛盾聚合冲突的社会整合，是构建新社会结构，社会公共服务体系完善及公共政策(包括民族政策)的接续创新，逐步制度化等方面的实践和理论建构问题。对易地搬迁后稳定脱贫的研究不能局限于单纯的经济发展问题，或套用西方社会适应理论来研究，应该从传统社会向现代社会转型中的社会变迁与社会整合中的社会矛盾与冲突入手，从提高新时代多民族聚居地区现代化战略及基层治理体系现代治理水平和能力问题的高度来展开研究。

中国特色社会主义的总任务是实现现代化。精准脱贫是贫困地区群众与全国人民同步实现全面小康的目标，迈向建设现代化强国战略中的重要内容。从现代化理论的视野研究易地扶贫搬迁，实践上对实现少数民族贫困地区从“搬得出”到“稳得住、能致富” 精准脱贫和全国人民同步全面小康具有指导价值，理论上对建构中国特色社会主义贫困治理理论，加强各民族之间像石榴籽一样紧紧抱在一起，提高国家治理体系和治理能力现代化具有重要的理论价值。

“广义的现代化主要指工业革命以来现代生产力导致社会生产方式的大变革，引起世界经济加速发展和社会适应性变化的大趋势，具体地说，就是以现代工业、科学和技术革命为推动力，实现传统的农业社会向现代工业社会的大转变，使工业主义渗透到经济、政治、文化、思想各个领域并引起社会组织与社会行为深刻变革的过程。”(7)罗荣渠：《现代化新论：中国的现代化之路》，上海：华东师范大学出版社，2013年版， 第3页。对这场最早发韧于西欧的巨大社会变迁，马克思给予了高度的评价，“工业较发达的国家向工业不发达的国家所显示的，只是后者未来的景象”(8)《马克思恩格斯选集》第23卷，北京：人民出版社，1956年版，第8页。。鸦片战争打开了中国长期封闭性发展的格局，中国原有的历史进程被打断，逐步沦为西方殖民主义的半殖民地。新中国的建立为实现中华民族伟大复兴创造了政治条件。实现中华民族伟大复兴的路径就是把我国建成“一个强大的社会主义的现代化国家”(9)《周恩来选集》下卷，北京：人民出版社，1984年版，第136页。。党的八大明确了社会主义发展的目标就是工业农业国防科学技术四个现代化。改革开放以来，邓小平从中国处于社会主义初级阶段的实际制定了现代化“三步走”的发展战略。党的十九大明确提出，实现全面建成小康社会目标后，开始迈向建设社会主义现代化强国的目标。现代化理论从纵向上集中于社会历史的发展阶段，从横向上则是围绕社会冲突与秩序，社会变迁与整合为主题。从中国特色社会主义现代化战略的历史进程来看，社会生产从自给自足、封闭僵化的小农经济过渡到以工业为主导、对外开放参与全球产业链竞争，从以血缘关系、地缘关系、族缘、业缘关系为纽带，道德习俗维系的传统社会向以利益关系为纽带，流动频繁交往复杂，法制秩序维系的现代社会的急剧变迁，必然引起社会矛盾冲突。“跳跃式理论”突出了国家力量的推动作用，社会变迁理论则可以从现实问题入手，重视培育内生动力，通过全面深化体制改革，提高国家治理体系和治理能力的现代化，完成社会急剧变迁中的社会整合，不断推进现代化进程。

易地扶贫搬迁不同于传统的以土地为基础的移民整体搬迁，是从割断以土地为根基的传统生存方式转变到以工业化为核心的现代社会分工体系，并由此引起传统社会生活方式、文化习俗、社会组织结构、价值观念体系等巨大的社会变迁；易地扶贫搬迁不同于单一民族、单一群体、单一社区的搬迁，而是多个民族的聚居、多元文化交融、多个区域文化交汇融洽，是多个民族在新历史条件下互嵌融合共同发展的社会整合过程；易地扶贫搬迁地也不同于过去解决农村贫困的城乡二元化分立的搬迁，而是通过城乡统筹一体化，少数民族地区与全国同步小康，共同迈向建设现代化强国的贫困治理的新模式，是一种自上而下的一种传导性外源性的现代化发展方式。从“搬得出”到“稳得住、能致富”，易地脱贫搬迁是一个稳定脱贫，生态治理问题，也是一个少数民族从传统社会向现代化变迁与整合的历史过程。施坚雅所提出的中国农村以产品进入市场体系范围所形成的农村小市、基层集镇、中间集镇、中心市场社会结构当下面临彻底解构，政府主导下的易地扶贫搬迁将引发农村基层社会产业转型、组织重构、集体意识培育，公共政策从以治理贫困为目标救济式、优惠型、特殊性向公平合理的规范化制度化转型的过程，是社会变迁与社会整合过程，是农村基层治理体系和治理能力现代化的重要课题。稳定脱贫的关键是不仅要解决好传统社会变迁与现代社会之间的整合问题，更重要的是要探索在这场国家主导下的社会变迁中，公共政策的接续与创新，新时代社会基层治理的体系的现代化，促进新时代中国特色社会主义民族关系和睦融洽的基本规律。

二、整体搬迁：石漠化片区少数民族现代化的启程

易地扶贫搬迁主要属于资源承载能力不足、公共服务滞后、自然灾害多发区、国家禁止或开发区及需要易地扶贫搬迁地区。石漠化指水土流失导致表层土壤损失，基岩石漠裸露，土地丧失农业利用价值和生态退化现象。云南、贵州、广西石漠化地区涉及91个县，是全国14个片区扶贫对象最多，少数民族人口最多，民族自治县最多的的片区，其中，云南省文山壮族苗族自治州占了8个。文山片区贫困面大、贫困度深，生态保护任务重，地处边境，易地扶贫搬迁涉及9个少数民族，是集精准脱贫与生态保护、民族团结和谐、边境安全多重任务一体的典型片区。文山州易地扶贫搬迁工作中，坚持以习近平总书记关于“精准扶贫、精准脱贫”的要求，采取了有力措施，实现了应搬尽搬的目标。

一是实事求是，科学规划搬迁安置点。根据石漠化片区土地丧失农业利用价值和生态退化现象，文山州易地扶贫搬迁安置点采取了控制规模，插花式分散式的安置方式。每个安置点选择城镇、工业园区、交通干线等经济发展较集中，教育医疗保障条件较好，基础设施基本齐全的地方。每个安置点控制在几千人左右，组成一个村民小组为主体的社区，多个不同村民小组重组新社区，多个村民小组插入到城市保障性住房小区的等多种方式。避免了大规模整体搬迁中搬迁户就业极其困难，就医就学公共服务体系不足，基础设施配套不足及基层组织建设弱等多个方面的压力冲突。

二是因地制宜，妥善处理土地林地权属。解决好“一方水土养不起一方人”的困难就是如何妥善解决好“土”，土既形成了贫，又形成了贫困的循环；土不仅是生存的依附，也是乡村生活的维系。文山州在实际工作中制定了承包地距搬迁点5—50公里，搬迁户仍可保留土地耕种，50公里以上土地全部集中流转的方法。短期内搬迁户在地里的收入仍可起获，但长期耕种距离太远，成本太高，土地流转成为必然。流转土地通过招商引资方式，推广现代农业，促进生态复垦复绿。全州建档立卡户已复垦复绿面积1610.71亩，占计划复垦复绿面积2809.78亩的57.33%。

三是从长计远，解决搬迁房屋权属。新搬迁房屋根据精准脱贫中“两不愁，三保障”规定要求，设置不同面积住房，卧室、客厅、卫生间、厨房一应俱全。新建小区设置了文化室，预留了车位、车库，高层小区配备电梯，购物及农贸市场等设施配套齐全。对住房的产权，按照搬迁登记人口核发产权证，为处理未来可能的财产纠纷奠定了基础。一些安置点根据搬迁移民的实际，目前建造的是二层楼房，但地基可以承载三至四层，从而预留了发展空间。政策到位，极大推动了搬迁工作的完成。截至2019年12月25日，全州“十三五”易地扶贫搬迁任务共涉及档卡户旧房8846户，其中：属“四类”可不拆情况的有433户，属无房户情况有801户。全州实际应拆除档卡户旧房7612户，共拆除6918套，总体拆旧率为90.88%。

四是多头施策，拓展谋生之道。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”(10)《马克思恩格斯选集》第1卷，北京：人民出版社，1956年版。。在易地扶贫搬迁中，搬迁户离开土地后能否获得稳定收入，收入能否比过去高，生活水平和质量比过去是否更好？这是“搬得出、稳得住、能致富”的关键。文山州从产业基础薄弱，工业化水平较低，仅靠区内就业创业十分困难的实际出发，采取以推送上门、举办专场招聘会、技能培训、网络信息等方式，向发达地区输出劳动力。截止2019年12月31日，全州建档立卡搬迁群众劳动力21787人，转移就业(外出务工)人数10863人，占58.9%，随迁劳动力16682人，转移就业(外出务工)9513人，占56.3%。同时，州里相继出台优惠政策，鼓励自主创业，利用流转土地建立现代化农业基地，设置创业就业扶贫车间，发放创业贷款、设置公益性岗位，低保应保尽保等多种方式，基本解决了搬迁群众就业生计问题。

五是公共资源优化重组，创造搬迁安置点的良好社会环境。“两不愁”是扶贫搬迁基本的生活条件，“三保障”是生存的基本社会条件。选择城镇、工业园区、交通干线、原有安置社区的插花式分散式的搬迁，充分利用原有公共服务体系，实现就业就学就医、物资供应与集市交易等资源的共享。例如在马关县南山区安置点，搬迁群众子女中经教育部门核实确认有学籍的适龄儿童数共770人，其中，在迁出乡镇及县外就读508人，迁入安置点需安排就学262人。文山县瑞民家园搬迁群众义务教育阶段学生433人，依据“同户同学段不分散”安排就近就学原则，结合搬迁户家庭实际安排就近乡镇、城区学校就学。医疗保障则整合形成社区卫生室、乡镇医疗所、城区医院的三级服务体系，最大限度利用原有医疗资源。这些科学规划和精细施策实现了“搬得出”的目标，为进一步“稳得住、能致富”奠定了良好的基础。

文山全州“十三五”易地扶贫搬迁建档立卡贫困人口搬迁规模为8846户37005人，采取集中安置方式安置8539户35676人，涉及142个集中安置点；采取分散安置方式安置307户1329人。截至2019年12月底，已全部搬迁入住，实现了易地扶贫搬迁的目标。

三、断裂：稳定脱贫面临的困难与挑战

(一)传统生计方式的断裂

易地扶贫搬迁后，搬迁移民原有的经验技能、观念行为、生存资源几乎全部发生了改变，联结社会群体的业缘纽带断裂了，尽管各级政府竭尽全力，制定了稳定搬迁移民就业的很多措施。从“搬得出”到“稳得住、能致富”的关键是就业问题，各地都在规划引进一些龙头企业，设计一些大项目等，但在市场经济体制下，一个大的产业必须依托资源优势，缺乏资源区位优势，引进大产业难度很大；制造业对区位、基础设施及资本市场要求很高；新兴服务业高新技术对人才储备及营商环境非常敏锐；在现代农业中，自然禀赋非常重要，丧失生存价值的贫瘠土地很难能换资本，吸引产业扎根。因此，实际效果并不突出。搬迁移民面临两难选择，如果不能融入现代社会分工体系，实现稳定就业或实现自我创业，就无法彻底改变贫困；由于土地已经流转，没有流转的承包土地非常遥远，乘车或骑摩托车耕种则成本太高。土地将逐步成为难舍的记忆，很难再回到过去。

(二)社会生活空间的结构性改变

人类生活不仅存在于地理空间，人及其群体的行为和社会构成了社会空间，人们通过社会互动形成了关系网络。场域、惯习和资本是分析社会空间的重要概念。(11)[法]皮埃尔·布迪厄：《实践与反思：反思社会学导引》，李猛，李康译， 北京：中央编译出版社，1998年版。涂尔干认为，不发达社会中人与人之间的差异很小，情绪感受、价值观、信仰类似，社会呈现高度的一致性，人的行动总是自发的，不加思考和集体的，社会与宗教结为一体，宗教渗透整个社会，社会明显的特征是对差别性异质性的强制压抑。发达社会则是建立在社会分工与个人异质性基础上，社会分工变得错综复杂，专门化分工发展的结果导致相互依赖的增长等特征。(12)[法]埃米尔·涂尔干：《社会分工论》，梁东译， 北京：三联书店，2013年版。这些特征形成于以土地为根基和以工业化为中心的社会分工之间不同的业缘。易地搬迁使村民融入现代工业社会分工体系后，社区生活由封闭僵化到不断开放活跃，血缘纽带维系的亲情关系转变为利益群体之间的关系，道德习俗维护的社会秩序逐步走向以契约精神为主导的法治社会转型。在易地扶贫搬迁安置点内，村民、市民、大中专毕业生、退伍军人阶层、破产企业负责人聚居，不同地区、不同民族构成多元化复杂群体，传统社会关系网络分化与重组，“在同一场域中，不同阶层占有的社会地位不同，得到的利益和拥有的权力资本也存在差异，地位较高的优势群体会维护自身地位，较弱群体也尝试向上流动。因此，场域本质上是一个不同地位的阶层群体争夺的空间”(13)张广济，计亚萍：《社会空间的理论谱系与当代价值：反思社会学导引》，载《东北师范大学学报(哲学社会科学版)》2013年第3期。，社会群体分化尚未形成成熟结构，个体归属感，角色属性不清晰等容易形成新社区不同群体之间矛盾冲突，酝酿着新的社会冲突的可能。安置点里，可以看到一些高中或技校毕业的年轻人开发当地特色产品在网络上销售，雇佣了几十个工人；返乡的打工者与昔日的公司联系，从公司接单建车间加工生产，雇佣了上百名安置区搬迁群众；也有一些原来的村干部，小企业家赋闲在家，找不到合适岗位。

(三)新型社区心理、集体意识急需培育

易地扶贫搬迁安置社区的移民来自不同地域、不同民族，这种既不同于乡村，也和城市存在明显差异，居民身上具有显著的农民和市民的双重属性，是一个处于传统向现代化过渡，不稳定的社会变迁阶段的社会，传统的乡村治理模式不适合这种社区，也不可能完全采取城市社区的治理模式。在社会急剧分化，群体利益结构分化，社会身份模糊，缺乏对社区秩序认同的“集体意识”阶段，公共理性与个体行为之间的矛盾和冲突不可避免。如不会乘坐电梯，不习惯用马桶冲洗厕，在所在小区乱排，不愿交纳电梯费物管费等行为，往往引发新旧住户、甚至于民族之间的矛盾冲突。

(四)多元文化交织，需求多元

在西南少数民族边疆社会生活中，“由于自然形成的阻隔，构建起区域性的社会小结构，具有高度的一致性，提供了安全互助情感的等功能”，“离开寨子意味着失去共同体的认同和帮助，脱离了共同护佑。”(14)周恩宇， 卯丹《易地扶贫搬迁的实践及其后果——一项社会文化转型视角的分析》，载《中国农业大学学报(社会科学版)》2017年第2期。各民族之间在不同区隔形成的传统习俗行为方式、价值体系是维系民族的族缘，易地搬迁后，不论单个民族组成的新社区，还是多个民族杂居的新社区，也不论是迁入新建社区，还是插入老社区，少数民族搬迁群众面临的是在传统地域空间积淀的社会习俗观念心理的断裂和失落。文山州搬迁安置社区里民族成分最多的有7个不同民族杂居，各个民族有自己的节日庆典礼俗仪式，这些传统背后隐藏的各民族共同的情感心理、价值体系、社会规范现在正逐步消逝。文化丰富多样的民族一旦失去了其生长滋养的地域空间的土壤，民族文化将逐步变异甚至消失。失去了民族文化的维系，各民族之间也就失去了族群间互动的边界，如果不能重构新的文化形成多元文化中的动态平衡，很难规避新社区潜藏的矛盾冲突。过去村民小组一般设有被称为“公房”的公共活动地点，供村民举办红白喜事，在这种集体性的公共活动中，村民之间原有的矛盾常得以化解，但是现在很多安置点已经没有；一些民族由于群体太少，语言开始消逝，缺乏聚焦的场地，传统节日庆典失去了庄严神圣的仪式感。在一个安置点，笔者见到群众举办的白事就在花园里操办；安置点里虽然设置有娱乐室，很多搬迁群众仍然喜欢围坐在露天打扑克，全不顾寒风呼啸。失去了传统文化的根，心理情感难以维系。

(五)各项公共政策的接续难以跟上

易地扶贫搬迁地区的少数民族与全国人民实现同步小康目标，迈向现代化并且是国家主导的社会变迁，其截断了少数民族社会从传统向现代过渡的缓慢、自然的历史进程。在跨越式发展思维主导下，干部目标期限责任制度压力下，工具理性往往压制了价值理性，尽管在短期内显示强大的行政强制力和社会动员力，但遗留下很多的隐患。许多公共政策具有时效性、区域性和民族性的特征。易地搬迁后各级政府公共政策之间的矛盾冲突开始凸显出来。如社保政策方面，城市低保名额较少，搬迁贫困人口较多的县市由于财政原因，实现农村城市低保接续难度较大，难以应保尽保等。教育政策方面，国家及各级政府对贫困户在教育医疗方面有许多扶持政策，如搬迁户在原居住地就读小学只需要交15元，初中500元，学前教育阶段档卡户在校学生每年能得到300补助，农村义务教育阶段每人每年1000元等，在城镇小学每人每学期约2000元，初中住宿生活费每学期约2300元。非档卡户享受不到住房、土地、资金、教育医疗等各种优惠政策。这就必然会引发档卡户与非档卡户之间的矛盾。长期以来，根据各民族进入社会主义社会的历史起点不同，国家对不同民族制定了不同扶持政策，采取了多种措施；精准脱贫中各个扶贫单位根据自己承担的责任，提供了多种资源。但是，当多个民族聚居在一起，不同权利和利益交错冲突潜藏着极大的不稳定的因素，尤其是当全面脱贫目标达到后，随着新工作目标的出现，公共政策一旦缺乏接续性创新性，不能形成制度化，前期脱贫成果不仅可能丧失，而且将会形成新的社会矛盾冲突。

四、整合：易地扶贫搬迁后稳定脱贫的必然要求

新中国建立后，我们便开始了向现代化的历史进程。改革开放根据我国处于并长期处于社会主义初级阶段的实际，提出了“三步走”的现代化战略，突破了前苏联“公有制+计划经济+集权国家”模式的束缚，围绕计划与市场，国家与社会，在传统与现代之间的巨大社会变迁与社会整合，社会秩序与社会冲突中，开始了中国特色社会主义“跨越式”现代化发展道路的探索。

改革开放以来，少数民族地区也从不同历史起点，以各种不同的方式加快了现代化的步伐。截至2019年12月底，文山全州共有劳动力172.52万人(不含在校学生、劳动年龄内丧失劳动能力人员及服刑人员)，转移就业104.27万人，转移就业率60.44%。从转移区域上看，州内就近转移就业32.04万人，占30.73%；州外省内转移就业15.27万人，占14.64%；省外转移就业56.96万人(含境外0.09万人)，占54.63%。从产业分布上看，第一产业转移就业14.42万人，占13.83%；第二产业转移就业50.34万人，占48.28%；第三产业转移就业39.51万人，占37.89%。现代化实际已经深深地改变着少数民族的谋生方式。易地扶贫搬迁是由国家行政主导的传导性巨变，是自上而下社会的急剧变迁，必须注意到传统与现代矛盾冲突的长期性、复杂性、艰巨性。从“搬得出”到“稳得住、能致富”，必须根据少数民族地区从扶贫向脱贫转化中的社会变迁，形成社会整合体系的建构，调整或协调社会矛盾。同时，对国家扶贫到脱贫各项政策进行全面梳理，在坚持、接续与创新的基础上，实现公共政策从扶助式、救济式向制度化转变，避免曲折与反复，尽可能降低风险，实现新的社会结构内的平衡和良性运行，建构新的社会秩序，已成为少数民族地区稳定脱贫，同步迈向现代化的课题。

(一)创新经济发展方式，稳定推进搬迁移民生存方式转变

在市场机制下，资源通过竞争实现其真正的价值，实现优化配置。石漠化片区土地极其贫瘠，依靠传统种植“一方水土养不起一方人”。可以采取以下方式：一是易地搬迁后原有土地可以考虑在引进现代农业和恢复复绿工程中，逐步建立土地市场，通过市场化流转实现土地应有的价值，政府也可以采取土地收储政策，最大限度扩展土地价值。土地的规模化集约化是现代化基础，是割断移民土地情结，防止大规模倒流返贫情况的必然趋势。二是工业基础薄弱的少数民族地区外出务工是一种稳定脱贫，改变移民谋生方式的有效方式。一些外出务工大省在沿海发达地区设置办事处，处理在外务工人员在技能培训、权益保障、与用工单位直接对接，订单输出、劳工权益保障等方面的相关事宜，收到了较好效果。同时，加大引进开发利用当地资源的龙头企业和现代化分工体系项目的力度，推动区域内劳动力向工业化现代化分工体系的转移。三是营造营商环境，鼓励创业。在高等教育快速发展的背景下，一些有志的年轻人利用当地资源、网络技术、社会资源在旅游电商、土特产养殖等方面初露锋芒。四是鼓励零星就业。随着当地经济发展，很多农副产品季节性很强，如采茶、泥瓦活、砍甘蔗等，对技能年龄等条件要求比较低。五是一些搬迁移民不满意政府安排的工作，可以在附近打临工，且收入比较高。只有从现代市场经济需求入手，才真正能够整合易地搬迁后谋生的稳定。

(二)重视社会公共服务体系的建设

我们通常把贫困问题简单地归结为经济发展问题。在精准脱贫实践中，为什么外部援助越多，贫困户的依赖性越强？甚至于拥有优越的生产条件，却仍然贫困？在刘易斯看来，贫困阶层所具有的“一种独特的生活方式，是长期生活在贫困之中的一群人的行为方式、习惯、风俗、心理定势、生活态度和价值观等非物质形式。”实现稳定脱贫是一个社会治理整合的综合性课题。在马关县幸福易地搬迁安置点一个扶贫车间，创始人拿着工厂几十万元的加工订单向调研者说，男人不愿意做纺织，妇女一会儿管孩子，一会家里有事走人，缺乏严格的工作纪律，产品合格率低。当地员工技能差，只能加工普通的T恤衫、短裤等价值低的产品，像羽绒服高端产品有订单需求却无法接单。调查中，调研者发现，搬迁户在职业选择、职业技能、职业收入方面的各项指标与受教育状况和程度几乎成正比。因此，针对易地搬迁安置群众的特点，围绕义务教育、实用技能及高等教育，构建现代教育体系，合理配置优良的教学资源，不仅能够增强移民在现代化变迁中的精神智慧能力，而且也是截断贫困的代际传递的重要措施。

(三)探索构建基层治理现代化体系

随着中国现代化进程的加速发展，社会矛盾冲突呈现公开化、显性化等特点。在行政强制形成的“维稳”思路下，基层治理出现了权力上移、责任下沉的趋势。实证调查证明，乡村里行政村干部已经有政府发放的工作津贴并买社会保险，他们“承担着社会控制与利益表达的双重功能，但从实际运作来看，它更多地承担着社会控制的职能”(15)杨敏：《公民参与、群众参与与社区参与》，载《社会》2005年第5期。，在易地扶贫搬迁中，在多元利益群体混杂过渡时期，农村治理体系与城镇治理体系交织，城乡混合社区如何管理，给基层治理提出了许多新的难题。政府可以利用对主要资源的调配权，成熟的行政体制和管理经验，在整合搬迁移民迁入新环境后的社会适应、公共服务、心理归属中发挥着主导的作用。文山州各个安置点建立了基层党组织、基层自治组织，制定了村规民约，社会治理工作逐步进入常态化。由于受到《中华人民共和国村民委员会组织法》的约束，社区居民委员会不具备选举条件，目前主要由各级政府指定安排退伍军人、原社区企业负责人及插入社区物业管理人员等组成，主要职责还是沿袭传统的管理方式。新社区的稳定“应依赖于一整套复杂的法律、道德传统和行为规则的结果，这套框架应该为大多数社会成员所理解和认同”(16)[英]弗里德里希·奥古斯特·哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅，冯兴元译，北京：中国社会科学出版社，1997年版。，在城乡基层治理体制交错混杂，安置社区居民公共素质、行为方式、价值观念差异性大，缺乏集体意识的情况下，“公民管理者应当与公民分享公共权力，并根据公共决策的性质选择不同梯度的公民参与决策类型。”(17)[美] 约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与》，孙柏瑛等译，北京：中国人民大学出版社，2010年版，第106页。政府在继续发挥协调各方利益诉求，平衡各个社会群体之间的利益博弈主导作用的同时，应探索新时代基层民主协商制度，逐步形成群众利益的表述机制、维护机制、协调机制，注重从经济带头人、社会团体中间培育能够表达的代表和维护不同群体的精英，逐步实现行政职能与社会分离，构建共建共商共享的新的社区治理模式。

(四)构建新型和谐民族关系

在文山州石漠化片区，各个民族之间的社会交往比较和谐融洽。各民族许多节日典礼仪式甚至于饮食服装等方面彼此相通。民族文化是维系民族的血脉，它提供了民族社会安全互助，价值情感上的社会高度一致性。各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起，一方面明确了各民族之间的边界，文化的差异和文化发展的权利；另一方面，突出了各民族之间彼此尊重，相互和睦融洽，共同团结奋斗共同繁荣进步。“民族关系是具有民族性和社会性的社会关系，本质上是涉及民族这个社会共同体的社会待遇和地位，民族这个社会利益群体的利益和权利，民族及其成员的民族意识和民族感情的社会关系。”(18)金炳镐， 青觉：《论民族关系理论体系》，载《中南民族学院学报(人文社会科学版)》2001年第6期。历史上，云南边疆各民族之间关系融洽和谐，现实中民族关系中的矛盾具有突出的地域性特征。砚山县维摩乡竹棚村移民安置点共安置198户、977人，建档立卡户187户、934人，同步搬迁户11户、63人，聚居汉、彝、壮、苗4个民族。安置点建造了以4个民族共同接受的火把节为标识的民族广场，具有民族特色的办公楼，不同民族文化产品生产销售点，不同民族的传统节日各民族共同举办参与，构建了一种新型和谐民族关系。可见少数民族新社区的社会整合，一是应注意到血缘、族缘、地缘的一致性和差异性，谨慎地处理精准脱贫中各地区各民族之间不同政策的接续和优化，以构建多元化民族文化为核心的新型社区；二是应该从各民族混居的实际出发，为民族设立传统礼俗仪式场所，注意小区标识、公告等尽可能使用少数民族文字；三是在一些人口聚集度比较高的乡镇可以以一个民族的文化为主体，根据不同民族文化传统举办传统节日庆典活动等形式，增强各民族之间的交往。

(五)完成公共政策的接续、创新，并向制度化转变

易地扶贫搬迁作为一项政府主导的社会变迁，公共政策的价值取向发挥举足轻重的作用。公共政策是国家各级政府为规范或引导调控处理社会问题的行为准则及执行这些准则的策略，是对公共资源进行权威性分配的手段。在易地扶贫搬迁中，各级政府目标期限责任制的行政压力下，工具理性往往取代了价值理性，各地救济式、优惠型、应急性的各种政策纷纷出台，虽然一方面推动了易地扶贫搬迁预期目标的如期实现，但也形成了脱贫只对政治行为负责，忽视对贫困群体扶志扶智，助长了 “等、靠、要”的心理依赖的问题。少数民族地区现代化跨越式发展从根本上取决于自身内在的发展动力。公共政策体现的是国家在处理社会问题，调整社会关系方面的价值追求，在价值理性上是一种社会发展导向。要实现稳定脱贫，社会整合就必须完成对原有公共政策的接续和创新，并逐步实现制度化，这是稳定脱贫的关键。“现代治理的关键词是制度或制度安排”(19)常欣欣：《现代国家治理的中国特色与制度自信》，载《科学社会主义》2014年第1期。。在“搬得出”的基础上，实现“稳得住、能致富”，少数民族地区与全国同步全面建成小康社会目标，迈向建设现代化强国的新征程中，“我们要打赢防范化解重大风险攻坚战，必须坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，运用制度威力应对风险挑战的冲击。”(20)习近平：《关于<中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定>的说明》，中国政府网：http://www.gov.cn/xinwen/2019-11/05/content_5449035.htm，2019-11-05.面对少数民族巨大的社会变迁，社会整合必须运用国家权威，通过制度进一步调整资源的配置和社会资本的再分配，以习近平同志反复强调的人民主体意识，探讨基层协商民主制度，构建起社会变迁中各个利益主体能够认可的制度，实现“在于能够充分保障群众依法、有序表达自身的利益诉求”(21)杨景明：《基层党组织表达群众利益的途径和方式研究》，载《上海党史与党建》2008年第6期。的制度优势。

易地扶贫搬迁彻底改变了搬迁移民的原有地域空间，引发了传统社会空间的巨大变迁。少数民族传统的谋生、交往、道德、秩序，礼俗和文化等方面的断裂，与现代社会的矛盾冲突不是一个短时间可以解决的社会问题，而是一个复杂的长期的艰巨的历史过程，也是一个各民族共构谐变(即未来新社区各民族共同构建和谐发展的新型民族关系)的新民族关系形成过程。现代化进程在纵向上是从传统社会向现代社会转型的历史变迁，横向上则是一个社会分化与整合的过程。少数民族社会发展进程中“历史跳跃”表达的是历史趋势，社会分化与整合过程则是实践现代化的谋略，是实现历史跳跃的社会基础，关乎历史跳跃成败的实践过程。易地搬迁稳定脱贫不仅是一个彻底摆脱贫困的过程，更重要的是一个由传统社会向现代社会转型的社会变迁与整合过程。因此，少数民族历史阶段论中提出的“跨越式”发展理论，只有解决好社会变迁中的矛盾冲突，实现现代化过程中的社会整合重大课题，并推动国家治理贫困公共政策持续、创新，逐步制度化，才可能实现从“搬得出”到“稳得住、能致富”，促进各民族团结和睦，共同繁荣进步得以实现。