1990年以来澳门教育发展的回顾与前瞻

赵联飞 旷婷玥

(1.中国社会科学院 社会学研究所，北京 100732；2.澳门城市大学 商学院，澳门 999078)

澳门是中国实行“一国两制”的特别行政区之一，自回归以来，经济和社会快速发展。澳门于2009年率先实行了非高等教育阶段15年免费教育，这一成就引人注目；同时，澳门在地域狭小、人口规模仅60余万的条件下拥有10所高校，这也是值得关注的现象。有关澳门教育发展的研究不是十分丰富，其中，期刊文章主要集中在1999年(澳门回归当年)前后及2009年(澳门回归十周年)前后这两个时间节点，讨论的问题主要包括澳门教育的历史、澳门教育的发展现状、内地与澳门的教育交流合作、澳门教育的改革进程，等等。例如，郭峰对回归之前的教育进行了分析，认为澳门政府在教育投入方面偏低，教育的机构、规模和效益都不同程度存在问题，在师资队伍、教育理念等方面还有很大的提升空间[1]。冯增俊等认为， 澳门教育在回归以来实现了跨越式发展，实现了从殖民体系向主体教育、从简陋落后向现代先进水平、从放任无主向创建本澳特色教育体系的三大历史性跨越，并提出，澳门未来教育发展走向应以创建现代化的澳门主体性教育， 创建优质、公平、和谐教育，推进全开放的教育国际化为发展战略重点[2]。刘祖云和孙秀兰则认为澳门经济结构与教育结构之间存在失衡的情况，而改变这一状况的办法则在于积极进行高校的学科调整，同时要针对就业人口受教育程度不高的情况，发展成人教育和弹性学制[3]。

既有关于澳门教育的研究为新的研究工作奠定了基础。2009年以来，澳门的经济和社会进一步发展，澳门的教育制度和体系也有所变化。在粤港澳大湾区发展战略和“一带一路”倡议提出之后，澳门教育的发展也面临新的历史机遇和挑战。尤其是在澳门回归二十年之际，国家对澳门的未来发展提出了新的期望，而教育的发展与澳门的经济社会发展、专业人才队伍建设、公共行政管理等诸多问题息息相关，在这种情况下，有必要再次检讨澳门教育近年的发展历程并探讨未来的发展愿景。

一、澳门教育发展规模回顾(1990-2019)

(一)澳门高等教育规模

澳门现有大学体系的发展最早可以追溯到1981年成立东亚大学，该大学1991改名为澳门大学，此后又分设出澳门理工学院、澳门国际公开大学。澳门在1999年回归之际共有大学9所，教师834人，注册学生7 527人；澳门高校最多时达到12所，后经过调整，到2019年，共有大学10所，教师2 453人，注册学生达到34 279人[4]。图1所列出的1990年以来澳门高等教育的有关统计数据。第一，澳门人口接受高等教育的比例在过去三十年间的总体变化趋势是逐渐上升的，除了在1990年代初期，接受高等教育的比例有所下降外，1995年以后基本上保持持续上升；到2019年，接受高等教育的人口已经超过澳门总人口的5%①。(1)注释：①1995年之前的下降主要是受移民带来的总人口人数增加的影响。第二，澳门接受高等教育人口的比例相对于15-24岁组人口的比例大幅上升。随着澳门经济和社会的发展，年轻人接受高等教育的比例正在大幅度提高，这实际上也意味着劳动力的受教育水平在相应提升②。(2)②严格地讲，这里需要用15-24岁组人群中的高校学生人数来衡量才是最为合理和准确的。但在无法获得分岁组数据的情况下，用高校注册学生数量相对于15-24岁组人口数量的比例也能够大致反映出青年人受教育水平的上升。第三，从15-24岁组人口数量的变动趋势看，澳门的青年人口数量经历了缓慢下降之后上升然后再逐步下降的过程，2019年的15-24岁组人口比例已经比1999年低了将近5个百分点。这一过程实际上跟20世纪90年代澳门的成年移民增加以及澳门的生育率降低有关系，这也是后文讨论澳门高等教育发展的重要考量因素之一。

2015105060504030201001990/19911992/19931994/19951996/19971998/19992006/20072010/20112012/20132008/20092014/20152016/20172018/20192004/20052002/20032000/200115-24岁人口占总人口比例高校注册学生占总人口比高校注册学生数相对于15-24岁人口数量比例

(二)澳门非高等教育规模

澳门的非高等教育主要包括两个部分：一是学历教育;二是持续教育。学历教育包括幼儿园、小学、初中和高中等四个阶段；持续教育则是学历教育的补充，包括家庭教育、回归教育、小区教育、职业培训以及其他教育活动。除此之外，非高等教育之下还有职业教育、特殊教育等内容，但职业教育既可以在学历教育的框架下完成，也可以在持续教育中完成；而特殊教育原则上是优先在普通学校内完成，但也可以在特殊学校中完成。由于持续教育的形式多样，难以获得完整的统计数据，这里仅对学历教育进行统计分析。在图2中，柱状图使用左侧的坐标轴，表示幼中小学校的注册学生数目，虚的曲线表示注册学生数目的平滑变动趋势。而带有数据点标志的折线表示幼中小学校的师生比，使用右侧的坐标轴。

1990/19911992/19931994/19951996/19971998/19992006/20072010/20112012/20132008/20092014/20152016/20172018/20192004/20052002/20032000/200160,00040,00020,000040.0030.0020.0010.000.00幼儿学校注册学生人数(人)小学注册学生人数(人)普通中学(含职业中学)注册学生人数(人)幼儿园师生比小学师生比中学师生比

注册学生的数量表明，澳门幼儿学校在校注册学生人数自1990年以来，基本上在持续下降，一直到2009年之后才逐步回升；小学注册学生人数从1990年左右开始上升，到1996年左右进入稳定期，然后从2001年左右开始持续下降，一直到2014年左右才开始缓慢回升。中学注册学生则从1990年开始逐步上升，直到2006年左右达到顶点后开始下降。从上述数据可以得出两个判断：一是自1990年以来，澳门接受中学教育的学生数量在持续增加，这反映了澳门中学教育普及程度在不断提高。幼儿园、小学、中学在校注册人数的高峰依次出现在1990-1995年期间、1994-2000年期间和2000-2006年期间则反映了人口队列效应，即1990年之前出生的一批人口分别在上述三个时段进入了幼儿园、小学和中学阶段。生师比的变化则表明，自1990年以来，幼中小各阶段学校的生师比总体上是持续下降的。其中，幼儿学校生师比从接近30∶1下降至2019年的14∶1，小学的生师比从27∶1下降至13∶1左右，中学的生师比则从1990年的19∶1左右上升，到2002年前后接近25∶1，此后持续下降，至2019年已经低于10∶1。这一数据表明，近20年来澳门幼中小学校中，小班教学已经成为事实和趋势。

二、澳门教育管理的完善

澳门教育近30年的规模扩张实际上有两方面的原因，一方面，澳门经济社会发展水平逐步上升，在教育方面的投入持续上升，这一变化从1978年后的澳葡政府时期已经开始[5]；另一方面,澳门政府在教育管理制度方面逐步规范，从而促进了教育的发展。

(一)加强教育基础立法和规划

在1974年葡萄牙革命以前，葡萄牙政府对澳门的态度总体上是只取不管，在教育问题上，只设立了少量的公办学校由当时的澳葡政府予以财政支持，各级学校的办学主要由民间自发组织，澳门多元力量办学的基本格局就是在这种情况下形成的。在这一格局下，各校的学制、课程设置、授课语言、教学水平等方面均参差不齐，私立学校教师待遇低下，教育发展缓慢。这一情况在《给予不牟利教育事业以适当扶助》(第11/77/M号法律)颁布后有所改变[6]。此后，在《中葡联合声明》签署后，澳葡政府先后颁布了《澳门教育制度》(第11/91/M号法律)[7]、《订定从事非高等教育之私立教学机构章程》(第38/93/M号法令)[8]、《核准学生福利基金及社会暨教育援助之新制度》(第62/94/M号法令)[9]、《为普及免费教育订定对非营利性私立教育机构给予之辅助》(第29/95/M号法令)[10]等一系列法律和法令，上述法律和法令对澳门教育的发展起到了积极的推动作用。

澳门回归之后，特区政府进一步加大了教育立法工作。2006年，澳门颁布了《非高等教育纲要法》(第9/2006号法律)[11]，该法案对非高等教育的种类、幼中小学校的学制、教育的财政支出原则等多方面的问题进行了规制，并提出了政府提供从5岁到初中毕业的义务教育，这一法律为澳门的非高等教育发展奠定了必要的法律基础；2007年，特区政府将10年义务教育延长为15年义务教育，从而使得澳门的义务教育水平在全球范围内居于前列。2012年，澳门颁布了《非高等教育私立学校教学人员制度框架》(第3/2012号法律)[12]，这一俗称“《私框》”的法律主要解决的是私立学校教师和公立学校教师之间的待遇差异这一长期困扰澳门教育发展的问题，该法律同时还对私立学校的教师和中高层管理人员的职责、任职条件、职业晋升阶梯等方面做出了明确规定。“《私框》”颁布后，私立学校教师的待遇水平有了较大提升，较好地稳定了教师队伍。2017年，特区政府颁布了《高等教育制度》(第10/2017号法律)[13]，这一法律一方面对澳门特别行政区的公立及私立高等院校的活动、组织和运作进行了规范，另一方面对外地高校在澳门设立的教学机构开展活动进行了规范。可以说，《高等教育制度》《非高等教育纲要法》《非高等教育私立学校教学人员制度框架》等几部法律为澳门教育的发展设定了最基本的框架。此后，澳门还颁布了一系列法规，对高等教育基金、高等教育学分等问题进行管理，并设立了由社会文化司司长担任主任、高等教育辅助办公室主任担任副主任的高等教育委员会[14]，澳门教育的管理得到了进一步加强。

教育发展规划体现了澳门对教育发展的重视和长远考虑。特区政府《二〇一二年财政年度施政报告》在附件五中颁布了《非高等教育发展十年规划》，指出澳门教育将立足于澳门发展的长远需要，充分发挥澳门教育传统的合理成分和有效机制，按照优先发展、提高质量、育人为本、促进公平的方针，在15年免费教育的基础上，推进特殊教育、职业技术教育的发展。该规划还对教育发展中的若干具体事项提出了发展目标，如到 2020 年，幼儿教育、小学教育和中学教育教师中拥有“师范培训”者的比例分别达到 97%、95%和 90%[15]。

(二)加强教学活动的管理

澳门基础教育的最大特点是办学体制、学制和授课语言上的多样性。 由于办学主体差异甚大，因此各校的课程设置差异很大,教学时数长短不一，没有统一的教学大纲，所用教材各校也不相同，由此增加了教育管理的难度。为此，澳门特别行政区长官根据《澳门特别行政区基本法》以及《非高等教育制度纲要法》的有关条文，颁布了《本地学制正规教育课程框架》(第15/2014号行政法规)[16]，该法规对澳门本地正规教育(不含特殊教育)的幼儿教育、小学教育、初中教育及高中教育各阶段的课程框架做出了明确规定，对各类课程的授课时间均做出了明确的规定。例如，小学教育阶段、初中阶段、高中阶段的基本学力要求分别规定，“品德与公民”课程分别不得少于8 320分钟、8 240分钟和5 600分钟。

除了规定教学内容，澳门还努力对教材进行改革和管理。由于各学校可以自由选择教材，因此澳门使用的中小学教材包括多个版本，主要的有内地版、香港版、台湾版和国外版。对于一些涉及历史知识的课程，不同版本的教材对同一问题的表述差异甚大。在这种情况下，澳门教育暨青年局出面联系了人民教育出版社专门为澳门编写历史教材，该教材目前已经被越来越多的学校所采用。而在全国人民代表大会通过了《中华人民共和国国歌法》并将其增列于《澳门特别行政区基本法》附件三之后，澳门的大部分中小学均将升国旗、唱国歌作为开展爱国爱澳教育的重要手段，使得爱国爱澳教育有了明确的形式和载体。

(三)加强师资的培训

师资培训问题主要集中在幼中小学校。教师是发展教育事业的根本，提高教师素质是提升教育质量的关键。既有研究表明，澳门的师资在回归之初并不尽如人意。1998-1999 学年度, 澳门中小学及幼稚园学校共有91所，未接受过教师培训的占教师总数的 31%[17]。随着回归后澳门教育界和内地的交流日益增加，不少澳门教师参加了当地教育联合机构(如澳门中华教育会)与内地高校合作举办的各类培训。例如，华南师大1994年将招收港澳在职兼读制研究生的工作纳入国家招生计划，并于2000年在澳门设教学点上课，截至2008年，已有二百多人获颁授硕士学位[18]。 2010年，华南师范大学应澳门中华教育会、澳门教育暨青年局及业余进修中心的请求，又在澳门开办一年半(中学教师)及一年制(小、幼教师)师范专业文凭课程。至2014年，先后有两届中学教师及三届小、幼教师共495人获取了所任教阶段师资培训的证书，壮大了澳门专业教师的队伍[19]。

除了内地教育机构为澳门培训教师，澳门本地团体也举办各类培训活动。例如，2003年，澳门中华教育会和澳门基本法推广协会合办“澳门基本法导师培训课程”[20]；2014年，澳门中华教育会启动了师友伙伴计划，促进青年教师专业成长[21]。回归以后，教师进修的机会越来越多，幼中小师资队伍的学历逐渐提高，专业能力得到了提升，这些都推动了澳门教育的纵深发展。

三、澳门教育发展的前瞻

(一)澳门教育未来发展的时代背景

澳门未来的发展“要着眼长远、加强谋划，围绕‘一中心、一平台、一基地’的目标定位，坚持规划先行，注重统筹协调，有序推进各项部署。要结合澳门实际，在科学论证基础上，选准经济适度多元发展的主攻方向和相关重大项目，从政策、人力、财力等方面多管齐下，聚力攻坚。要积极对接国家战略，把握共建‘一带一路’和粤港澳大湾区建设的机遇，更好发挥自身所长，增强竞争优势。当前，特别要做好珠澳合作开发横琴这篇文章，为澳门长远发展开辟广阔空间、注入新动力。”[22]在这个过程中，“要不断提高教育水平，打造高标准教育体系，为青少年成长成才创造更好条件。”[23]上述内容代表了国家对澳门未来的发展规划。早在十二五规划中，中央政府已经提出澳门的发展定位于世界休闲旅游中心和中国与葡语国家商贸合作服务平台，“一带一路”倡议提出后，澳门的节点地位进一步凸显。“中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地”这一目标的提出使得澳门在中西文化交流中有了独特的地位，澳门未来的教育发展有必要根据这一定位进行相应的规划和部署。

(二)高等教育应面向经济适度多元的发展前景

澳门经济的适度多元在回归之初就提上澳门发展的议事日程，但20余年来，适度多元的发展进展尚不明显。出现这种情况的一个结构性制约因素在于澳门地域小、人口数量少，本地市场有限，产业基础薄弱，适度多元难以从内生性发展角度得到突破。澳门高等教育的发展长期以来也受这一经济结构的影响。近30年来，尽管澳门高校注册学生数量一直在增长，但大部分高校学生来自本澳。澳门高校除了面临内地优质高校的招生竞争，还面临来自香港、台湾以及其他国家和地区高校的招生竞争，因此澳门高等教育发展在规模上受到极大制约。同时，各大学的学生主要来自本澳，其就业也基本上在本澳，因此，各大学所设立的专业多为文化艺术、旅游、管理等与博彩旅游行业相关的应用型专业，而在自然科学、工程技术等方面的专业设置明显缺乏。澳门现有10所大学，如前所述，注册学生规模仅为34 279，每校平均学生规模才3 500人左右，总体师生比在1∶14左右，这样的情况从当前高校的发展趋势来看也较为少见。不过，适度多元发展的远景目标为澳门的高等教育提供了富有想象力的发展空间，以下从三个方面对这个问题进行分析。

首先，从高等教育自身的特性来看，高等教育的发展可以作为澳门适度多元发展的可选突破口之一。高等教育的发展对其他产业的依存度较低，受到既定产业结构约束较少，香港地区的高等教育发展历程表明了这一点。对于澳门这样难以走上内生型发展道路的地区来说，发展教育不失为一条可以考虑的道路。受地域面积狭小的制约，澳门高等教育的规模很难得到扩张，而珠澳合作开发横琴战略的提出，则在很大程度上为教育产业的发展消除了这一障碍。同时，作为“一带一路”合作网络中的重要节点，澳门和东南亚诸多国家和地区有紧密的联系和频繁的互动，这些都为高等教育的发展提供了潜在的有利条件。此外，澳门高校教学人员目前的待遇在全球范围来说具有较高的竞争力，这也是澳门的教育能够赢得发展空间的重要影响因素。

其次，澳门的适度多元发展战略和国家层面的粤港澳大湾区发展战略客观上为澳门高校专业设置的拓宽提供了可能。《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出：“推进‘广州-深圳-香港-澳门’科技创新走廊建设，探索有利于人才、资本、信息、技术等创新要素跨境流动和区域融通的政策举措。”这意味着两点：一是科技创新是粤港澳大湾区的重点发展方向；二是粤港澳大湾区内部的人才流动将空前活跃。目前，中央政府及广东省政府为港澳居民提供了社会保障、住房等多方面的专项政策，这些政策允许并鼓励港澳居民前往内地就业和创业。在这种情况下，澳门高等教育可以不再仅仅面对本澳的博彩和旅游产业，也不仅仅面对本澳求学人士，而是至少面对整个粤港澳地区来考虑学科和专业设置问题，从而争取获得更大的发展空间。粤港澳地区语言相通、文化相近，历史上在教育方面有广泛的合作交流。未来，澳门高等教育的发展可以继续延续这一传统，并也将再次从中受益。

最后，高等教育的发展与文化交流紧密联系。澳门定位为中国和葡语国家商贸合作平台，但在文化的交流合作上也有突出的优势。在过去四百多年中，葡萄牙文化在澳门深入传播，形成了中西合璧的历史文化传统，这一文化传统在世界范围内是弥足珍贵的。文化的交流和传播本来就是高等教育研究内容的一部分，如果能够充分利用这一资源，将为澳门高等教育注入独特的文化元素。

(三)非高等教育要面向国际化

和高等教育不同，非高等教育的主要功能在于提升本地人士的文化素质。其中，基础教育(幼中小)主要在于完成学历教育，为高等教育输送优质的潜在受教育者；持续教育则体现终身学习的理念，是保持劳动力受教育水平不断提升的重要手段。

澳门的城市发展定位是世界休闲旅游中心和中国与葡语系国家的交流平台，澳门必须以此为标杆，发展优质的、具有国际水准的非高等教育。同时，还应该看到，基础教育往往以本地生源为主，而澳门的人口发展目前呈现“少子化”趋势，近年的生育率基本上持续在1.0左右，这意味着未来的幼中小学校教学规模都会相对较小，小班化教学将持续进行。就非高等教育在未来的发展来说，应对如下三个方面给予关注。

一是努力建立优质的幼中小基础教育体系。澳门本地劳动力水平的提高有赖于未来的年轻人有更多机会接受良好的高等教育，而做到这一点的前提是澳门有良好的基础教育体系。同时，优质的幼中小教育体系也是吸引更多优秀人才前来澳门就业和创业的重要因素，对助力澳门当前的发展有积极的作用。二是发展卓有效率的持续教育体系。持续教育是提升现有劳动力知识水平和竞争力的重要途径。现代社会是一个终身学习的社会，随着澳门的产业结构走向适度多元，现有劳动力需要努力改变自身的知识结构，迎接这一挑战。在这一过程中，以回归教育以及各类技能培训为主体的持续教育将具有不可替代的作用。三是要建立国际化的管理机制。教育最能体现国际化的理念，要使澳门的非高等教育具备国际化水准，需要具有国际视野、国际理念的教育管理人才和教学人才。在这方面，澳门宜强化对现有基础教育机构领导人员的培训，提高其国际化意识；同时要加强教育人才的引进，促进澳门非高等教育水平的提高。

(四)持续加大教育投入

不管对个体、组织还是对国家来说，教育投资都是收益最大的投资。在发展教育的过程中，保持和经济总量成比例的教育投入已经成为各国的基本共识。以中国内地为例，2007年，教育预算支出占国民生产总值的比例达到3.1%，在2017年达到了4.1%；从实际支出看，其比例分别为4.4%和5.1%。如果从教育预算占财政预算的比例来看，中国内地在2007年达到了13.2%，在2017年达到了15.5%[24]。而考察澳门的教育支出占财政支出的比例，则可以发现，澳门2014年的这一比例为7.77%，2018年为9.27%；而考察澳门的教育财政预算支出占澳门国民生产总值的比例则可以发现，2014年和2017年的比例分别仅为1%和2%[25]。澳门的经济以博彩业为主，教育投入与GDP的关系与其他国家和地区可能有一定差别，但考虑到澳门未来发展的目标是积极融入粤港澳大湾区并逐步实现经济适度多元，澳门政府还应逐步加大对教育的投入。