西方公共管理的价值困境与中国公共管理的价值关怀——以新冠疫情为切入点的思考

柴宝勇

(中国社会科学院大学 管理学院，北京 102488)

随着新冠疫情在世界各国的蔓延，各国政府采取了不同的抗疫模式。这些不同的抗疫模式既反映了各自制度的深层逻辑，也反映了影响其制度设计，浸润其内在系统的价值、文化与精神力量。经过数月的努力，中国取得了抗击疫情的阶段性胜利，中国特色社会主义制度充分发挥了党的集中统一领导、社会公众组织有序、集中力量办大事等重要的制度优势。尤其不可忽视的是，中国特色社会主义制度或中国式公共管理所蕴含的深刻的人文精神与价值关怀。制度优势要转化为实践中的治理优势，需要政治系统与外在环境的契合与一致，这更多地体现了文化的力量。反观西方各国，在“群体免疫”与“全面抗疫”政策之间首鼠两端、漂移不定。虽然这反映了其政策调整的迅速性，但也反映了其在公共管理上的科学主义价值导向和人文主义价值导向之间的冲突与摇摆。因而梳理西方公共管理中的科学主义与人文主义历史，为中国公共管理在这两种价值取向之间融合发展提供借鉴，进而为中国的制度优势转化为治理优势提供理论支撑，就显得非常必要和重要了。

一、 西方公共管理中科学主义的兴起和人文主义的衰落

行政管理或者现代公共管理的起源，如果从威尔逊算起，至今已有100余年。在这段相对漫长的发展时期，西方公共管理学最初在威尔逊、古德诺等人的努力下完成了与政治学的分野，又在韦伯等人思想的影响下确立了现代官僚制的一般原则。后来为了解决行政官僚体系中存在的僵化、低效等问题，逐步走向了以西蒙为代表的微观决策行为、管理行为研究。西方学者借鉴现代企业管理理论，并运用到公共管理体系之中，新公共管理运动应运而生。这是一个不断精细化、科学化的过程。但这个科学化过程产生的价值困境，却在不断地提醒我们人文主义价值回归的必要性。

实际上，从源头上讲，西方文化中的科学主义、人文主义原本并非如今天这样的泾渭分明。西方文化是建立在两大文化源头之上的，即古罗马—古希腊文化与希伯来—基督教文化。在两大文化源头中我们都能够看到较强的人文色彩。所谓的人文主义，“是一种以人为研究对象，即以人的需求的满足、人的价值的实现、人的生存的终极关怀等为主要研究对象的思潮”[1]。在古希腊、古罗马文化中，充满了对于个性的张扬、欲望的追逐。古希腊、古罗马文化带来的对于欲望的无节制追求，在某种程度上正是罗马覆灭的原因之一。而中世纪保守僵化宗教信仰导致的种种压制人性行为，终于引发了文艺复兴运动。文艺复兴将这两种文化源头进行了融合，西方的人文主义发展由此达到了顶峰。在文艺复兴时期，西方文化表现为，“一方面勇敢地要求人性的合理性，撕破一切虚假和异化的神性生活的面纱；一方面自觉地奉守理想神性的原则，追求真正的内心圣洁而无须拘泥于外在性的宗教形式和禁欲樊篱。”[2]经过文艺复兴运动之后的西方迎来了人文科学的大爆发，“不仅表现为形式上与哲学、宗教、艺术的浑然一体，几乎每一个科学家同时都是思想家、哲学家，更主要的是内容上与人之存在的统一。”[3]也正是在这个时期，西方近代民主制度开始发芽。产生于教权与王权斗争，以及王权与市民斗争之中的民主制度登上了历史舞台，并在一系列西方政治学家的论述中进行了价值的升华。但对于人文科学来说，启蒙运动带来的巅峰也恰恰是其衰落的开始。伴随着科学技术的飞速发展，科学主义正是从这里开始逐步成为近代人类文化的主导，人文主义与科学主义开始分离。正如胡塞尔在《欧洲科学危机和超验现象学》中探讨的，科学“抽象掉了一切精神的东西，一切在人的实践中的物所附有的文化特征”[4]。众所周知，这股自然科学领域的科学主义风潮同样席卷了社会科学研究，包括政治学在内的社会科学纷纷寻求与哲学的剥离，转向了基于调查的实证研究。

公共管理学或者说行政学正是在这个大背景下得到快速发展的，它们同时带有鲜明的科学主义印记。科学主义不同于人文主义的表现主要为：首先，强调事实与价值的分离。这主要指的是与政治学尤其是政治哲学相分离。但这种价值的剥离仍然是不彻底的，科学主义同样表现出对于公民、自由的重视。这种重视更多地是出于模型架构的平衡而较少地体现出政治学意义上的权利、自由等。同时在传统的公共管理学研究中，更多地强调制度对于行政管理变革的重要性，而对于管理者的责任意识、道德水平等伦理因素几乎没有涉及。甚至在新公共管理运动时期，更是将公民与政府的关系简化为“消费者”与“企业家”的关系。虽然这在一定程度上缓解了公众面对政府时的被动地位，仿佛赋予了公民为政府“打分”的权利，但同时也弱化了公民与国家的深层次关系。公众与政府之间的关系成为了简单的买方、卖方关系，公平正义的价值追求让位于成本、效率的精细盘算。其次，注重定量分析，认为量化是科学的最高境界。这一点在整个社会科学的“经济学帝国主义”扩展中体现得十分明显，公共管理学也顺应了这种向经济学的转向。西蒙之后公共管理学越来越专注于决策行为、管理行为的微观分析。所谓的“3E” (Economy，Efficiency and Effectiveness，即经济、效率和效益)虽然表面上看似是对于公共服务效率的追求，但实质上是执着于经济思维的精细盘算。最后，多用归纳法，强调归纳认识世界，实践形成理论。这一时期的行政学研究如威尔逊、泰勒、法约尔等多注重对实践经验的总结，其理论形成是由经验总结到归纳逻辑。

总体而言，价值问题虽然一直是西方公共管理发展绕不开的话题，但自“科学主义”盛行以来却越来越走向边缘，无法获得主流的关注。

二、西方新公共服务理论对公共管理科学主义倾向的批评及其内在困境

科学主义在社会科学领域攻城略地的同时，也带来了人文主义缺失、重大理论建构不足、只是注解时代而无法引领时代等更深层次的问题。罗尔斯的《正义论》迎来了政治哲学的复兴。新公共管理也重新审慎思考人文主义的位置，行政伦理学、行政文化学日益受到重视。作为新公共管理批判者的“新公共服务”理论则表现出更强的人文主义取向。它改变了过去对于公众的“顾客”定位，将公民置于治理体系的中心位置，并在此关系下对政府与公民、行政人员与公民的关系进行了重新界定。“在新公共服务理论看来，政府是人民的政府，因而政府在处理公民社会与政府关系之间的关系，试图为社会发展方向‘掌舵’时，必须认真倾听来自公民的声音，必须尊重民意。”[5]对此，新公共服务提出了以下几点基本原则：第一，服务而非掌舵。这与新公共管理提出的“掌舵而非划桨”相比，意味着控制被弱化，政府的主要任务是帮助公民认识并实现自身的利益。政府的主要目的在于满足公共利益，提供公共服务。新公共服务并不依赖个人选择，而是希望通过创造一个利益共享机制来避免个人的短视行为。政府为了提供更有效率、更令人满意的公共服务必须通过集体的努力，经过周密的运作。公民不是顾客，公共利益也不是个人私利的简单集合。公务员应该寻求与公民建立协作、信任的关系。第二，政府不仅关注市场，而且更要关注宪法和法律条文、社会价值、政治规范、专业标准和公民利益。第三，重视公民权胜过重视企业家精神。新公共管理往往把政治家类比成企业家，而新公共服务理念对此持批判态度。它认为公共行政人员只是公共资源的管理者、公共组织的保护者监督者、公民权利的促进者。公共行政人员必须学会分享权力，与公民共同解决问题，他们的角色是公共责任承担者而非企业家。

从表面上看，新公共服务似乎对新公共管理提出了强有力的挑战，对于民主、权利、公共利益的强调提升到一个新高度，似乎是与政治学、政治哲学的再度合体。但实际上它更像是一种政治宣言而非一种实现路径，对深受科学主义浸染的西方公共管理路径依赖还缺乏足够清醒的认识。他们想要回到思想原点的人民主权思想，但在经过了达尔、熊彼特等人的诠释而转向了程序民主后，很少有人再去追问这个原点。人们只是默认了现状，继续通过越来越精巧的民主模型而自我麻醉。新公共服务可以看作是企图打破这种美梦的尝试，重新将民主价值提了出来。但它面对的却是已经高度成熟的“程序民主”，且不得不依赖其实现所谓的价值追求。因此我们可以大胆地说，即便是新公共服务探索出可行的实现路径，但其对于西方公共管理的改革也是有限的。换言之，科学主义不仅体现在公共管理领域。西方的民主思想经过多年的程序化和普世化，早已经形成了一种科学化的论述，基本丧失了道德、伦理方面的内涵。民主对于权力的制约与权利的保障，是通过科学化的架构所形成的精妙机器，这个机器已在实践中似乎成熟地运转了几十年甚至上百年。新公共服务虽然意识到价值的缺失，但并没有看到价值缺失的背后是科学化工具理性的主导。而这一工具理性已经成为了西方公共管理甚至西方民主制度的基石，是一种“不可挑战的傲慢”。

西方新公共服务理论的无力性，在其应对突发公共事件中我们可以窥见一二。这套理论与制度到底为谁服务、在追求何种价值？在此次新冠疫情的应对中，某些西方国家展现出的算计、无力、推诿，令包括中国在内的许多发展中国家难以置信。他们抛却了虚伪的民主面孔，留下的是赤裸裸的资本主义思维。新冠疫情暴露出来的种种怪相再次显示出西方在社会管理、国家治理中人文主义精神的缺失。以至于法国总统马克龙在3月12日针对新冠疫情的讲话中这样反思道：“我们必须吸取现在的教训，反省几十年来我们奉行的、已暴露出种种弊端的发展模式，审视民主制度的缺陷。”[6]

三、中国公共管理的价值关怀

与西方相比，中国的公共管理在人文精神与价值关怀上似乎从未缺席。中国文化精神的内涵有传承也有创新。在这次新冠肺炎疫情中体现出来的“人民利益至上”的精神内核、“团结一心”的家国情怀、“推己及人”的责任担当、“集体主义”的无私奉献等等，实际上都成为战胜疫情的内在动力，体现了中国特色社会主义制度的文化内核。

古代中国、古希腊、古罗马同时代发源的古老思想，都具有人类原始浓郁的人文主义精神，只不过这种人文主义精神在表现形式上有所不同。古希腊、古罗马文化重视欲望，强调个性、自由。中国意义上的人文强调的是内修德、外修礼。《易经·贲》中说：“观乎天文以察时变，观乎人文以化成天下。” 这里的人文就是教化的意思。简而言之中西方的人文主义虽然在对于什么是完美的人格，以及如何获得这种完美人格的问题上存在差异，但从根本上说，在尊重人格、尊重人性的需求上二者是相通的。在对东西方人文主义的理解上，切忌将人文主义单一化。中国传统的重视道德伦理、强调秩序的文化，自然也影响到中国的政治与公共管理发展。这突出地表现在不同于西方的基于民主思想的民本思想。中国的民本思想带有浓厚的伦理色彩。中国所谓的民本思想更像是伦理关系的拓展，两者之间形成了独特的责任与义务。君主或官僚肩负着保护子民的责任，虽然这种保护是出于统治的需要。中国古代关于优秀官僚的记录，大多是突出其为民做主、倾听民意。而历朝历代对于百姓的要求则多为安守本分、纳粮纳税。这种关系虽然不平等，但却合乎“伦理”。

这次疫情给我们的一个更加清晰的价值信号是，在面临经济发展与人民健康的价值抉择时，中国政府毫不犹豫地选择了人民的利益与健康。从“民为邦本，本固邦宁”到“为人民服务”“坚持人民主体地位”，中国的公共管理体系在重大危机面前总是表现出极大的人文主义关怀。这种人文主义精神相较于西方表现出来的算计，显得更加可贵。而这种人文主义精神的价值关怀，除了来自传统文化的继承与创新，更多的是由中国当前的政治体制特点所决定的。而在其中，中国共产党自身的使命特征和文化精神自然起到重要而关键的作用。

中国公共管理的价值关怀及其人文精神的强调，也面临着人文精神与科学精神的相互支撑等进一步发展的问题。由于近代对科学主义的重视不够，在传统文化影响下存在公德私德不做区分等问题，使得我们的制度和治理运转较多地依赖于领导干部和官员个人的使命感、责任感和道德操守。在压力型体制下，这种治理方式可能会变为“人治”，也可能会成为滋生本位主义、官僚主义、形式主义作风的温床。传统的民本主义思想不时地在微观和中观层面影响着我们的制度运行和行动策略。因此，科学主义思维需要进一步加强，科学谋划、分类管理、精准施策等都是我们今后进一步提升公共管理水平的方向。

四、中国公共管理的价值提升方向与路径

美国著名行政生态学家里格斯认为，要了解一个国家的公共行政不应该仅仅局限于行政系统本身，而应该像生态学研究生命有机体与周围物质环境的关系那样，研究行政系统与社会大系统之间的相互关系。因此，对于中国公共管理价值的更新或发展来说，必须保持与社会大环境的互动才能得以实现。经济上我们必须坚持不懈地扩大改革开放，经济的进步是公共利益得以持续实现的基础，来自经济学的理性主义、科学主义的滋养，也是保证包括公共管理在内的人文社会科学不至于滑向纯道德化老路的重要保障。政治上则必须避免公共政策的“唯经济中心”论，在制定公共决策时应当充分吸收来自不同领域的代表，听取不同学科专家的意见，并将公众意见切实落实到公共决策程序中。公共管理的改革必须与党政关系的制度化相结合，并创造出一定的制度弹性空间。文化上既要从传统逻辑中吸取有益的营养，也要赋予道德教化一定的强制力，在制度建设上强调精细化与科学化。具体而言：

首先，要有强烈的问题意识。从问题出发一直是中国改革的重要特征，问题的背后往往反映的是公众利益的严重关切。这种强烈的改革需求为我们的创新得以开展提供了一个很好的国内环境，同时也为改革提供了巨大的助力，并最终转化为中国模式和中国特色的重要组成部分。另外，一般而言，公共管理体系的隐形结构是阻碍改革的重要因素。因此，要使改革能够落地，就要注意从隐形结构出发，挑选出符合先进改革理念的创新行为加以推广。这就要求我们必须更多地鼓励内生性的创新。

对于今天中国的公共管理来说，制度文化上的主要问题有：(1)科学精神不足。阴谋论这种貌似深刻的臆想，疫情期间在一部分人群中流行，这跟科学精神的不足有着很大的关系。同样，在中国的公共管理中，重价值、重原则、重方向、重战略，而对制度、政策之间的相互衔接、精准施策、执行反馈等重视不足；(2)官僚主义。习近平总书记指出：“官僚主义实质是封建残余思想作祟，根源是官本位思想严重、权力观扭曲，做官当老爷，高高在上，脱离群众，脱离实际。”[7]对于中国的许多公共管理者来说，在他们身上体现出的官僚主义作风深深地受到官本位思想的影响。他们在用公权力为自己大肆牟利的同时，又借助公权力压制、隐瞒群众的呼声；(3)形式主义。习近平总书记指出：“形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题。”[8]在党纪国法的约束下，形式主义在中国公共管理上的表现更加隐秘，某些政策形式上落实，实质上不落地。

其次，要有大胆的创新举措。在改变人文有余而科学不足的倾向时，必须教育与制度并举，关键在于制度。我们需要反思某些道德上的“至高要求”，某些管理上的“顶格管理”，某些执行上的“层层加码”，是不是促使某些官员的“宁左勿右”“说一套、做一套”等官僚主义、形式主义的诱因。要从制度上首先给他们适度“松绑”，注意把政策的统一性与地方的可操作性相结合。既注重顶层设计，也注重保护地方与基层的创新，给真正干事的领导干部以正向的制度激励，并鼓励制度执行中的“工匠精神”。真正有成效的改革从来不是单方面的依赖顶层设计，而是顶层设计与地方创新的良性互动。正如邓小平在总结深圳经验时谈到的，“没有一点闯的精神，没有一点‘冒’的精神，没有一股气呀、劲呀，就走不出一条好路，走不出一条新路，就干不出新的事业。”[9]

最后，要提升到价值层面更新的高度。挖掘出创新的行为，建立健全保护创新的制度并不是我们改革的终点，更重要的是从这些行为中把握新的价值特点，并将之总结提炼为新的时代价值和中国精神。从中国地方与基层自主创新的变革举措中提炼改革精神，是中国公共管理的显著特征，是一个由特殊到普遍的过程，也是一个随着时代的发展而不断进行扩展和更新的过程。在市场经济发展初期，“效率优先，兼顾公平”的价值取向无疑是发展生产力的内在基础。进入新时代，社会基本矛盾的变化为价值的更新和各价值权重的变化提供了现实基础。公平的价值、对民生的保障、精准扶贫等问题显得更加的重要，相应地，地方创新行为也要在此价值下进行统筹考量。从宏观上讲，这次中国抗疫既体现了集体主义的团结精神，又体现了对生命个体的差异化尊重；既体现了中央的权威，又体现了地方的主动创造；既体现了中国自强不息的奋斗精神，又体现了人类命运共同体的国际关怀。这些都需要从价值和文化的角度做进一步的检验、提炼、总结与推广。