政府与社会关系的秩序维度

毛寿龙

(中国人民大学 公共政策研究院，北京 100872)

说到政府与社会的关系，我们一般都会问这样一些问题：政府与社会的关系是什么？为什么“小政府与大社会”关系往往只是存在于理想状态之中？现在政府与社会的关系存在怎样的问题？政府与社会关系的价值目标是什么？就现在的政府与社会关系而言，要实现“小政府—大社会”目标，需要什么样的政策方案？如何才能真正实现“小政府—大社会”目标？对于这些问题的思考与探讨，可以有多种角度。比如社会学家往往从冲突论和功能论等角度来思考。政治学家往往从国家与社会关系角度来思考。公共管理学家则喜欢从社会管理和社会治理角度来思考。在这里，社会学家和政治学家的思考，往往只注重事实的描述和一些困惑问题的理论解释，而从实用性的角度去思考则相对不足。而公共管理学家会进一步关注政府的基本实践，期待政府采取适当的政策以解决相关的实际问题。从思维倾向来说，前两者可能更注重现实的批判，后者可能更注重问题的解决。笔者作为公共管理和公共政策学者，既关心理论问题，也关心现实问题，但更关心的是现实问题的有效解决。所以，笔者更多地是从秩序的角度来思考政府与社会关系问题，并希望借此解决相关的现实问题。因此，本文主要是从秩序的角度来探讨如何理解政府与社会的关系问题以及相关的其他问题，并努力实现我们想要实现的目标。

一、柯克与费孝通的秩序理论

美国保守主义思想家拉塞尔·柯克认为，秩序是“人类的第一需要”。他的代表作《美国秩序的根基》第一章就以此为标题。在他看来，社会是依靠秩序黏合起来的。对于个人而言，秩序更为重要。“秩序是我们前行的路径，或者是赋予我们目的和意义的生活模式”，它比食品和住处还重要。因为“一个人不管独处还是与他人生活在一起，都必须了解秩序才能过上像样的日子。”[1]与秩序相反的状态是失序。“失序状态是一种混乱且痛苦的经验，如果一个社会陷入总体性的失序状态，许多社会成员会消失。如果社会成员处于精神上的失序状态，那么共同体外在的秩序也无法持久。”[2]

柯克认为，秩序往往与法律有关，但秩序的内涵比法律丰富。“法律源自特定的社会秩序；它们是普遍规则，让特定秩序的有效运作成为可能。不过，秩序的内涵大于法律；特定社会秩序的诸多方面取决于信念和惯例，而非受制于实在法。”[3]

柯克认为，秩序意味着系统的和谐的安排，无论对于个人品格还是共同体，都是如此。在共同体中，秩序意味着个人具有特定的义务，并享有特定的权利，它是“文明社会的秩序”[4]。柯克用50万中文字(大约25万英文单词)的篇幅，考察了美国的道德秩序和社会秩序。他认为，道德秩序是灵魂秩序的根基，而社会秩序是共和秩序的根基。他认为，秩序有内在秩序和外在秩序两种，美好社会需要程序、正义和自由等道德秩序，但社会秩序更加重要。因为，“只有在合理的社会秩序之中，正义才能实现；而且除非秩序能赋予我们法律，否则自由无非就等于暴力。”[5]柯克认为，没有一种秩序是完美的，因为人本身不是完美的，因此重新创立某种美好秩序是不现实的梦想。秩序宣告着人的尊严，但它不是创造出来的，而是成长出来的。秩序不是恒定不变的，它会随着环境的变化而变化。秩序的根基需要浇灌，才能让在荒漠中行走的人获得秩序的庇护。

柯克的著作把秩序置于人类的所有价值之上。如果说有自由至上主义者、平等至上主义者、民主至上主义者、社群至上主义者的话，那么他就是秩序至上主义者。柯克认为，秩序包括内在的道德秩序和外在的社会秩序。对于道德秩序来说，政府基本上是无能为力的。虽然政府可以通过法律来形塑社会秩序，但社会秩序却大于法律本身，而这显然是政府所无力企及的。显然，柯克的理论不仅反映了美国小政府大社会的历史，也反映了美国保守主义的小政府大社会的理想。虽然现在美国政府的规模已经大大扩大，对于社会和经济的干预越来越深，但这种理想仍然存在。无论是在战争时期，还是在反击恐怖主义时期，包括现在的抗击新冠病毒疫情时期，都仍然如此。

在中国，很少有学者写过类似“中国秩序的根基”这样的书。不过，社会学家费孝通先生的《乡土中国》可以看作是一本这样的书。虽然《乡土中国》只是一部讲演集，而且只有7.6万个汉字，篇幅不大，但它的影响却非常大。因为他阐述了中国的乡土秩序，认为中国乡土秩序的基本特征是差序结构，礼治秩序是中国治理的基本秩序。与此相比，西方现代社会则是团体格局，基本秩序是法治秩序[6]。从费孝通的《乡土中国》一书来看，他所探讨的秩序更多的是个人的生活秩序。这种秩序，在中国农村带有很强的乡土气息。因为中国农村的人是以土地为生的，是黏在土地上的，所以带有土味。这种乡土社会的秩序，既有其自身的知识结构，也有其独特的智慧。城市人常常说乡下人无知、愚昧，但这往往是出于对乡土的不了解而形成的偏见。

乡土社会的差序格局是这样一种状态：它以个人为核心，画出半径不一的圆圈，半径越小的圆圈就越亲近，半径越大的圆圈关系就越疏远。在中国，一个乡下人往往生活在人们相互熟悉的村落里，在这里不需要特别抽象的规则，要做什么事情一句话就可以了，是典型的熟人社会。当半径超出村落的时候，这个圆圈往往就不存在了，而是进入到陌生人圈子里。这种陌生人圈子对于很多乡下人来说，往往因为很少出去而并不存在。所以，中国的乡土社会无须产生抽象的法律，用来处理陌生人之间的关系。中国的乡土社会是一种典型的礼治秩序。

那么，当中国乡土社会的农民开始远走他乡，进入城市，开启城市化进程和进入陌生人社会后，这种差序格局会不会转变为由平等的个人组成的团体格局呢？费孝通认为，在政治上，中国的家天下格局其实也是一种差序格局，并不是一个团体格局。由此可以推论，中国政府与社会的关系，其实也是一种差序格局关系。但如果套用本文开始时提出的问题，就可以看到，在中国，实际上政府与社会的关系是很难分辨清楚的。在这里，政府和社会都具有乡土气息，都是差序格局。政府是礼治政府，社会是礼治社会。在中国，我们如果看到大政府，就会看到小社会。因为政府无所不管、无所不包，是大政府；而社会却很小，即使在古代社会也有皇权不下县的说法[7]。但实际上政府对社会具有无限的渗透性，严格的户籍制度就是一个典型例子。但如果从社会的角度去看，其实政府又显得特别的小，是典型的小政府。尤其在农村地区，基本上都是乡绅治理，朝廷命官只任命到知县，县以下基本上是社会的空间。而即使是在政府内部，也有很多乡里乡亲的差序格局关系。在中国，社会差序格局对政府秩序的渗透是基本性的。法治把抽象的法律规则作为基础，但政府秩序并不是以这种法治为核心的，而是具有很强的差序结构格局。

当然，即便学者看到的中国传统的政府与社会关系既是大政府、也是大社会，但无论如何政府总是掌握着权力的，社会的权力往往较小。这样，政府与社会之间缺乏边界的结果就是：礼治社会中的大政府实际上比法治社会中的大政府还要大。其政府之大，可以媲美西方学者所说的总体性社会格局。

二、秩序理论的新框架

美国学者柯克分析了美国社会的秩序，中国学者费孝通分析了中国社会的秩序。这两位学者的研究虽然相隔几十年，而且两者之间几乎没有交集，但我们依然可以从中总结出一些理论元素，用以形成秩序维度的理论框架。

在柯克的分析中，我们可以抽象出一对概念，这就是个人秩序与公共秩序。个人秩序与个人品格相关，或者与社会秩序相关。当然，柯克忽略了两种秩序的组织化特征。如果把个人秩序和公共秩序加以组织化，我们会发现，个人其实是存在于各种各样的组织中的。个人生活的自然秩序，可以分为乡村秩序和城市秩序两种。乡村社会的组织化程度相对较低，组织也比较单一，都属于本地自主治理的组织。而且乡村的生活秩序组织和工作秩序组织即使名称上是分列的，实际运作上也往往合二为一，两者很难截然分开。城市社会的组织化程度相对较高，组织也比较复杂。一般来说，城市居住社区是自主治理的组织；而工作秩序组织一般都有很高的专业性，与居住社区秩序组织往往是分立的。即使两者合二为一，即在物理上两者是合一的，既是工作单位社区又是生活单位社区，但是两者运作逻辑上的差异也使得两者之间有一个清晰的界限。

就公共秩序而言，乡村社会的封闭性特征使得其人口流动很少，除了个别地方外基本都是由本地人组成，因此乡村社会的个人秩序和公共秩序之间有着千丝万缕的联系。在乡村社会，即使名义上独立的高度组织化的乡村政府与乡村社会的公共秩序组织之间没有什么关系，但实际上两者有着非常密切的关系。乡村村落的公共秩序往往与乡村政府的公共秩序高度一体化，实际上是一种相互渗透的关系。而对于城市社会而言，由于城市社会的高度开放性和流动性，使得个人秩序和公共秩序之间缺少千丝万缕的联系。一般来说，上千万乃至两三千万人口级别的大城市，一半甚至一半以上的人口是外来人口，具有高度的流动性；只有一半或者一半以下的人口是本地人。但即使是城市中的本地人，其生活半径也可能是高度流动的。在城市里，个人秩序与公共秩序是分开的，两者之间往往没有联系。城市里的个人秩序具有很强的独立性，而公共秩序具有高度的开放性。即使是组织，公共秩序的政府组织和个人秩序的社区组织以及工作组织之间也没有直接的联系，除非个人在政府组织里工作。

费孝通在《乡土中国》一书中认为，乡土中国的秩序是差序结构，是具体的礼治秩序。这种礼治秩序的特征是，它以个人的生活秩序为基础，而个人生活秩序的扩展性则是由居于核心的个人能量值的大小决定的。个人的能量值越大，钱越多，地位越高，权越重，那么其个人生活的差序格局圈子就越多、半径越大，其礼治秩序也越大。在中国古代，官本位社会礼治秩序的核心是皇帝，然后是各级官僚。至于商人，可能有钱，但在官本位的社会里，即使富可敌国，其礼治秩序内的差序格局仍然是很难与帝王将相相匹敌的。

不过，费孝通没有考虑到市场秩序和专业秩序的作用。如果我们在相关的思考中加上市场秩序和专业秩序，我们就会发现费孝通先生对于差序格局和礼治秩序的思考会发生一些根本性的变化。在市场秩序逐步发展到一定水平后，我们发现个人生活秩序的核心也发生了变化：家庭结构开始从大家庭转向核心家庭。随着家庭流动性的提升，大家庭的重要性开始下降。亲戚可能还存在，但因为距离远、工作忙等原因，已经很少有传统秩序内的礼尚往来，亲密度在逐步下降。在高度市场化的秩序里，核心家族中女性的经济独立性和重要性有所增强，母亲在孩子成长上具有更多的原始优势。同时，核心家庭的离婚率正在提升。在传统秩序中，离婚后孩子通常由男方抚养；而在市场秩序中，孩子的抚养权往往交给母亲。在这种情况下，以血缘和地缘为基础形成的传统差序格局被个人生活秩序所替代。随之而来的是，礼治秩序也因为市场秩序的冲击，开始出现具有法治秩序特征的公共秩序。市场秩序发展带来的另外一个功能转变，是个人对差序格局的依赖度在下降。过去人们依靠差序格局的关系来寻找生计，现在则在广泛发展的市场秩序中寻找机会。这种机会有时候也会利用差序格局来得到保障，但更多的是通过法治秩序来获得相关权益的支持。其中很多人建立了自己的企业、自己的团队，开发自己的产品和市场。他们不仅通过销售产品获得收入，赢得社会地位，而且在金融市场秩序里通过上市让自己的企业获得金融市场的价值。很多年轻人在没有积蓄的情况下，依靠其设计良好的投资项目，在本地金融市场乃至国际金融市场获得大笔投资，在短短的三五年时间就成为行业龙头企业，成为年轻的富豪企业家。这就使得他们摆脱了脆弱的差序格局和礼治秩序，进入到遵守普遍规则的法治秩序。

专业化秩序的发展也是如此，它使得个人的差序格局被专业秩序格局所取代。在专业秩序里，一个人的能量值、社会地位和经济收入，往往取决于其专业水平，取决于其在高速变化的专业秩序里的专业地位。大量专业秩序的出现，使得大量具有专业知识和技能的人，在专业秩序里获得地位，凭本事吃饭，而不再凭过去的差序格局吃饭。随着专业秩序而产生的大量专业化组织，在过去与政府有着密切的关系。但专业化组织的专业化水平越高、专业秩序越发达，专业组织与以权力为表征的政府组织的关系也就越疏离。专家、专业化组织所具有的独特性，使得其日益成为政府组织的伙伴，而不再是政府组织里的官僚。这也使得传统的礼治秩序逐步被政府组织与专业组织之间的法治秩序所取代。

由此可见，无论是美国学者柯克的秩序理论，还是费孝通的秩序理论，在组织秩序、市场秩序和专业秩序加入后，都发生了复杂的变化。在此基础上，我们可以形成一组新的，相对来说较为复杂的秩序理论。

其一，从个人生活秩序来说，心灵秩序是核心，而且最具有主观性。个体的心灵秩序具有很大的差异性，往往与其所处的物理环境、社会环境、政治政府秩序及其历史演化秩序有着很大的关系。在这方面，柯克的分析和费孝通的分析都非常重要。同时也可以看出在个人的心灵秩序中，美国人和中国人之间有着很大的差异，但秩序的框架结构是相类似的。

个人的生活秩序同时具有封闭性和开放性。原始的生活秩序是在日常生活中形成的，具有很强的封闭性。因为一般来说，个人的时间非常有限，所能接触到的人也非常有限。一旦接触的人数增加，就会因时间的边际成本提升而出现交往时间密集度的下降，使得生活秩序的关系变轻、变薄、变窄。英国人类学家罗宾·邓巴的看法是，人的智力不会让自己经常交往的人数超过148个，四舍五入就是150个人。这就是著名的邓巴定理[8]。定理的结论是，每个人熟悉的人不会超过150人，这是极限。根据这一定理，如果一个人的手机号码本里超过了150人，或者微信好友超过了150人，达到了5 000人的软件极限，那么基本上可以认为他不会认识其中的绝大部分，而他能够每天联系的人也就那么几个而已。当然，有些人和一些相对封闭的人相比，居住的地方相对不固定，微信圈里的人和电话号码本里的人相对较多，经常交往的人每隔一段时间都会有所变化。这类人的生活秩序属于扩展秩序。同样，秩序反过来也会影响到个人的生活。处于相对封闭秩序里的人，交往会比较封闭；而处于相对开放秩序里的人，交往会比较开放。与封闭秩序的人相比，开放秩序的人会更加开放，更加不自我，更加没有差序格局。而且他们更加具有社会秩序精神，对陌生人更具有一般的同情心，对人的普遍权利也会有更多的尊重，或者说更加具有规则感、责任感，也就是秩序感。

其二，从社会秩序来说，既要有原始的生活秩序,比如相对封闭的但有一定开放可能性的乡村秩序，以及相对开放但依然有一定封闭可能性的城市秩序，也要有带扩展性的专业秩序和市场秩序。在专业秩序和市场秩序中，无论是乡村人还是城市人，都可以找到很多开放性机会。他们在除了政府秩序之外的空间里，找到了更多的发展机会和被社会承认的机会。在官本位的政府治理体系之外，还有以专业知识技能为本位的专业治理体系和以金钱财富为本位的市场治理体系等发展空间。

其三，从政府秩序来说，自身的组织化程度较高。在古代社会里，有更多的封闭性、等级性和统治性，更少的流动性。在现代社会里，则有更多的开放性、平等性，以及更多的服务性、专业性和亲市场性，因而具有更多的流动性和可选择性。这使得政府的规模与范围大大扩大。这表现在许多方面。政府在安全方面的投入加大，统治职能弱化，并开始衍生出很强的服务功能。政府职能从国家安全扩展到非传统安全，对海外公民的服务功能也得到强化。政府的很多公共服务，包括文化、教育、科技、健康和公共卫生等都具有了更强的专业化水平，对市场的管制也日益深化。政府财政支出的规模越来越大。越是发达的现代化国家，政府财政支出的规模占社会总支出的比例越大，呈现出大政府、大社会的格局。

三、政府与社会关系的理论模型与实例

那么，现代社会中的政府与社会关系，到底处在一种什么样的状态呢？从纵向比较的角度而言，每一个国家的政府与社会关系都处在很不稳定的状态中，两者都出现强化的倾向。从小政府到大政府，从小社会到大社会，两者在扩展过程中既有很好的合作，但也出现了紧张和冲突。两者之间的更好的合作，导致了文明的进步。而两者之间的紧张和冲突，则导致了个人生活失序、社会失序以及政府的失序。现代社会因此出现了种种病症，甚至出现了政府的失败。那么，我们如何从理论上分析这个问题呢？

一般来说，政府与社会关系可以分为两类：大政府—小社会、小政府—大社会。大政府—小社会的典型是计划经济社会。在计划经济社会里，几乎所有的事务都是政府的事务。美国经济学家米尔顿·弗里德曼在《自由选择》一书中把前苏联当作大政府—小社会的典型。他认为这是一组失败的组合。政府看起来很大，其实能力非常有限；它不仅大和无效率，而且还让整个社会失去活力。这一组合最后不仅成为失败的政府，而且还成为失败的社会。弗里德曼把香港看作是小政府—大社会的典型。香港实施大社会政策，让市场经济得到充分发展。当然，在弗里德曼看来，19世纪时期的英国也是实行小政府、大社会的国家，这使得当时的英国发展很快，最终成为统治世界的头号帝国[9]。

正是米尔顿·弗里德曼等经济学家的倡导，才使得从20世纪80年代开始，全世界的各个国家包括发达国家和计划经济国家，都开始了一场促进市场经济发展的改革运动。英国、澳大利亚、新西兰和美国，甚至开始了一场公共服务民营化运动，在监狱管理等领域也试图推进市场化。这些国家的努力使得他们率先走出20世纪70年代出现的经济危机，摆脱了财政困难，并在此后保持了长达30年的持续经济增长，直到2008年发生金融危机。而2008年之所以发生金融危机，则是这些国家的政府，尤其是美国在住房领域实施太多的政府干预从而引发次贷危机所导致的。

这一分析显然极有道理，而且非常具有政策意义。所以，诺贝尔经济学奖的桂冠落到了米尔顿·弗里德曼教授身上。而很多实施小政府、大社会政策的国家，也真正获得了持续经济增长的好处。实际上，中国也是这样一个国家。中国40年来的历程，不仅是改革开放的历程，也是政府机构精简和职能转变的历程。在这一历程中，政府逐步缩小，社会逐步变大。中国因此获得了持续40多年的经济增长，而且在此期间几乎没有发生什么经济危机，尤其是没有出现任何经济衰退。

不过，世界上还有很多贫穷落后的国家。在这些国家中，政府的规模和范围往往都比较小，政府财政支出比例非常有限，所提供的公共服务也非常有限；社会看起来非常大，但无法支持市场经济的充分发展。美国哈佛大学教授罗伯特·罗特伯格称这些国家为失败国家。失败国家的特点不是政府大或小、社会大或小的问题，而是该国家的政府缺乏有效的组织、缺乏能力的问题。对这些失败国家而言，需要的不仅仅是建设国家、提升国家能力，同时也要发展社会、发展市场经济，而且还要建立起政府和社会之间的信任[10]。

这说明，除了大政府—小社会的计划经济国家和小政府—大社会的市场经济体之外，还有一些国家是小政府—小社会。当然，按照逻辑，我们还可以找到大政府—大社会的类型，但这样的国家是否存在呢？答案是肯定的。因为实际上现代发达国家就是大政府—大社会类型的国家，而现在已经达到中等发达国家水平的中国也在朝这个方向迈进。在这些国家里，政府的范围和规模以及社会的范围和规模都比较大，两者之间可能存在一些冲突和碰撞，但更多的是合作治理。这种合作治理从结构角度来说是结构契合，从功能角度来说则是功能耦合。正是大政府—大社会，给经济和社会提供了足够的活力，提供了走向稳定和繁荣的基础。

四、秩序维度的思考

不过无论如何，从逻辑上说，政府与社会的关系只能是一大一小的关系。也就是说只能是小政府—大社会，或者是大政府—小社会，而不可能存在小政府—小社会或是大政府—大社会。在增加了“失败—成功”变量后，有研究者称小政府—小社会是失败国家，而大政府—大社会是成功国家，这里面涉及到能力大小的问题。小政府对小社会的社会之所以是失败国家，原因在于社会和政府两者都缺乏能力；而大政府对大社会的社会之所以是成功国家，原因是社会和政府都具有很强的能力。但如果只着眼于能力，其实并不是大就是有能力，小就是没有能力。其实计划经济国家即使是大政府和小社会，其所谓的大政府也未必意味着有能力，所以也是失败国家。而市场经济国家所对应的小政府和大社会，并不是说政府的能力弱，虽然市场经济下的大社会往往意味着能力强。

因此，这些政府与社会关系的理论模型并不是一个逻辑自洽的理论模型。虽然这些理论模型在现实中都能找到具体的案例，并可以给予很好的实践证明，但实际上，很多学者都希望走出这一理论模型，试图让政府和社会的组合有一个很好的比例，或是在政府与社会之间设立一个很好的边界。甚至有的学者用边际分析原理来探索政府和社会之间的最佳替代关系，从中找到政府与社会关系的无差异曲线。这些探讨在理论上很完美，但仅仅只是停留在文字上或者是数学模型上，实际上并没有这么一个最佳的组合、最好的比例，或者是最佳的替代关系，使到边际收益等于边际成本的政府与社会形成一条均衡的无差异曲线。

这就需要我们进一步突破这些思维的束缚，做出更多的尝试与思考。笔者也尝试从上述给出的秩序理论模型角度进行更好的思考。在秩序维度我们可以看到，秩序分为封闭秩序和开放秩序两种。前者是安全的秩序，后者是发展的秩序。在封闭秩序里，个人的生活秩序是由时间积累的，选择都是可重复的，往往是熟人的社会。其规则往往就是规矩，而且是以个人为中心，属于费孝通所说的差序格局，而不是由普遍规则支撑的普世秩序。封闭秩序往往与山川地理的分割相一致，与土地的关系较为密切。在乡村，很少有人有机会离开本地，因此封闭秩序往往就是乡土秩序。在这里，用身体的欲望和生活常识就可以解释一切，不需要用到普遍的科学知识。比如，好吃是因为身体有欲望，做得好是因为有这样做的习惯，而不是因为有好的菜谱，或是兼顾色香味的科学搭配。

与此相反，在开放秩序里，个人的生活秩序往往是高度扩展的，很多选择都是一次性的。见的人会很多，有的人是今天第一次见，但有可能一辈子里只见他这一次。所以开放秩序里的规则不是规矩，而是普世的法律或者法则。在这里没有差序格局，有的只是法律面前人人平等。它也受到山川地理的分割和距离的约束，但现代交通工具可以克服这些分割和距离。

显然，封闭秩序是我们的出发点，同时开放秩序使我们有更多的选择和发展机会。在这里，秩序意义上的社会也带有封闭或是开放的特点。实际上，中国改革开放的进程也是社会不断开放的进程。中国乡村联产承包制改革，使得乡村社会开始解放被束缚在土地上的农村人，他们带上身份证就可以到城里打工。这些开放的机会，使得农村人的劳动力价值大大提升，其中很多人成为了乡镇企业家，甚至是大中小企业的老板。

中国城市社会在企业制度市场化改革和鼓励民营企业发展之后，不仅本市人走出了单位制的封闭秩序，而且很多外地人来到了那些更加具有经济吸引力的地方和城市。这些地方的城市人口急剧增长，从几百万到上千万，再到两千多万。现在北京、上海、广州和深圳这些一线城市已经发展成为超级大城市。在珠江三角洲、长江三角洲和京津冀地区，已经形成了由大城市组成的城市群。由于住房制度的商品化改革，城市小区也开始从单位制的封闭秩序走向商业小区的开放秩序。在商品房交易市场秩序的支撑下，富裕起来的城市人利用自己的工资和商业贷款，很快就拥有了商品房。不少城市人在短短的几十年里几次搬家换新房，天天换时装。从秩序来说，这些都是开放秩序发展的结果。

在这一封闭秩序走向开放秩序的秩序发展过程中，个人的生活半径大大拓展，社会和政府也在秩序成长的过程中一起成长。中国的乡村社会，虽然因为人口的大量流失，部分村落成为了空心村，但即便如此，许多遥远的乡村都修通了公路，柏油马路一直通到村口。乡村的楼房一幢幢拔地而起，替代了破烂的土坯茅草房。村村通电话、通网络、通电、通自来水，用上了煤气灶和冲水式厕所。在这一进程中，农村社会的组织化水平和治理能力也得到了较大的提升。在城市里更是如此。商业小区基本实现了现代化的物业管理，各种社区组织、社会组织以及商业组织都提供了必要的社会公共服务。而城市政府则提供了发达的地面和地下交通、水电气等公用事业服务，还提供了教育和卫生服务。在这一进程中，区域性政府也提供了区域性的交通和安全服务，为乡村和城市的公共服务提供了网络化支持。

显然，这是社会和政府同步成长的时期。两者的成长，之所以不是此消彼长的关系，而是合作式的同步成长关系，是因为两者都从封闭秩序走向开放秩序的过程中获得了成长的机会，而这种机会提供的成长是合作共赢的成长。可以相信，随着乡村和城市开放秩序的进一步发展，普遍的法治社会和法治政府也将进一步成长，而社会治理和政府治理体系以及治理能力的现代化水平也将继续得到提高。社会和政府在秩序结构上的相互契合和功能上的相互耦合，也会得到进一步的发展。普世意义上的公共服务能力建设、公共责任建设、信息传递的扁平化和公开化、公共参与的发展等等，都将进一步推进社会和政府善治的进步。

这一切，正是中国持续40多年发展的奥秘，也是中国经验可以普世化的理论模式的总结。可以想见，失败国家的小社会—小政府现状，表面上是因为社会和政府能力建设不足，实际上在秩序维度上的原因是封闭秩序约束了社会和政府能力发展的内生动力。对于这些国家而言，只要推进开放秩序的成长，让人员流动起来，给经济和社会的发展奠定开放秩序成长的基础，那么这些国家的个人生活秩序就会越来越开放式地发展，其社会和政府的能力也会随着开放的市场秩序和专业秩序的成长而进入到飞速发展的阶段。

对于计划经济国家来说，要改变其现存的大政府—小社会格局，其实并不是简单地去制约大政府，和简单地去扩大、发展小社会。这样做只会削弱政府的能力，只会让社会看起来比较大但能力发展依然不足，从而无法实现真正的经济和社会发展。对于这些国家而言，笔者的政策建议也是基于秩序维度的建议，核心还是要着眼于使个人的生活秩序从封闭走向开放，让乡村社会和城市社会都进入到开放秩序的发展，让市场秩序和专业秩序都能够发展起来，从而在社会和政府开放秩序的成长过程中形成适当的社会和政府治理体系及其能力，为进一步的大政府—大社会的发展格局奠定秩序维度的基础。现在的俄罗斯之所以迟迟无法走出后计划经济时代的不发展陷阱，原因就是它过度依赖石油经济，而对石油经济的过度依赖形成了对开放秩序发展的约束。封闭秩序一直无法开放，开放秩序一直无法发展，即使俄罗斯政府的能力再强，我们也会发现它的发展能力存在不足。

与过往的模式分析相对比，我们发现过去对发达国家其实存在着误解。为什么发达国家的政府都比较大，而社会也比较大，他们并非是我们所想象的小政府—大社会模型？为什么小政府—大社会模型仅仅停留在对个别历史故事的描述上，而现实的发达国家其实都是大政府—大社会？原因就在于我们没有从秩序维度去理解这些发达国家发展的原因。实际上，发达国家之所以从过去的落后国家走向现代化发达国家，其原因就是秩序维度所发生的变化。他们越来越远离过去的封闭秩序，走向了开放秩序。

如果我们比较发达国家之间的差异，可以发现，不同的发达国家的发达程度也是参差不齐的。那些有活力的发达国家，其实都是封闭秩序越来越少、开放秩序越来越多的国家。一旦某些发达国家如同哈耶克所讲的“走向奴役之路”，那么就会出现福利国家的疾病，比如“瑞典病”等；而福利国家之所以失败，原因就是在大规模的福利政策之下秩序维度发生了变化——从开放秩序向封闭秩序回归。

总之，政府—社会关系是现代人类社会发展的重要关系。小政府—大社会一直是人们的理想，但要实现它并不容易。秩序理论给我们提供了一个很好的理论工具，让我们可以重新阐释政府—社会关系。我们可以看到，个人的生活是有秩序的，开放秩序中的个人是高度自由的而且有着更好的选择和发展机会。与此同时，政府和社会的治理体系和治理能力也要相应地实现现代化。这样就给我们提供了一个又一个很好的发展工具。当封闭秩序走向开放秩序时，政府、社会与个人都会成长起来。当然，这种成长是一种秩序维度的成长，其发展成果是一种实实在在的财富增长、是幸福的实现和种种梦想的实现。