东北地区破产重整制度的实践与完善

摘要：破产重整制度源于2007年6月1日起实施的《中华人民共和国企业破产法》，我国首次以立法的方式确定了企业破产重整的适用范围、申请条件及审核标准，有效的促进社会资源整合，避免企业直接进入破产清算环节，维护企业的运营价值及债权人的合法权益。本文通过研究我国破产重整制度的意义及应用，阐述现阶段企业破产重整面临的困境，思考在疫情背景下，东北地区企业如何通过破产重整，延续企业发展，进而实现破产重整经济效益与社会效益的双重目的。

关键词：破产重整;府院联动;经验借鉴

一、研究背景

（一）破产重整的含义

破产重整是指对已经符合破产条件但具有一定的运营价值和再生希望的企业，经各方利害关系人的申请，不对其财产立即进行债务清算，而是在法院的主持和利害关系人的参与下，制定重整计划，帮助债務人摆脱财务困境、恢复营业能力的法律制度。与破产清算制度不同的是：破产清算是对企业财产进行评估变现，并以变现价值对债权人进行公平分配，终结企业发展，加速企业消亡。而破产重整侧重于对企业资源的重新整合，利用现有的资金设备，优化生产技术条件，其核心价值在于通过对困境企业的拯救，保护相关利益主体的权益，同时兼顾地区经济社会的发展。

（二）破产重整的意义

破产重整制度立足于企业，着眼于整个经济大环境，对企业自身、债权人及社会发展具有不可替代的作用。

一是对破产企业而言，能够延续生产运营，促使企业起死回生。在市场竞争过程中，部分企业发展前景好、工业技术高，却因管理不合理、运营无秩序等个人因素导致财务状况恶劣，造成资不抵债、濒临破产的局面。破产重整暂时免除债权人对债务的追讨，给企业带来喘息的机会，通过重整举措，在一定程度上能够激发企业内生活力，创造更大的生产价值。

二是对债权人而言，企业进入破产清算程序后，只能通过资产变现来清偿债权，通常情况下，企业因资不抵债而申请破产，各个债权人所得清偿比例也会较低，破产重整也是在考虑企业营运价值的基础上给了债权人挽回损失的机会，一定程度上保障债权人的合法权益。

三是对社会效益而言，一个企业发展的好坏直接影响职工就业及地区经济水平。利用破产重整，保障了企业的持续运营，不仅能够帮助职工实现再就业，稳定家庭收入，还能够增加财政税收，有利于社会经济的安定与发展。

二、破产重整制度的发展现状

（一）破产重整程序耗时较长

根据《中华人民共和国企业破产法》规定，债权人为保障自身合法权益，经债权人会议表决，可以向人民法院提交破产重整申请，人民法院受理申请，并对债权人会议结果予以判定，符合重整条件的裁定案件进入破产重整程序。首先，确定专业的管理人队伍，负责梳理债权债务关系、现有资金设备及债权清偿等工作，综合考虑生产、技术、项目等方面因素，协商制定可行性重整方案;重整计划的通过与实施需要债权人会议的表决，实践中，往往会因为利害关系人之间的利益分歧，导致召开多次债权人会议也无法形成有效的表决。整个重整程序耗时较长，企业处于停产状态，加速资产贬值，降低企业重整的成功率，也影响利益主体参与重整程序的主动性。

（二）债权债务关系繁杂

一是破产企业所涉及的利害关系人较多，债权人、债务人、公司股东、企业职工等主体因各自所持债权性质及比例不同，影响其在重整过程中的投票，无法形成统一意见，推动重整程序进一步发展;二是破产企业税收压力大，多数破产企业存在拖欠大额税款的现象，税收征管部门仍然坚持税收优先清偿原则，对企业所欠税款和滞纳金进行追缴，加重了企业重整负担，导致重整计划无法得到有效推进。

（三）职工债权保护不到位

我国破产法明确规定，在破产清算环节，财产分配向职工方倾斜，以立法的方式对职工债权予以保护，但清算也意味着职工丧失原有岗位、失去就业机会，不利于家庭的和谐稳定，因此相对于破产清算而言，重整能够实现职工权益最大化。但在实践中，由于职工水平参差不齐，对债权人会议各项表决内容理解不到位，处于一种弱势地位，容易成为破产环节中的牺牲者。

（四）信息公开制度不健全

现有法律没有规定企业进入破产程序后，要履行相应的信息披露义务，仅限于向人民法院提交相关破产重整材料，缺少信息对外公开的渠道，债权人、债务人、公司股东对涉及自身权益事项无法及时跟进了解，影响公司谈判、业务开展及整个重整计划的推进。企业重整过程中，不仅要向债权人披露法定信息，还要向新闻媒体、社会公众公开相关信息，以证券交易市场为例，股民善于捕捉公司经营的相关信息，如果信息不畅通不及时，则容易加大股民的投资风险，致使相关市场参与方的利益受损。

（五）破产管理人水平良莠不齐

破产管理人的性质系盈利法人，追求破产报酬，也因此致使很多管理人申请资质以适应各级法院的选择，但是很多破产管理人对于破产案件并不是很擅长，甚至有些管理人并没有成功的破产重整案例，破产管理人也是在摸索中开展工作，这也加大了破产重整方案制定的合理性和可行性的难度。破产管理人进入法院的数据库进行选择，没有相对明确完善的退出机制，而债权人与债务人又无法充分了解管理人能力或怠于行使选择权，同时法院又受限于更换管理人的规定，致使管理人一经确定即使能力水平有限，也不得不继续任用的情况出现，这也大大降低了破产重整成功的可能性。

三、制约破产制度发展的原因分析

（一）当事人缺乏破产申请的主动性

破产重整作为一项挽救企业的措施，在一定程度上能够保障多数人的利益，但是在实践中，债权人在得知债务人企业可能面临经营困难、资不抵债的问题时，会要求债务人立即清偿债务，或采取资产设备抵债等自我救济措施，很少有人会去申请破产保护，只有部分未得到任何偿还的债权人才可能会申请。当破产重整成为最后的一道保护防线时，已不利于企业的重整运营，更不利于债权人权益的保护。

（二）管理人缺乏高效的执行能力

根据我国破产法律规定，在破产案件的处理过程中，需要指定破产管理人，破管理人通常由律师事务所担任，此类管理人通晓法律知识，但是对企业的生产经营情况、产品的市场供需状况和债权债务关系并不了解，无法预见破产重整过程中可能出现的问题，在破产重整方案、资金财产分配方案的制定与实施方面，缺乏执行效率，不利于破产程序的顺利推进。[1]1

（三）个别债权人的思想观念落后

部分债权人过于注重自身权益的保护，在债权人会议上的发言表决仅仅停留在自己债权是否能够得到全部清偿，并不关注企业重整的未来发展以及所带来的经济效益，导致无法形成统一的重整方案，也使重整程序停滞不前，损耗人力、物力、财力。

四、东北地区企业特点对破产重整制度的制约

东北被称为“老工业基地”，企业特点以重工业为主，特别是重大装备制造业，具有产业优势、科研优势和产业技术工人等基础性技术群体的优势。曾经，辽宁省的机床占全国的11%，吉林省的汽车占全国的11.5%，黑龙江省的大型火电和水电设备占全国市场的33%和50%，更突出的是东三省的输变电设备占全国的40%。但是因为政策因素及企业改制的需要，东北的重型机械企业面临改制的重大变革，同时也面临互联网时代的革新的挑战，企业的优势在面临困境时却变成了尾大不掉的劣势。

一是企业机械设备庞大，革新困难，面临国外新技术挑战，转型困难，成本昂贵，即使进行破产重整，制定可行性重整方案的困难性较大。

二是企业职工债权较多。其中基础性职工占比较大，核心技术职工因其具备技术优势，就业选择较多，则不会安于留守破产企业，而缺乏技术支持的企业，重整更加困难，甚至失去了重整的可能性。

三是企业发展方向相对固定，企业服务对象也相对唯一。在企业面对困境时，单纯依靠企业的自救不足以改变企业经营困难的现状，需要服务对象的重新認可和支持，而服务对象对于合作伙伴的选择亦会以企业运营良好的为先，不会将破产重整的企业作为优先考虑对象。

五、东北地区破产重整制度的优化建议

（一）完善破产法律制度

一是要正确适用重整程序，人民法院要坚持目的正当原则审查当事人提出的破产申请，如果存在恶意躲避债务、非善意提出破产申请的，人民法院应在一定时限内驳回申请;二是加强对弱势债权的救济与保护，重整程序耗时长，弱势债权无法承担重整的时间成本，需要加以差别对待，以职工债权为例，劳动监察部门应加大对企业的行政监管，对存在拖欠工资、擅自降低劳动报酬等现象，加大处罚力度;企业申请破产必然会减少用工需求，重整计划应包含职工安置情况，对职工确因重整需要下岗分流的，给予新的工作安置或适当的经济补偿。

（二）规范破产信息公开

一是企业重整涉及方方面面的信息，可以通过立法的形式规定公开对象、公开范围、公开内容、公开载体等，相关责任人须依法公开。信息公开的时间和地点非常重要，直接关系公开效果及公众知情情况，如企业在重整计划草案提请表决前即应向债权人提供有关企业的财务资产、管理和合同执行情况等关键信息。对公开情况出台具体的判定标准，可以涉及披露的地点、位置和范围等。

（三）完善破产管理人制度

借鉴其他地区建设经验，可以通过竞争与摇号相结合的方式确定破产管理人，建立管理者的分级管理和绩效评价机制，加强管理人职业技能的培训，不断优化管理人员的人员结构，提高破产管理人执行能力和效率。[2]2同时完善破产管理人的准入和退出机制，明确管理人的权责，使管理人尽心尽责履行职能，充分保护债权人与债务人权益，尤其对于债务人申请的破产重整案件，应当对管理人履职行为进行充分监督，敦促管理人妥善保管债务人财产和营业事务。

六、加大对疫情期间破产企业的重整帮扶力度

2020年，新冠疫情席卷而来，使我国在工业、制造业、服务业、餐饮业等方面都遭受巨大的经济损失，不少中小企业由于资金链断裂，生产经营困难，面临破产倒闭。破产审判工作不仅是将破产主体清出市场，更要为企业重生提供司法保障，人民法院要结合地区经济发展情况开展破产审判工作，思考在疫情期间对破产企业的拯救途径，维护企业基本运营价值，提高企业防控风险能力。

（一）利用破产重整制度挽救破产企业

人民法院要坚持法治思维和法治方式，运用破产保护机制全面保护债权人、债务人企业合法权益。一是在破产案件的受理过程中，加强对破产原因的审查。考虑新冠疫情给企业带来的影响，多数企业入不敷出，盈利收入急剧下降，还要面临房租、水、电、职工工资等高额运营成本，直接导致资金周转困难，无法清偿到期债务。对此，人民法院应当研究分析申请破产重整的真正原因，要结合企业的运营情况及发展前景，判定申请破产重整企业是否因疫情影响而暂时性缺乏经营能力。二是对于已经进入破产重整程序的案件，当事人若因疫情原因，未在法定期限内申报债权，但通过电话、邮箱等方式主张权利的，应为有效，因此产生的相关费用，应由延期申报人承担;[3] 3在破产财产的分配处置上，应当注重保护延期申报债权的当事人的合法权益，充分利用重整制度所具有的公开透明、程序保障的优势，帮助企业摆脱财务困境。

（二）加大破产信息的公开公示

破产企业的价值只有在市场内进行大范围的公开宣传，才有可能得到投资者的认可，实现企业方与投资者的精准对接。[4]4因此人民法院要思考破产信息的公开途径，通过公开破产企业的运营情况、重整进度等重要信息，增加案件透明度，提高社会共众对破产企业的关注度，为企业寻找投资者提供有利条件。

（三）运用“互联网+”开展破产审理工作

人民法院要积极引导管理人、当事人，通过互联网平台开展债权申报、债权人会议、重整方案表决等事项，提高破产重整效率;鼓励破产管理人通过互联网向法院提交各类申请材料及会议纪要，汇报工作进展情况，在案件信息充分告知的情况下，尽量通过信息化手段征求债权人相关意见。疫情期间，确立破产财产网络拍卖的原则，降低破产财产变价成本，提高财产变现价值和处置效率;在疫情防控的关键时期，要妥善处理好企业的矛盾纠纷;创新破产重整的司法举措，用法治化、市场化的方式助力企业早日摆脱经营困难，恢复营运生机。

七、探索东北地区府院联动协调机制

2017年8月，最高人民法院在《改善营商环境提供司法保障的若干意见》中提出要深入挖掘府院联动机制在破产工作中的重要作用，大力推进政府在破产程序中信息提供、业务协调、维护稳定等工作。府院联动是指人民法院在受理破产重整案件过程中，企业所在地的政府与受案法院之间达成挽救企业的共识，建立破产对接部门，搭建信息共享平台，协调解决职工安置、社会保险、税收缴纳、司法诉讼等问题。[5]5司法实践中，企业破产需要党委、政府的大力支持，发挥政府在政策落实、社会民生、统筹协调等方面的作用，需要各职能部门对职责范围内的审批事项迅速反应、及时处理。

（一）東北地区府院联动机制的发展现状

东北地区的经济发展以重工业为主，从近几年到我院申请破产的案件来看，多为大型工业企业，对地区经济影响较大，目前，府院协调机制在东北地区的发展停留在政府被动参与辖区破产重整案件，未能发挥政府的牵头主导作用。

1.政府部门参与不足、监管不足

政府部门未能建立专门的破产重整对接部门，无法发挥行政管理、统筹调控的作用，在法院处理破产重整案件过程中，处于被动接收信息的状态，缺乏利用所辖金融管理部门、税务征收部门、市场监管部门对信息资源的收集利用，对破产企业的经营信息、运营状况、技术条件缺乏事先调研，在破产重整过程中，府院协调机制不畅通，信息沟通不及时，对案件管理人、公司股东监管不到位，一定程度上影响重整效率，降低重整成功率。

2.府院协调机制不成熟、不规范

随着破产重整案件数量的增多，各个地区开始探索府院联动协调机制，但在探索的过程中，缺乏统一规范的联动标准，没有形成府院联动整体性思维，地方政府对破产案件的管理流于表面。关于实践中产生的税务缴纳、职工安置、社会保障、重整费用等问题，需要政府建立积极的帮扶制度，形成常态化、系统化、法制化的对接协调体系。

（二）府院联动机制的成功经验

1.推进政府系统信息化建设

一是加强信息资源的整合，搭建信息共享交流平台，运用大数据技术，收集企业在工商、行政、社保、税务等方面的信息，实现运营状况、利益主体、法律流程全覆盖，将债权人、债务人、投资者等利害关系人与政府、法院紧密联系在一起;二是加强破产预警和防控机制的建立，借鉴发达国家的建设经验，企业在正常经营过程中，要向社会公示企业负债、抵押、担保、资信等信息，并由第三方独立机构，据此评价企业债务偿还能力、企业盈利水平、经营管理水平、市场评估价值，形成营运不正常、市场影响较大的风险防控预警机制，出现危机时妥善处理，及时安置，化解风险。

2.成立专门的破产监管机构

借鉴英美发达国家的建设经验，在破产程序的运行过程中，设立监督机构，监督破产法在实施过程中是否存在违规处理现象、监督破产从业者、对破产负有个人责任的董事、高管的个人行为、监督政府机关及法院工作人员，防止出现“寻租”、不作为等违法违规问题，有效保障破产法的正确实施和破产程序的顺利推进。

3.协调府院联动机制的规范化

破产重整涉及企业债务纠纷、资金设备、金融投资、税务缴纳、职工社保等方方面面的问题，需要明确政府内部的职责分工，统筹协调破产工作中的各项事务。一是加强与银行的沟通联系，保障重整企业新开账户的正常使用，原有账户往往因为债权人的申请而处于查封、冻结状态，新开账户的正常运行是保障企业重整的必要条件;二是关于企业征信的修复问题，破产重整企业因过往经营过程中存在的失信行为，导致其在人民银行征信系统存在不良记录，使企业申请贷款、参加招投标等工作难以开展。思考在法律允许的范围内，对破产企业的不良征信记录予以修复，使企业可以正常开展各项信贷业务; 三是搭建破产财产集中处理平台，不限于司法拍卖的形式，对符合条件有意向的投资者，鼓励参加司法拍卖，配合其进行实地了解考察，提高破产企业资源的利用效率，实现企业价值最大化。

4.强化破产管理人与政府的沟通联系

企业进入破产重整阶段后，由相关职能部门提前介入，为破产管理人提供重整思路，提高重整效率。借鉴我国温州府院协调机制的创新经验，由税务机关提前进入重整程序，对破产企业的税务问题进行通报评价，节省聘请专门税务师统计的成本，也使得利害关系人对税收缴纳有了清晰的判断。

府院联动机制是新时代解决破产审判工作的重要举措，也是化解企业债务危机、保障债权人合法权益的创新之举。借鉴其他地区府院联动的成功经验，在东北地区形成政府、法院多部门联合之力，有利于营造企业破产审判的良好法治环境，充分发挥企业破产法律制度在优化资源配置、规范经济秩序方面的重要作用。

八、法院对于破产重整企业应有的支持

（一）破产重整案件法院的常规作为

破产重整是一项司法审判程序，由法院主导，管理人代表企业开展工作，律师事务所、会计师律师事务所、资产评估机构等中介机构提供专业服务以期拯救濒临破产的企业。破产重整是在核实企业负债的基础上，对企业价值进行评估，通过引进投资人与资金，作为偿还债务的保证，并通过对企业进行一系列的整顿、恢复、维持和提高经营能力，而后对企业债务进行公平有序的清偿。

申请破产重整的主体可以是债务人，也可以是债权人。法院在重整前的准备程序应履行如下程序义务：

1.债权人提出破产重整的，应在五日内将申请书及通知书送达债务人，通知书应载明债务人七日内异议权利。

2.进行听证，审查是否符合条件。

3.作出裁定，同时公告。

4.确定管理人，并制作决定书向管理人送达。

5.管理人制作并提交重整计划草案。提交时间为裁定后六个月内。

6.要求草案制作人履行交付表决前的说明义务，向债权人等利害关系人作出详尽说明。

7.收到重整计划草案三十日内召开债权人会议，对草案进行表决。

8.重整计划通过后十日内，法院作出是否批准重整计划的裁定，终止重整程序，并予以公告。

（二）破产重整案件制作重整方案面临的现实问题

一是投资人不易确定、清偿比例亦不易确定，因此导致重整计划因为债权人无法预期权益实现而通过债权人会议困难。

二是破产重整企业一般均面临股权质押和冻结的情形，对于股权变更或进行司法拍卖存在法律障碍和行政障碍。

三是有财产担保的债权人的优先受偿权的事项没有明确标准确定。

（三）破产重整案件法院的强制作为

1.破产重整方案的特征

破产重整案件的最大瓶颈应为破产重整方案的通过，重整方案应当具备如下几点特征：

（1）重整计划不得违反法律、行政法规的强制性规定;

（2）不得损害国家、集体、社会公益和第三人的权益;

（3）不得存在欺诈或者其他违法行为;

（4）应当对偿债能力进行客观公正的分析;

（5）考虑职工债权的特别保护问题;

（6）经营方案应进行可行性论述;

（7）对关联债权予以充分考虑;

（8）合理分析出资人的权益保护。

2.破产程序中法院的强制性体现

破产重整程序进行中，可成立多个表决组，分为有财产担保债权组、职工劳动债权组、税款债权组、小额普通债权组、普通债权组、出资人组对破产重整方案进行表决，法院通过两种方式进行介入。

（1）各表决组全部以法定多数通过重整计划草案，法院进行批准，对所有债权人和出资人均具有法律效力，包括各表决组投反对票的债权人或出资人。

（2）在未获得全部表决组通过时，如破产重整计划草案符合法定条件，经债务人或者管理人申请，法院可强制批准重整计划草案，使该方案对全部债权人及出资人发生法律效力。

结语

2019年10月22日，国务院发布《优化营商环境条例》，以期为持续性优化营商环境，不断解放和发展社会生产力，加快建设现代化经济体系，推动高质量发展保驾护航，而在市场环境中，企业的准入和退出也是优化营商环境的重要环节，无论破产清算、破产重整和破产和解，都是实现优化企业结构和组成的重要手段。东北地区的企业有自身的独有特点，应充分结合企业特点对企业进行救济，这也符合振兴东北老工业基地的国家要求与战略方针，本文通过对破产重整的释义、东北地区企业特点的分析以及法院在破产重整案件中的作为等方面进行分析，以期能够促进破产重整制度的完善和增加破产法院对于破产重整制度的适用有所裨益。

同时，破产重整制度的完善需要大量的司法实践来检验和促进，关于破产重整案件各地法院适用和受理均不算太多，实践经验不够丰富，本文也希望通过对于破产重重整制度的浅要分析，使破产案件的相關利害关系人对破产重整有新的正向的认识，来实现破产重整制度的广泛适用和申请。

参考文献

[1]参见侯海军：美国企业破产重整制度对我国的启示[J].中国市场，2019，（18）：68-69

[2]参见荣雅洁：论我国破产重整制度完善[J].现代商贸工业，2019，（36）：128-129

[3]参见丁嘉宏：浅议破产重整与和解程序中对逾期申报债权的处理[J].法治与社会，2019，（15）：58-59

[4]参见乐斌旺：破产重整中的信息披露制度研究[J].法制与经济， 2012（3）：71-72

[5]参见陈魁伟：构建府院联动机制，提高破产审判效能[Z]，人民法院，2017年8月24日，第5版

作者简介：刘轶华 1989—，男，辽宁庄河人，汉族，学历：研究生在读，专业：法律法学，研究方向民商法。