生态空间管控下交通规划的环保策略建议

2020-12-14徐霞殷承启

环境与发展 2020年10期

徐霞殷承启

摘要：线性交通基础设施与生态空间的冲突由来已久且不可避免。新时期交通运输面临着支撑高质量发展兼顾生态保护优先的双重要求。因此，如何协调交通规划与生态空间管控之间的矛盾成为当前国土空间规划的关键问题之一。文章梳理分析了新时期交通规划与生态空间亟须协调的必要性，并以江苏省11条规划待建铁路为例，分析了当前铁路规划存在的主要环境制约因素，重点研究规划铁路与生态空间矛盾冲突关系特征，根据不同穿越情形分类施策，从预留生态保护红线廊道、路线方案优化、“无害化”穿越、生态补偿等方面有针对性地提出生态空间协调对策和实施路径。

关键词：国土空间规划;生态空间;交通规划;铁路

中图分类号：X321 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2020）10-0-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.10.144

Abstract：The contradiction between linear transportation infrastructure and ecological space has always existed and is inevitable. In the new era， transportation is facing new requirements such as supporting high-quality development and ecological protection priority.Therefore， how to coordinate the contradiction between transportation planning and control requirements of ecological space has become one of the key issues in current spatial planning.This paper analyzes the necessity of coordination between transportation planning and ecological space in the new era，and takes 11 planned railways in Jiangsu Province as an example to analyze the main environmental constraints existing in the current railway planning.Then the paper focuses on the study of the characteristics of the contradiction and conflict between the planned railway and the ecological space， and puts forward the coordinated countermeasures and Implementation Paths of ecological space according to the different crossing situations from the aspects of reserved ecological protection red line corridor， route scheme optimization， “harmless” crossing， ecological compensation， etc.

Key word：Spatial Planning;Ecological space;Transportation planning;Railway

國土空间规划是各类开发保护活动的依据和载体[1]。党的十八大以来，国土空间规划体系的建立逐渐成为新时代背景下生态文明建设的重要内容[2-3]。生态空间作为国土空间规划体系下的三生空间之一，其地位和功能逐渐得到重视。中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》明确指出，重要生态空间要采取一条红线管控[4-5]。

线性交通基础设施通常因其里程长，控制节点和制约因素多，其与生态空间的冲突是不可避免的[6-8]，随着生态保护理念的深入，交通规划与生态空间之间的矛盾受到越来越多的关注。为解决未来交通发展与生态文明保护之间的矛盾，交通运输部下发的《关于做好交通基础设施国土空间控制规划有关工作的通知》提出加强综合运输体系建设，通过与国家空间规划体系对接，实现交通基础设施建设线位、点位空间资源有效预留。《交通强国建设纲要》要求交通推进生态选线选址，强化生态环保设计，避让耕地、林地、湿地等具有重要生态功能的国土空间。《关于在国土空间规划中统筹划定三条控制线的指导意见》指出生态保护红线内的自然保护地其他区域内仅允许国家重大战略项目和“必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设”。

在此背景下，韩雪松[9]提出了新时期的交通规划应对生态空间的协调与保护;刘振国、常馨玉等[10]也提出要将绿色发展理念运用到综合交通规划中;黄凯迪、许旺土以[11]厦门为例进行研究，提出当交通规划项目与生态空间的保护存在矛盾时，可以采取“占一还一”的方式进行补偿，以保证生态空间总量不变。但学者们对交通规划与生态空间之间的关系协调处理的具体情景和应对措施未进行充分研究。本文旨在已有研究理念基础上，结合当前综合交通规划面临的生态空间保护的新形势和新要求，研究江苏省规划铁路与生态空间矛盾冲突关系特征，分析当前铁路规划存在的主要环境制约因素，并根据不同穿越情形分类施策，从预留生态保护红线廊道、路线方案优化、“无害化”穿越、生态补偿等不同方面有针对性地提出生态空间协调对策和实施路径，以期为新时期交通规划的编制提供参考。

1 江苏省铁路发展现状及规划

截至2019年末，江苏省铁路营业里程3 563km，位列全国第22位，占全国的2.4%;铁路网密度333km/万km2，位列全国第11位。其中时速250km/h及以上高铁里程1 316km。同时，江苏省在建铁路里程达1 115km，均为时速250km/h及以上的高速铁路。

铁路因运能大、效率高、排放少、占地省的优势，能够为构建现代综合交通运输体系和推进生态文明建设做出新贡献。本文研究对象为纳入江苏省综合交通基础设施国土空间规划的11个铁路项目，分别为通苏嘉铁路、合肥至新沂铁路、镇宣铁路、盐泰锡常宜铁路、扬镇宁马铁路、宁宣铁路、宁滁蚌铁路、苏锡常快线铁路、京沪铁路南京枢纽外绕线及七乡河过江通道、如东至南通至苏州至湖州线（苏州至吴江段）、苏州至淀山湖至上海线，总里程1 225km，设计速度160 km/h～350 km/h不等。

2 生态空间保护区域内涵及管控要求

2020年，江苏省政府发布了《江苏省生态空间管控区域规划》（苏政发〔2020〕1号），文件明确江苏省生态空间保护区域（陆域部分）形成了以国家生态保护红线为主体，省级生态空间管控区域为补充的生态空间保护区域格局。江苏省生态空间保护区域（陆域部分）总面积占全省陆域国土面积的22.49%。其中，国家级生态保护红线陆域面积为8 474.27km2，占全省陆域国土面积的8.21%;省级生态空间管控区域面积为14 741.97km2，占全省陆域国土面积的14.28%。

根据相关文件精神，国家级生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途。省级生态空间管控区域则以生态保护为重点，原则上不得开展有损主导生态功能的开发建设活动，也不得随意占用和调整。

3 铁路与生态空间矛盾冲突特征

对11条规划铁路线位与江苏省生态空间保护区域进行叠加分析，结果表明，只有宁滁蚌铁路在生态保护优先的原则下，可以完全避让生态空间保护区域，其余10条规划铁路均不同程度涉及穿越生态空间保护区域，其中有6条规划铁路涉及穿越国家级生态保护红线和省级生态空间管控区，其余4条只涉及穿越省级生态空间管控区。

3.1 穿越国家级生态保护红线情况

对6条涉及穿越生态保护红线的规划铁路研究发现，其涉及穿越的生态保护红线类型主要为饮用水水源保护区、森林公園、重要湿地及湿地公园4种;未涉及自然保护区、风景名胜区、地质遗迹保护区、重要渔业水域等类型。规划铁路涉及的类型数量最多的是饮用水水源保护区（34%）和森林公园（33%），其次为湿地公园（22%）和重要湿地（11%）。从面积占用情况来看，规划铁路涉及占用饮用水水源保护区占用面积最大，占比46%，其次为森林公园，占比45%，湿地公园和重要湿地面积占比较小，分别为8%和1%。

3.2 穿越省级生态空间管控区情况

对10条涉及穿越省级生态空间管控区的规划铁路研究发现，主要涉及穿越的省级生态空间管控区类型为：重要湿地、清水通道维护区、洪水调蓄区、风景名胜区、重要渔业水域、特殊物种保护区、生态公益林、太湖重要保护区、湿地公园、饮用水水源保护区、森林公园、重要水源涵养区等12种类型。未涉及地质遗迹保护区、海洋特别保护区（陆地部分）等类型。

涉及的省级生态空间管控区数量最多的为重要湿地（31%），其次为清水通道维护区（21%）、洪水调蓄区（18%）、特殊物种保护区（8%）、生态公益林（5%）、水源涵养地（3%）、饮用水水源保护区（2%）等。对涉及的12种类型省级生态管控区的面积占用情况统计，结果表明，规划铁路涉及占用的重要湿地占用面积最大，占比43.07%;其次为洪水调蓄区，占比16.62%;清水通道维护区占比15.49%;水源涵养地占比7.32%、特殊物种保护区占比5.39%。

4 规划铁路与生态空间协调策略

4.1 生态保护红线调整策略

规划有6条铁路不可避免占用了国家级生态保护红线，其中，合肥至新沂铁路、盐泰锡常宜铁路、京沪铁路南京枢纽外绕线3个项目因纳入江苏省未来3年重点工程建设计划。因国家级红线是完全按照禁止开发区来管理的，因此对于已经批复的，确实无法避让的重大线性基础设施项目，建议将其纳入生态保护红线评估优化工作调整预留的范围内，即在生态保护红线范围内预留建设廊道。对于因项目预留廊道减少的生态空间保护区域，建议在区域生态保护红线评估优化工作中予以统筹增加。

4.2 路线优化策略

对于涉及占用到生态空间保护区域的边角地区的项目，原则上在工程技术可行的前提下，建议进一步进行路线优化，绕避生态空间保护区域。规划镇宣铁路因涉及长荡湖重要湿地（金坛区）边缘地区，且生态保护红线西侧尚有空间可布线，因此，建议该项目进一步论证方案优化的可行性，尽量避让该处生态保护红线。

4.3 “无害化”穿越策略

“无害化”穿越主要是指在符合国家和地方强制性法律法规要求，并坚持“避让优先”原则而确实无法避让的前提下，采取适宜的建设方案、施工方式，配套有效的生态环境保护措施，满足生态保护区域的主导生态功能保护和环境质量控制的要求。

（1）法律法规明确工程选线、选址应避绕的区域：自然保护区的核心区和缓冲区;风景名胜区的核心景区（列入风景名胜区总体规划的项目除外）;森林公园的核心景区和生态保育区;地质遗迹保护区;湿地公园的湿地保育区和恢复重建区;饮用水水源保护区的一级保护区;生态公益林的一级国家级公益林。

（2）工程选线、选址宜避绕的区域：工程选线、选址宜绕避自然保护区的实验区、风景名胜区核心景区外的其他景区、森林公园核心景区和生态保育区以外的其他区域、地质遗迹保护区以外的地质公园、重要湿地、湿地公园（湿地保育区和恢复重建区以外区域）、天然林、野生动物重要栖息地、重点保护野生植物生长繁殖地、重要水生生物的自然产卵场、索饵场、越冬场和洄游通道、天然渔场，以及饮用水水源一级保护区外的其他等级保护区。

（3）若发生确实无法避让的情形，工程选线、选址无法避绕（1）（2）规定的生态空间保护区域时，应综合比选，合理确定建设方案，并从工程方案、施工工艺、施工期和运营期环保措施入手，采取“无害化”穿越策略：优先以桥梁或隧道方式通过，对路线方案进行充分论证，并开展不可避让论证;除必要的施工便道、便桥外，不在生态空间保护区域内设置取土场、弃土场、大临工程等临时工程。施工期根据工程特点和生态保护红线、生态管控区保护对象、生态系统特点，采用相对先进的环保施工工艺，配备完善的施工环保措施。运营期设置必要的风险管控措施、生态恢复措施来降低运营期的影响。

4.4 生态补偿策略

根据相关法律法规规定，对于重要湿地、林地等类型用地，应进行占补平衡。因此，建议对规划占用森林公园、重要湿地、生态公益林类型生态空间的铁路项目，应对其在具体实施时中提出对涉及的林地、重要湿地统筹考虑区域补偿等措施要求。

4.5 其他建议

對在项目规划阶段尚未建立的生态空间保护区域应提前做好应对或预留措施。通苏嘉铁路位于阳澄湖湾里取水口周边500m范围内，由于该处取水口尚未划定饮用水源保护区，但根据相应技术规范，一旦划定保护区，穿越位置（500m范围）将会成为饮用水源保护区一级保护区范围，是为法定禁止建设区。针对该类情形，建议项目优化路线，提前优先避让阳澄湖湾里取水口于500m以外;若确实无法避让的，建议在项目施工前，协调当地政府搬迁该取水口。

5 结束语

线性交通基础设施与生态空间的冲突与矛盾几乎是不可避免的。国土空间规划背景下，交通规划将更注重与生态保护格局的协调性，保持适度超前意识，提前规划，全域规划，实现国土空间规划背景下的交通基础设施的绿色高质量发展。对于规划中交通线性工程穿越生态空间保护区域的情形，应按照不同的情景分别采取相应的环保策略来弱化其矛盾冲突，寻找两者之间的相容性和适应性，最大程度保护生态环境。本项目提出的环保策略是以江苏规划铁路为基础提出来的，由于各地生态空间分布特征、交通与生态空间依存关系的不一致性等，因此，很难建立起完全统一的环保管控策略，故也需要对此进一步深化研究。

参考文献

[1]刘贵利，郭健，江河.国土空间规划体系中的生态环境保护规划研究[J].环境保护，2019（10）：33-38.

[2]林坚，吴宇翔，吴佳雨，等.论空间规划体系的构建——兼析空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系[J].城市规划，2018（05）：9-17.

[3]黄金川，林浩曦，漆潇潇.面向国土空间优化的三生空间研究进展[J].地理科学进展，2017，36（3）：378-391.

[4]莫张勤.生态保护红线制度的理论证成与中国实践[J].长江流域资源与环境，2019（10）：2485-2489.

[5]辛培源，田甜，战强.自然保护地与生态保护红线的发展关系研究[J].环境生态学，2019（04）：29-33.

[6]李雪菲.铁路工程生态环境影响及环保设计分析[J].资源节约与环保，2019（04）：30-32.

[7]张志民，陈兴龙，王巧燕.线性工程选线环境比选研究[J].环境科学与管理，2017，42（11）：186-189.

[8]孙涛，王宗鹏，高二鹏.铁路建设项目对典型环境敏感区的影响及减缓措施研究[J].铁路节能环保与安全卫生，2016（01）：11-15.

[9]韩雪松.国土空间规划背景下交通规划变革与实践[J].西部人居环境学刊，2020，35（1）：31-36.

[10]刘振国，常馨玉，贺明光，等.国土空间新形势下综合交通规划的问题与对策[J].交通运输研究，2019，5（4）：64-68.

[11]黄凯迪，许旺土.新国土空间规划体系下交通规划的适应性变革_以厦门为例[J].城市规划，2019（07）：21-32.