提高基层党组织应急管理能力研究

[提 要]应急管理能力是新形势下基层党组织创新社会治理的重要手段。由于当前突发公共事件越来越呈现出伤亡多、损失大、影响深、复杂性加剧和防控难度加大等新特点，基层党组织在公共安全与应急管理方面面临诸多风险挑战。基层党组织如何更加有效地发挥作用，最大程度地降低突发性事件的危害，则成为当前加强基层党组织执政能力的一项重大而又紧迫的任务。因此，必须在基层党组织建设中把应急管理能力建设作为一项十分重要的工作，全面提高基层应对突发事件的能力和水平。

[关键词]基层党组织;应急管理;社会治理

[作者简介]毛苏苏（1988—），女，中共泰安市泰山区委党校讲师，研究方向为党的建设。（山东泰安 271000）

基层党组织是预防和应对突发事件的前沿阵地。近年来，由于不断变化的国内外形势和频繁发生的重特大突发事件，使得基层党组织的应急管理能力逐渐成为了应对公共性、突发性和全局性事件的决定性因素。与此同时，也暴露出一些基层党组织在突发事件面前应对无方、处置无序、保障无力等问题。因此，亟需围绕常态化、制度化、规范化建设，提高基层党组织应急管理能力，打牢基層保持社会和谐稳定的坚实基础。

一、基层党组织应急管理能力的主要构成要素

（一）应急管理思维

由于应急管理是主体应对突发事件的一种实践活动，应急管理思维应当成为主体所具备的一种实践思维。对于作为主体的基层党组织来说，树立应急管理思维，才能将应急管理的事前、事中、事后管理有机衔接起来，从全局上分析突发事件的各种问题及其相互关系，全面把握、通盘考虑，提出总体目标，形成应对思路，从而制定科学有效的应急处置方案。不注重应急管理思维的培养，则容易在应急管理中出现“肠梗阻”，使基层党组织陷入被动境地，不利于各类危机的防范和化解。

（二）应急处置流程

一般来说，应急管理是一个分阶段、动态管理的过程，可分为应急监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等三个过程。在应急监测与预警阶段，基层党组织要健全机制注重风险隐患的预警排查，对可能引发重大和较大公共突发事件的信息及时上报，制定风险应对策略和预案，做到防患于未然;在应急处置与救援阶段，基层党组织要明确应急管理职能和责任，妥善处置矛盾问题，积极做好群众工作，确保突发事件产生后能迅速参与，协同配合，科学救援，主动作为;在事后恢复与重建阶段，基层党组织要及时进行善后总结，把应急行动期间的工作情况进行梳理，在兼顾短期恢复性重建与长远发展性重建的基础上，以身作则发挥好模范榜样作用，带头进行灾后重建工作，恢复正常的社会秩序和公共设施。

（三）应急救援队伍

提高基层党组织应急管理能力，要致力于打造一支关键时刻挺得出、危机时刻靠得住、紧急时刻顶得上的党员应急救援队伍。突发应急事件所在地的党组织，要尽力缩短时间，把辖区党员、群众和其他社会组织动员起来，协同配合上级应急机构，做好突发事件的应急处置。因此，在应对突发公共事件中，要充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和广大党员的先锋模范作用，组建应急救援党员服务队、党员突击队、党员抢险队等，全面提升党员在防灾减灾和应急处置中发挥示范引领作用的责任意识。同时，还要在日常管理中加强对党员干部应急管理能力的培训和实践演练，赋予广大党员在风险识别、备灾、应急准备、大规模伤员处置、简便器材营救、灾害心理、应急演练的组织与实施和应急救援行动等方面的知识和技能，使其担当起应急抢险和应对紧急事态的重任。

二、基层党组织应急管理能力建设存在的问题

（一）应急管理组织体系不够健全

面对群众对社会公共安全期望值越来越高的现状，基层党组织应急管理工作的薄弱环节逐渐显现出来。从目前来看，大多数地方都成立了应急管理相关职能科室，履行日常工作事务职能，但不能较好地进行分工协调，且应急联动机制也不够完善，很少召开会议研究应急管理工作;基层党组织的应急管理人员配备明显不足，由于常态化事务性的工作较多，使其在发挥应急管理总协调的职能定位和从源头进行深入治理方面存在一定困难;不少地方的基层应急管理机构改革尚未到位，大多没有统一的机构规格和人员编制，多是挂靠在党政办公室或由其他人员兼职负责，也未出台接地气和可操作的突发事件应急办法、条例和手段;突发性事件是难以预料的偶然性事件，有的基层党组织在长期的预防过程中缺少应急处置工作的预见性、洞察力和工作经验，致使应急事件发生后疲于应付，难以及时处置到位。因此，组织机构的不健全，在很大程度上影响了基层党组织应急管理工作的有效开展。

（二）应急预案可操作性不强

部分基层党组织的应急预案由于存在覆盖面不足、与实际脱节等原因，导致预案可操作性较差，大多数预案形同虚设。自2003年非典之后，虽然一些地方党组织在预案编制管理方面做了大量工作，但由于缺乏应急预案的有效性评估，其有效性在实际工作中难以量化，预案编制一定程度上存在重数量轻质量形式化的问题，很难发挥应急预案的真正作用。同时，有的预案对本地区和本部门单位的特殊性、精准性考虑不足，导致预案功能弱化，针对性不强。应急预案作用的发挥需要通过经常性的教育培训和应急演练不断积累实战经脸，而目前有的基层党组织在应急演练方面按照预先制定的方案实施，“演”的成份远远大于“练”的成份，达不到预期效果。

（三）应急处置能力相对滞后

一是预警难。风险预警能够将基层应急的关口前移，从源头上防范突发事件的发生。然而，有的基层党组织在风险预警防控方面还存在不少问题，特别是风险排查和监测的预警意识薄弱，不能有效形成对突发事件的预警，容易在应急响应和应急处置等工作中处于被动状态。二是协调难。突发公共卫生事件涉及公共治理的方方面面，牵涉领域多、协同程度难。在实际工作中，基层党组织凭一己之力难以协调多部门进行联动应对，这就容易造成各自为政、顾此失彼的情况。三是决策指挥难。由于体制等原因，在信息不足的情况下，基层党组织往往难于进行应急决策，或者在听取汇报后只能做出笼统、原则的指示要求。基层发生的问题往往是经过层层请示汇报后再作决策，这种“层层上报”、“逐级审批”的报告机制会受到地方诸多因素的干扰，不仅直接影响对突发事件的应急响应速度，而且影响决策的正确性。

（四）资源调动与应急动员不充分

突发事件发生往往无法预料，基层党组织必须在事前对相应的应急资源进行确认和准备，以保证应急救援和应对处置工作的迅速、高效。然而，由于物资储备社会参与度不高，缺少上下联动的物资储蓄平台，一些基层党组织很难准确掌握物资储备情况，一旦突发事件发生后，难以有效调配资源进行应急救援。与此同时，在突发事件中非政府组织、志愿性公民、社团协会、社区组织等多元化社会力量参与较少，加之部分基层党组织的应急动员能力较弱，因此难以形成多方参与的应急响应体系。

三、提高基层党组织应急管理能力的对策建议

（一）规范基层党组织应急管理职责

基层党组织具有强大的政治优势和组织优势，在应对突发事件时能够坚决贯彻执行党的政策方针和决策部署，统筹做好应急管理的各项工作，守住应急管理的“第一道防线”。因此，要规范基层党组织的应急管理职责，使其在应急管理中发挥好应有的作用。首先，基层党组织要在应急管理中发挥好领导者的角色，做到统筹兼顾，统一领导、统一指挥，统一行动，在非常时期担起非常职责。其次，基层党组织要在应急处置中发挥好决策者的角色，善于捕捉真实的信息，准确分析和研判突发事件的性质及发展态势，以人为本科学制定应急处置方案，主动有效地防范、避免事态扩大和次生性突发事件的发生。再次，基层党组织要在应对突发事件的全过程发挥好宣传者的角色，及时做好舆论引导和信息公开工作，在应对突发事件时积极引导党员干部和群众统一思想、提高认识、步调一致，为顺利化解危机、科学有序做好应急处置与救援工作营造良好氛围。

（二）规范基层党组织应急管理组织体系

基层党组织应急管理能力的提升，需要建立和完善应急管理领导机构及应急管理办事机构，落实人员，明确职责，形成主要领导亲自抓、分管领导具体抓、相关部门分工协作的应急工作机制。基层党组织要将应急管理作为基层工作的重要内容，把自身作为应急管理工作的责任主体，在不增加人员编制的前提下，根据实际情况探索应急管理人员的合并、整合与统一，明确应急管理办事机构和应急管理工作责任人，与上级各应急管理机构衔接配合、协调联动，在属地政府和主管部门的领导下开展应急管理工作。

（三）规范基层党组织应急预案编制修订

基层应急预案要符合实际，职责清晰，简明扼要，可操作性强。在突发事件总体应急预案指导下，基层党组织要尽快组织专门力量，集中时间和精力制订、修订和完善专项应急预案和应急保障行动方案等。基层党组织“一把手”要亲自带头编制修订本地区、本部门、本行业的应急预案，确保应急预案的科学性和可操作性。努力探索不同层级、不同类别预案编制内容的差异化、个性化特征，着重解决“突发事件事前、事发、事中、事后，谁来做、怎样做、何时做、用什么资源做”的问题，做到重点突出、有的放矢。注重与相关部门预案之间的衔接，加强与本地、周边、上下以及同级部门之间的沟通协调，强化预案的整体性，形成统一的基层应急指挥网络，增强应急預案的衔接性和系统性。

（四）规范基层党组织应急救援队伍建设

基层党组织要根据应急管理相关要求和实际情况，强化组织动员能力，做好应急救援队伍组建工作。一方面，要建立党员应急救援先锋队。以广大基层党员干部为骨干建立党员突击队、服务队、宣传队，着力提高基层党组织领导班子和党员干部的应急管理意识和应急处置能力，把应急管理知识培训纳入党员干部培训体系，使基层党员干部掌握有关防范和应对的基本措施，增强应对突发性公共事件和公共危机的能力素质。另一方面，要建立应急救援专业化队伍。充分发挥专家队伍、专业人才的作用，形成以公安、消防、专业救护队伍和应急志愿者为骨干的应急救援专业队伍。基层党组织在充分发挥党员干部先锋队作用的基础上，协助有关专业队伍做好水旱灾害、气象灾害、地质灾害、火灾事故和公共卫生事件的应急救援工作，提高综合应对和自我保护能力。基层应急救援队伍平时要配备必要的应急装备，定期开展应急专业技能培训，强化协调联动，确保发生突发事件时要立即集结到位，开展先期处置。

（五）规范基层党组织应急管理保障体系

基层党组织要紧紧围绕应急保障需要，从财力、物力、资源、信息等各方面未雨绸缪，建设供需实时对接的应急保障体系，夯实应急管理保障。基层党组织要将应急管理经费列入财政预算，确保应急处置机制有效运作;有针对性地增加抗御本地区、本部门、本行业常发突发事件的应急处置装备，确保储备的应急物资能够快速有序足量地参与救援。注重加强对应急物资的管理和监督，建立健全以基层党组织为主平台的资源统筹调配机制，把上级支持基层党组织的政策整合起来，增强自主权、调配权;健全突发事件信息报告制度，基层党组织要设立安全员和专兼职信息报告员，明确信息收集报告任务，畅通信息发布和报送渠道，并鼓励群众及时报告相关信息，为应急事件的处理与解决提供支持。

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[责任编辑：熊文瑾]