养老机构疫情期间防控管理措施研究

新型冠状病毒感染的肺炎疫情至今已有数月，当前我国疫情防控形势持续向好，但完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系势在必行。养老服务领域，特别是养老机构，结构复杂人员混杂作为薄弱环节成为本次疫情防控的重点区域。文章根据养老机构的防疫难点，总结了上海市养老机构在疫情期间的防控管理措施，并归纳其防控管理的特点。

一、养老機构疫情防控的复杂性

（一）空间相对封闭，管理存在难度

为有效防疫，养老机构需要严格控制进出，就形成了相对封闭的环境，特别是在疫情期间取消了集体活动，大家都在室内的情况下，本身养老机构内部人均面积较低，不易形成足够的隔离空间，为了实现有效距离，老年人之间需要一定的空间间隔，因而一旦出现传染很容易变成集体传染。同时现有的养老机构的病床和活动空间需要重新调整，这对养老机构来说管理和照护工作形成一定困难。

（二）养老机构人员的接触环境复杂

新型冠状病毒肺炎主要通过呼吸道飞沫和密切接触传播，常见症状有发热、乏力、干咳等。公共交通工具、公共场所和医院都是人流量大的易感环境。在养老机构的老年人除了一部分能够生活自理的健康老人，大部分老人都有基础老年疾病，甚至有一定比例不能生活自理的老人，这些老人的身体免疫力和抵抗力都较低，是高危易感人群，且日常生活中接触外来社会人员，亲属，以及出养老院去医院就诊或回家休养等情况复杂，很难保证老年人在外界接触人群和所处环境的安全。而很多护理人员也有返乡需要，因此返乡后的工作人员的健康问题同样在很大程度上影响着养老机构的防疫工作。总的来说养老机构的疫情防控较为严峻。

二、养老机构疫情期间防控政策指导

（一）中央层面

民政部于1月23日部署民政服务机构做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作，要求未雨绸缪，周密安排，以对养老机构等民政服务对象生命安全和身体健康高度负责的态度，提出牢固树立预防为先的理念，确保责任明确、反应及时、保障有力。2月7日，民政部下发通知，发布了《养老机构新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指南（第二版）》，对落实做出了要求：在进一步做好养老服务领域疫情防控工作中采取针对性措施，重点帮助防控力量薄弱的机构;针对春节后返院返岗和防控新形势提出要进一步加强养老机构出入管理，保障刚性服务需求，此次指南完善了养老机构出入管理要求并且明确了疫情处置要求。2月25日，民政部办公厅为切实加强养老技工防控新冠肺炎疫情的分类管理，就湖北省武汉市等疫情高风险地区的养老就和非高风险地区已出现感染病例的养老机构印发防控指南，对以上两类养老机构疫情防控工作提出进一步加强相关措施。2月28日，国务院联防联控机制印发《关于进一步做好民政服务机构疫情防控工作的通知》，要求重点防控输入性疫情和内部疾病传播，提出要严防聚集性感染，要求强化出入管理，强化人员配置，强化物资保障，强化防护能力。同时要求坚决落实“四早”要求（早发现、早报告、早隔离、早治疗），做到应检尽检、应收尽收、应治尽治;3月4日，民政部印发《关于分区分级精准做好养老服务机构疫情防控与恢复服务秩序工作的指导意见》，明确坚持分区、分级、分类、稳妥、有序原则，将养老服务机构疫情防控纳入当地疫情防控联防联控机制，在确保疫情防控到位的前提下，稳妥推进疫情防控期间养老服务机构恢复工作，要求各地民政部门要履行主管职责，养老机构要承担疫情防控主体责任，按照风险等级3类提出具体的12条工作要求，对无确诊病例县（区）的养老机构，其他低风险区域和中风险区域的养老机构以及高风险区域的养老机构和出现疫情的养老机构分别实行“预防为主、外防输入”，“外防输入、内防扩散，“严格管控、外防输出、内防扩散”三种策略。3月6日，中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组印发《关于进一步做好疫情防控期间困难群众兜底保障工作的通知》，该通知明确强化资金保障，强化监督检查，强化社会支持，进一步深化细化实化相关政策措施。4月3日，民政部部署调整完善疫情防控策略，有序恢复养老机构服务秩序工作，要求各省级民政部门集合区域实际，根据“外防输入、内防反弹”总体防控策略及区域联防联控部署，将应急措施和常态化防控相结合，要求各省级民政部门明确拟恢复对外服务的养老机构防控条件，因地制宜调整养老机构人员进出管理措施，并继续执行养老机构内部防控要求。

（二）市级层面

1月23日，上海市民政局发布上海市“养老疫控第一号”关于全市养老服务机构做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的通知，该通知要求各区指导养老服务机构加强排查、开展疫情监测，依照相关要求落实疫情防控相关工作，同时要求各养老服务机构制定本机构的应急预案和建立探访人员登记制度。1月24日，上海启动重大突发公共卫生事件一级响应机制，严格落实国家关于新型冠状病毒感染的肺炎“乙类传染病、采取甲类管理”的要求，实行最严格的科学防控措施。25日，市民政局再次下发“养老疫控第二号”通知，要求按照属地防控要求加强院内安全管理，同时各养老服务机构取消各类集中性活动，避免交叉感染风险，并且老年助餐服务参照餐饮行业的防控要求。26日，“养老疫控第三号”通知出台，明确要求养老机构每日做好员工自我防护、老人体温监测、每日定时消毒、异常情况第一时间上报和送诊就医等防控工作。29日，“养老疫控第四号”规定养老机构应当严格值班值守制度，机构管理人员应做好自身防护，返院老人应在院内隔离区观察。2月5日，市民政局发布“养老疫控第六号”关于本市养老服务领域疫情防控的工作规范，明确规定工作规范包括了：健全值班值守与网上每日直报制度;严格人员出入管理制度;强化机构内部防护;保障刚需养老服务;加强防控宣传教育;做好老年人心理慰籍。2月7日，防控进一步升级，“养老疾控第七号”明确养老机构出入管理要求执行“两返人员”落实隔离措施和进出人员实行“五个暂停”，返院老人和所有返沪护理人员都必须隔离观察14天，同时养老机构暂停家属探望;暂停家属送餐;暂停快递、外卖、送药以及不必要人员入院;暂停招录新的护理人员及工作人员;暂停接收新入院老人。2月27日，市民政局再发关于进一步抓实抓细本市养老服务机构疫情防控工作的通知“养老疾控第八号”，结合2月19日市民政局对9个区28加养老服务机构暗访情况要求进一步摸底面上情况，确保疫控管理与刚需服务“双到位”;进一步落实封闭管理措施，加强医养结合保障，强化联防联控机制，降低疫情影响，确保养老服务机构“渡难关”。3月7日，市民政局发布“养老疾控第九号”，落实新冠肺炎疫情期间养老服务机构的扶持政策指引，要求主动靠前服务，做好已有政策的宣传、指导和协调，落实民政部关于“争取将养老服务机构纳入扶持范围，享受以下相应优惠政策”要求，落实《上海市全力防控疫情支持服务企业平稳健康发展若干政策措施的通知》（沪府规〔2020〕3号）等相关政策措施，要求各民政部门积极履责担当，整合资源解决养老服务机构的现实困难。

三、上海养老机构疫情防控的特点

（一）因地制宜，动态管理

上海市政府1月23日就开始部署疫情防控，从下图（图1-1）可以看出，1月下旬至2月上旬是上海市确诊病例的高峰期，在这一阶段，养老机构的管理从最初要求制定的疫情防控措施和預案，到取消各类集中活动，同时多次展开暗访，对全市养老机构进行排查，全力保障“老、小”安全，还采取了五个暂停，严格执行针对返院老人、返岗工作人员的隔离健康要求，严防死守力争0疫情。而2月下旬至3月上旬上海防控卓有成效，数日全市无新增本地新冠肺炎确诊病例，且3月开始出现的确诊病例大幅增加主要由于境外输入，特别是海外华人华侨归国，但由于上海市口岸防控实行全程闭环管理，加上养老机构未发现聚集性疫情，因此总体来说从1月到3月，就上海市养老机构疫情防控而言，可以说是从“严格管控、外防输出、内防扩散”进入“预防为主、外防输入”的新阶段了。同时，分级分区分类防控，坚持属地管理，因地制宜，根据各区情况及时调整完善疫情防控策略，调整养老机构人员进出管理措施，并在最近有序恢复养老服务秩序，都能说明了疫情防控动态管理的优势和正确性。

图1 确诊病例（根据上海市政府新闻办公室官方微博“上海发布”公布数据自制）

（二）以人为本，人性化管理

从开始防控工作时，为保障养老机构安全，以防群体感染，全市养老机构采取了“五个暂停”，即暂停家属探望;暂停家属送餐;暂停快递、外卖、送药以及不必要人员入院;暂停招录新的护理人员及工作人员;暂停接收新入院老人。五个暂停的实施对留在养老机构的老年人造成了一定影响，为了安抚老年人，养老机构采用线上方式帮助老年人与亲属联络，包括视频、电话等方式。各个养老机构都建立了“视频探视”制度，把协助老人开展视频联系列为了重要的服务内容，同时把老人在机构内的生活、活动、娱乐、锻炼的情况都拍摄给了家属，减少家属顾虑同时也缓解老人的不安。由于疫情严重，养老机构采取封闭式管理，导致老年人的户外活动取消，因此许多养老机构及时宣讲各类防控措施，缓解老人对疫情的紧张情绪和恐慌，同时通过在院内举办多种丰富节目和活动，让老年人在院内也能心情愉悦，并且加强工作人员和老人们的交谈，和家人的联络沟通，注意老年人的心理变化情况。

（三）信息助力，精准防控

此次疫情期间，由上海市民政局牵头各区民政局，建立了“全市社会救助条线疫情一日一报”制度，强化了风险防范，各区民政部门和各养老服务机构值班值守，确保每日网上疫控直报数据真实准确完整。各区都通过上门走访、电话微信等多种方式，全面摸排，重点关注。如长宁区通过建立了“全方位”疫情排查网，依托养老机构和街镇居家养老专项工作群，在线指导各机构加强排查，开展疫情监测，落实防控要求，切实提高了养老服务机构疫情防控响应速度和工作效率，上下协同第一时间动态掌握全区养老机构和社区养老服务机构重点人群分布情况，为制定各项防控措施和抑制疫情传播提供保障。而远程多人协作在线功能便于多方在线办公、同频沟通、同步查阅，减少人员相互接触，降低疫情传播几率。同时加强了宣传疫情防控知识，各区养老机构都在主要出入口等显著位置张贴了疫情期间探访告知书，通过电话访谈的形式，做好最新疫情的宣传和防疫知识的普及，掌握养老机构老年人的健康和生活情况，及时解决生活难题。实时把好异样情况的处置，全市804家执业的养老机构每天及时上报返院人数、返沪员工数等疫情防控信息，同时进一步加强养老服务疫控工作属地管理和联防联控，事先做好预案，一旦出现异常及时会商处置。

（四）政策施惠，扶持机构

疫情期间，许多养老机构面临着人手不足，出现经营困难的情况，不论是资金还是人员都出现了一定的缺口，在这种情况下，根据民政部办公厅《新冠肺炎疫情期间养老服务机构扶持政策要点》和抗议惠企“沪28条”，上海市民政局将养老服务机构可参照、可适用的政策措施，梳理形成《落实新冠肺炎疫情期间本市养老服务机构扶持政策指引》（沪民养老发[2020]6号），从国家层面，扶持政策包括了阶段性减免企业社会保险费和对困难行业企业的有关税收政策、发改委降低企业用电成本等。而上海市适用养老服务企业与民办非企业单位的措施包括了减免企业房屋租金、延期申报纳税、对相关企业和个人给予税收优惠，多途径为企业提供资金支持、加大对流动资金困难企业的支持力度，加强融资担保支持等。同时民政部门积极履责，其履责推动的措施包括了充分发挥行业协会的桥梁纽带作用，要发挥市养老服务行业协会在及时反映行业诉求、救助帮扶受困机构、帮助指导机构了解并用好用足优惠政策、协调保障机构复工防疫用品方面的需求;可围绕减轻养老服务机构因防疫增加的经营负担，充分发动基金会捐款捐物;组织协调社会资源提供人员关怀;积极帮助养老机构缓解经营相关压力，想法设法为养老机构争取政策支持。

（吴舒颖：同济大学政治与国际关系学院）