宣传思想文化领域法治建设存在的问题与对策研究

吴飞 孙曙生

摘      要：加强社会主义意识形态建设最重要、最有效的途径是实现宣传思想文化工作体系法治化。江苏省宣传思想文化领域法治建设走在了全国前列，但其在立法体系、法治实施体系、法治监督体系与法治保障体系四个方面仍需改进。本文通过对江苏省十三个设区的市宣传思想文化领域法治建设的相关问题进行梳理，在实践结合理论的基础上提出了完善对策，以期为其他地区宣传思想文化领域法治建设工作提供有益的实践经验。

关  键  词：宣传思想文化;核心价值观;法治建设;意识形态

中图分类号：D922.16        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2020）10-0057-14

收稿日期：2020-05-29

作者简介：吴飞（1994—），男，甘肃泾川人，中共江苏省委党校硕士研究生，研究方向为党内法规、法理学、监察法学;孙曙生（1969—），男，江苏宿迁人，中共江苏省委党校法政教研部副教授，研究方向为法理学、监察法学。

基金项目：本文系中共江苏省委宣传部、中共江苏省委党校重大课题“江苏省宣传思想文化领域法治建设规划（2020-2022）”的阶段性成果，项目编号：2019xzd02。

注：本文部分内容与数据来源于江苏省相关县市“江苏省宣传思想文化领域法治建设规划”课题协调会。

历史与实践证明，任何良善的治理都必然呼唤法治的支撑。在现代国家，法治是国家治理的基本方式，是国家治理现代化的重要标志，[1]宣传思想文化领域作为理想信念培育的主阵地、社会主义核心价值弘扬的主战场，在推动国家治理体系与治理能力现代化，实现中国之治的进程中起着关键作用，正如习近平总书记所指出的：建设具有强大凝聚力和引领力的社会主义意识形态，是全党特别是宣传思想战线必须担负起的一个战略任务。[2]因此，以法治的方式推进宣传思想文化领域建设，实现宣传思想文化建设法治化是一个现实的重要课题。

一、江苏省宣传思想文化领域法治建设现状

（一）宣传思想文化领域立法体系现状

截止2019年11月，江苏省出台省级层面涉及宣传思想文化领域的地方性法规与省政府规章22部，设区的市现行有效的宣传思想文化领域的地方性法规89件。其中，南京22件、扬州3件、苏州15件、无锡5件、常州3、镇江3件、淮安5件、盐城3件、泰州1件、徐州3件、南通1件、宿迁2件、连云港1件，区域间立法工作很不平衡①（见表1）。

《江苏省人大常委会2018-2022年立法规划项目》在推动社会主义文化繁荣兴盛方面，共安排正式项目6件、调研项目3件。正式项目为《江苏省革命历史类纪念设施、遗址和爱国主义教育基地条例》《江苏省奖励和保护见义勇为人员条例》《江苏省志愿服务条例（修改）》《江苏省文化产业促进条例》《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进大运河文化带建设的决定》《江苏省地方志工作条例》，其中，《江苏省奖励和保护见义勇为人员条例》《江苏省地方志工作条例》《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进大运河文化带建设的决定》已颁布实施。调研项目为《江苏省网络文化市场管理条例》《江苏省历史文化名城名镇名保护条例（修改）》。2020年教科文卫领域的2个预备项目中的《江苏省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》、4个调研项目中的《江苏省革命历史类纪念设施、遗址和爱国主义教育基地条例》《江苏省民宿業促进条例》涉及宣传思想文化领域②。同时，江苏各地已经或拟准备近期启动（截止2019年11月01日）的立法项目中涉及宣传思想文化领域的共有10件。其中，南京1件——《南京市社会信用条例》;常州3件——《常州市民文明行为促进条例》《常州市旅游条例》《常州市爱国主义教育基地命名管理办法》;南通1件——《南通市非物质文化遗产保护条例》;淮安1件——近期需启动“大运河遗产保护”方面的地方立法;扬州1件——《扬州市文明行为促进条例》;镇江2件——《镇江市历史文化名城保护条例》《镇江市文明行为促进条例》;泰州1件——《泰州市文明行为条例》（见表2）。

（二）宣传思想文化领域法治实施体系现状

⒈文化市场综合执法改革方面。以中办、国办2016年印发的《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》与2018年《关于深化文化市场综合行政执法改革的指导意见》为依据，省委省政府对江苏省文化市场综合执法改革进行了充分科学的顶层设计。[3]按照“编随事走、人随编走”的总要求，统筹推进文化市场综合执法改革工作。通过整合市和主城区两级文化市场综合执法力量，组建了设区的市文化市场综合执法支队和县（区、市）文化市场综合执法大队，综合执法机构和执法人员均实行了参公管理，健立健全了人员、经费、装备等保障机制。同时，根据“三定”方案，在文化和旅游部门完成合并后，江苏省文化和旅游厅新独立设置政策法规处、文化市场综合行政执法监督局，并于2018年在全国率先完成“同城一支队伍”体制改革，涉及的“人、财、物”划转全部到位。

⒉重大行政决策方面。以2019年国务院《重大决策行政程序暂行规定》为契机，各地陆续展开《重大决策行政程序暂行规定》实施细则制定工作，如苏州已于2019年5月10日颁布实施了《苏州市重大行政决策程序规定实施细则》。此外，宣传思想文化领域的一些部门从本部门的实际工作需要出发，先后制定了一系列具有部门特色的重大行政决策程序规定，如江苏省文化和旅游厅先后出台了《江苏省文化和旅游厅党组会议议事决策规则》《江苏省文化和旅游厅重大行政决策程序规定（试行）》，对重大决策的程序、范围、议事规则等进行规范。同时，建立了较为完善的重大决策专家库制度，按照重大行政决策的门类邀请对应的专家开展咨询论证工作，切实提高了重大行政决策质量。在事关人民群众切身利益的舞台艺术精品工程、江苏艺术基金、文化旅游产业引导资金、非遗项目和传承人等评审中，把公众参与、专家论证、集体讨论等作为重要环节，涉及法律事务的，邀请厅机关常年法律顾问单位的专业律师参与专家论证，就重大行政决策的合法性提供法律意见，切实做到科学民主依法决策。

⒊宣传思想文化职能履行方面。根据新一轮改革的“三定”方案及中办发[2019]59号文件的明确要求：机构改革后，由党委宣传部承担新闻出版、版权和电影行政管理职能，新闻出版、版权和电影的行政处罚职能划转给文化和旅游部门的文化综合执法队伍统一行使，从而实现了部门、职权、责任以及程序的法定化。以苏州市（下辖昆山市）为例，本轮机构改革将新闻出版（版权）和电影工作职能划入区委宣传部统一管理。原昆山市文广新局的新闻出版（版权）和电影的事前、事中管理职能归口到市委宣传部新闻出版与版权科。原昆山市文广新局、体育局、旅游局的多数行业的事中、事后监管职能归口到市文体广电和旅游局，执法权限均属昆山市文化市场综合执法大队。同时，根据改革意见与“三定方案”，苏州市文化市场综合执法支队受苏州市文广旅局委托，统一行使新闻、文化、文物、出版、版权、广播电视、电影、旅游等市场行政执法职责。

⒋规范公正文明执法方面。2019年，江苏省在全国率先出台《江苏省文化市场综合行政执法人员管理办法》，[4]随后又印发《江苏省全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案》，对文化执法主体、行为规范、活动规则作出全面规定。以苏州为例，在文化执法过程中严格落实“执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度”三项制度。首先，行政执法信息公开。行政执法信息公开主要在“苏州市文化广电和旅游局”门户网站对社會公布，通过办公场所公示栏、相关新闻媒体和情况通报会等多种途径和方式进行公示公开。此外，由专人负责在苏州市信用信息共享平台、江苏省市场监管信息平台上，对行政执法主体、法律法规依据、权力清单等进行公示。其次，行政执法过程公开。在日常巡查和案件办理过程中，每个大队配备3台执法记录仪，对执法过程进行全程记录，保证相关执法流程和执法内容均有记录并可查询，在所处理的行政案件中将音视频录像作为证据之一附在案卷中。最后，重大执法决定法制审核。行政处罚案件分别由承办人员、执法部门领导、执法机构法制部门、执法机构领导以及行政机关领导进行五级审批。重大执法案件依“三重一大”制度进行，经执法部门内部集体讨论后，按照相关程序提交局法制部门审核，局领导集体讨论等三个程序，在必要时可邀请律师和法律顾问参加讨论，确保当事人的合法权益得到保障。

（三）宣传思想文化领域法治监督体系现状

⒈巡视巡察监督方面。党的十八大以来，江苏省先后组织了全面督查及整改“回头看”，推动整改往深处抓、往实处落;以中央巡视组的巡视为契机，依据中央巡视反馈意见整改情况再开展“回头看”;积极创新联动模式，通过“3+N”责任体系①、“5+2”联动机制②等构建起巡视巡察立体格局;探索对口式、接力式、协同式等巡视巡察联动的有效模式，实现对行业系统性问题、深层次问题与普遍性问题的精准发现。[5]目前，江苏省已经形成横向全覆盖、纵向全链接、全省一盘棋的巡视监督立体网络格局，宣传思想文化领域被纳入全省监督体系中。

⒉纪委监委派驻机构监督方面。目前，江苏省已形成三级纪委监委派驻宣传思想文化部门的常态工作机制，对派驻机构的日常履职行为与权力运行流程进行风险点分级管控。以苏州市为例，苏州市针对宣传文化系统点多面广的特点，派驻市委宣传部纪检监察组建立“派驻纪检监察组——综合监督单位本级机关——直属单位”工作联系机制，推动延伸监督，并在综合监督的30家直属单位党支部新设立纪检委员，制定责任清单、工作手册。在综合监督单位单独设立内部审计室，对机关及直属单位开展经常性审计，完善财务、资产管理、采购及服务外包等制度，健全廉政风险防控机制。[6]

（四）宣传思想文化领域法治保障体系现状

⒈法治的领导体制方面。党的十八届四中全会指出：党的领导是社会主义法治最根本的保证，也是社会主义法治建设的最大优势。[7]新一轮机构改革前，全省各个领域的法治建设工作在江苏省委统一领导下，由省全面推进依法行政工作领导小组全面负责，[8]宣传思想文化领域法治建设也归属于该机构领导，并无专门机构领导开展，因此工作开展欠缺灵活性，无法根据宣传思想文化领域的行业特点与实际需要进行法治建设。本轮机构改革后，由省委全面依法治省委员会负责全省法治建设工作。[9]同时，新的“三定”方案也明确指出：宣传部门承担“协调推进宣传领域法治建设”的工作任务，这既体现了党对法治工作的全面领导，又充分考虑到了宣传思想文化领域法治推进的特殊性，使宣传思想文化领域建设事业在党的领导下不断走向成熟。

⒉法治专业队伍建设方面。新一轮机构改革后，江苏省文化和旅游厅新独立设置政策法规处、文化市场综合行政执法监督局。此后，各设区的市也都相继设立了政策法规处。其中，11个设区的市的市委宣传部单设了政策法规研究室从事法治工作。2个设区的市挂牌设置，由法制办（研究室）承担法治工作①（见表3）。

据统计，13个设区的市的政策法规研究室或办公室（研究室）组成人员中仅苏州市2人具有法学专业背景、连云港市1人有法治工作经历，其他11个设区的市从事法治工作的人员均无法学专业背景和法治工作经历。

⒊法律服务队伍建设方面。目前，江苏省委省政府以及13个设区的市的党委、政府均建立起法律顾问制度与法律专家库，其顾问和成员主要来自高等院校、科研院所、党政机关、审判机关、检察机关、律师事务所等机构，涵盖专家学者、党政干部、一线执法人员、法官、检察官、律师等多个领域（见表4）。但在江苏省《“三定”方案》实施之后，仅有7个设区的市的市委宣传部聘请了法律顾问，建立了规范性文件备案和审查制度，其他6个市的市委宣传部既没有聘请法律顾问，也没有建立规范性文件备案和审查制度。此外，除江苏省文化和旅游厅2019年有2人正式获得公职律师资格外，所有的设区的市都没有建立公职律师制度①。

⒋崇法信法社会氛围方面。江苏省在2003就制定出台了《江苏省法制宣传教育条例》，将法制宣传教育纳入国民经济与社会发展的总体规划。根据《江苏省法制宣传教育条例》，各级宣传思想文化领域相关单位成立了法治宣传教育领导小组和办公室，定期开展各种形式的宣传教育活动。以江苏省文化和旅游厅法制宣传教育为例，江苏省文化和旅游厅出台《厅系统国家工作人员学法用法实施意见》，落实领导班子集体学法制度，采取党组中心组学习、法治培训等形式开展集体学法，切实提高领导干部和机关工作人员学法用法意识;组织开展全省文化市场移动执法系统应用培训班、全省文化市场综合执法人员培训等工作，加强执法人员法制培训。利用市场经营者行业培训、行政执法案件办理等时机，积极宣传宪法、国家基本法以及文化旅游法律法规，以重点对象学法用法带动法治宣传教育的深入开展。

二、江苏省宣传思想文化领域法治建设存在的问题

（一）宣传思想文化领域立法存在的问题

⒈社会主义核心价值观全面融入法治需要推动。2018年5月，中共中央印发《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》，要求推动社会主义核心价值观全面融入中国特色社会主义法律体系。[10]为此，江苏省积极落实中央决策部署，在省级及地方颁行的地方性法规、行政法规中增加社会主义核心价值观的相关内容，特别是“总则”或“立法目的”部分。但综观江苏省相关立法过程、规范内容、法律效果和社会效果，社会主义核心价值观全面融入的还不够广、不够深，《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》对于立法工作的效果还未充分发挥，突出表现在社会主义核心价值观条文并无相应的制度化、具体化的规则设计;部分法律规范中权利义务分配、权力责任配置仍与社会主义核心价值观不相匹配。

⒉网络舆论阵地立法亟待完善。随着新技术的应用与移动智能终端的普及，传统信息传播格局发生了很大变化，迅速崛起的微信、微视频、APP客户端等日趋成为主流，基本形成了微博、微信、微视频、客户端为代表的“三微一端”新媒体传播群。以2017年6月颁布的《中华人民共和国网络安全法》为代表的互联网法律法规虽在一定程度上为网信部门依法管網提供了法律依据和法律保障，但中央立法与生俱来的普遍性和概括性特征使其在实践中具有“相对弱”的可操作性，因此常见的方式是通过地方立法将这种普遍性和概括性具体化，使地方更具有可操作性。[11]就江苏省互联网类地方性立法的实践而言，目前全省各级尚未出台任何有关互联网领域的地方性立法，仅在《省人大常委会2018-2022年立法规划项目》的调研项目中有所涉及①。根据《数字江苏建设发展报告（2018）》显示：截至2018年底，江苏网民规模达到4940万人，互联网普及率为61.4%，[12]如此规模庞大且活跃的舆论阵地对依法管理的要求非常迫切。

⒊文化产业促进相关立法有待加强。文化产业兼具文化和经济双重属性，是促进国家经济结构升级调整、塑造民众健康价值意识的重要途径。但从实质上讲，文化产业本身也是一种法治经济，其发展产生的经济、社会、文化效应，本身也是一种法治效应。[13]新一轮机构改革后，公共文化和旅游公共服务职能已经进行了融合，职能包括了旅游公共服务、公共文化服务内容，而《公共文化服务保障法》《江苏省公共文化服务促进条例》所包含的内容都仅涉及公共文化服务方面，未包括旅游公共服务内容。虽然江苏省已出台了一系列的政策规划②将文化产业纳入到经济社会整体发展规划中，但也多是地方性法规或规范性文件，法律位阶较低，因此，如何通过相关地方性立法的出台，进一步推动文化产业的繁荣和发展，构建起良好的文化产业发展生态成为立法亟待回应的新问题。

（二）宣传思想文化领域法治实施存在的问题

⒈部门间的沟通协作机制尚需建立健全。新一轮机构改革实现了行政审批权和行政执法权的相对集中，但也使各部门的沟通协调在实践中出现了一些问题，如对行政审批许可信息，执法部门不能及时、准确、全面的共享;由于未建立完善的线索和案件通报机制，执法部门查处情况不能及时通报行政主管部门，行政主管部门不能准确掌握行业市场实际，给政策制定、市场规划、市场管理带来诸多影响;文化综合执法中关于立案时间的规定、办案时间的规定及给予当事人陈述、申辩期间的规定都不统一，给执法办案带来困扰等。

⒉互联网信息内容执法资格证未获得。《互联网信息内容管理行政执法程序规定》第五条第一款、第二款规定：“互联网信息内容管理部门应当加强执法队伍建设，建立健全执法人员培训、考试考核、资格管理和持证上岗制度;执法人员应当参加互联网信息内容管理部门组织的法律知识和业务知识培训，并经行政执法资格考试或者考核合格，取得执法证后方可从事执法工作。”这些规定明确指出，凡是涉及互联网信息内容管理行政执法，其执法人员必须获得执法资格，未取得执法证的工作人员不具备行政执法权，其采取的行政行为是违法的。此外，《互联网信息内容管理行政执法程序规定》第五条第三款规定：“执法证由国家互联网信息内容管理部门统一制定、核发或者授权省、自治区、直辖市互联网信息内容管理部门核发”，但目前江苏省各地市网信办获得执法证的人员仍寥寥无几，无法组织有效的执法，这种执法现状存在较大的行政法律风险。

（三）宣传思想文化领域法治监督存在的问题

⒈纪委监委派驻监督机制缺乏统一的相关规定。国法与党规对于派驻机构的规定，是从法律与党规两个层面将监督机制法治化、规范化。从实践层面来说，这种监督机制本质上就是一种“嵌入式”的监督，即由纪委、监委的派驻或派出机关对其监督对象在履职过程中的廉洁问题和风险进行排查、识别、评估，将能够达到反腐倡廉效果的具体防控措施嵌入到业务制度和流程中，并由纪委、监察委对机制运行情况进行监督检查、考核评价的管理过程。但《监察法》与相关党规对派驻或派出机构制度只作了原则性的规定，给纪委、监察委的派驻制度留下了较大的制度空间。江苏省各地虽然已形成三级纪委监委派驻宣传思想文化部门的常态工作机制，但各地做法不一，且缺少相关统一的法律法规与党内法规支持，因此，如何继续完善纪委监委驻宣传思想文化领域各部门的制度架构仍需进一步探索。

⒉未出台文化发展专项资金监督监管规定。文化发展专项资金既是国家进行文化市场宏观调控的重要方式，也是激发文化产业健康发展、维护意识形态安全的重要保障。江苏省作为我国市场经济高度发达的地区，2018年仅省级宣传文化发展专项资金数额就达4.03288亿元①。因此，如何合理分配、规范管理、有效使用文化发展专项资金是相关部门权力的核心。但目前对其进行监督控制的相关立法尚未健全，仅通过《江苏省省级宣传文化发展专项资金使用和管理办法》《江苏省省级现代服务业（文化）发展专项资金使用管理办法》以及《江苏省省级财政专项资金使用管理办法》《省委省政府关于关于推动文化建设迈上新台阶的意见》等法律法规和文件精神进行规制，法律位阶相对偏低。

⒊对行政处罚自由裁量权的监督仍需加强。目前，关于思想文化领域行政处罚自由裁量权的上位法依据主要是文化部2012年制定的《文化市场行政处罚自由裁量权适用办法（试行）》，显然其已不能涵盖和适用机构改革后宣传思想文化的外延扩大这一现实执法要求。同时，这一适用办法只对相关规则和程序作了原则性的规定，对种类、幅度裁量未作细化规定，亟待出台相关配套细则加以细化。

（四）宣传思想文化领域法治保障存在的问题

⒈工作队伍的整体素质仍需提升。根据江苏省文化和旅游厅的相关调查数据显示：江苏省13个设区的市的市级文化和旅游部门法治机构的工作人员普遍在4人以下，有的甚至只有2人，相当数量的县级文化和旅游部门没有专门的法制机构和工作人员，严重影响了工作的正常开展。全省13个设区的市仅有7个设区的市的市委宣传部聘请了法律顾问（截止2019-11-07），建立了规范性文件备案和审查制度，6个设区的市没有聘请法律顾问，也没有建立规范性文件备案和审查制度。同时，基层网信部门缺乏专业技术人才，只能向企业购买服务，有的县区通过事业单位编制招聘网络安全技术人才，但由于基层缺乏对该类人才的吸引力，往往达不到开考比例。

⒉宣传部（新闻出版局）面临行政主体混乱的法理困境。机构改革后各级党委宣传部挂牌成为新闻出版局（版权局），但新闻出版局（版权局）作为党委宣传部门的内设机构，并非独立的行政主体，没有单独的组织机构代码与统一社会信用代码，不是独立法人机构。因此，在新闻出版和电影日常工作中，各地出现了不同的做法，如常州、淮安、泰州、盐城、镇江使用市委宣传部印章;连云港、南京、南通、无锡、苏州使用行政审批专用章;徐州、扬州使用新闻出版局印章;宿迁或使用市委宣传部或新闻出版局印章。同时，有些地市党委宣传部门进行涉新闻出版和电影行政职能有关的活动、行文、会议时，仍较多地使用“党委宣传部”，而非“新闻出版局”这一称谓。从法治角度看，这一做法混淆了行政主体，造成新闻出版和电影执法的行政主体职能不明。由于党委部门不具备《行政诉讼法》所规定的行政诉讼主体资格，一旦行政行为产生法律纠纷，党委部门无论应诉与否都与现行法律的规定或精神相背离。

⒊普法工作的开展仍需加强。这主要体现在个别地方对于普法工作的重视程度不够，存在形式主义现象。有的部门和单位认为普法教育是软任务、软指标，没有将其重视起来，“重形式、輕效果”等走过场现象然存在;职责不落实，协调配合不够，普法资源运用不充分，对普法工作积极性不高，措施不够有力，为了考核而工作，常常处于被动应付状态，甚至时有情绪产生。开展普法工作也往往以法制宣传日为主，与日常工作的特点结合不够紧密，时常突击开展，缺乏持久性;普法的方式仍需进一步创新，法制宣传教育与法治实践、社会生活结合不够紧密，无论是传统方式，还是通过新媒体开辟的网上普法，基本是以灌输方式开展，缺乏实践性、互动性。

三、江苏省宣传思想文化领域法治建设的完善对策

（一）宣传思想文化领域立法的完善对策

⒈加强社会主义核心价值观全面融入宣传思想文化领域法治建设。一是将社会主义核心价值观体现在立法项目确定中。加强重点领域地方立法，把立法资源优先用在有利于培育和践行社会主义核心价值观的项目上，推动社会主义核心价值观从观念层面向制度层面转化，最终落实到具体的法规条文中，使地方性法规既充分体现国家的价值目标、社会的价值取向、公民的价值准则，又在保障民生发展、弘扬传统美德、强化法治意识、促进公序良俗等方面发挥更大作用。同时，对于不符合社会主义核心价值观的地方性法规，及时进行修改或废止。此外，在制定具体条文时，使符合社会主义核心价值观的行为得到倡导和鼓励，违背社会主义核心价值观的行为受到制约和惩处。二是充分尊重人民主体地位，深入推进科学民主立法。通过建立决策咨询专家库等方式，聘请各方面专家学者尤其是法学领域的专家学者担任决策咨询专家，发挥其在人大依法履职中的参谋咨询作用。要不断扩大公民的有序参与，通过建立基层立法联系点、小型化连续听证制度、立法项目储备制度、定期向社会公开征集立法项目建议等方式，多渠道倾听群众意见，及时推动体现社会主义核心价值观的立法项目列入相关立法规划或者计划。

⒉加强网络舆论阵地立法。一是强化顶层设计，实现有效依法管网治网。从顶层强化源头管理，压实压紧网络平台主体责任，强化“把关人”机制。二是在立法上明确主体责任范围，规定平台向网信执法部门让渡合理范围内的后台管理权限，对依法受到行政、刑事处罚的法人和个人，借鉴和引进信用体系建设中的联合惩戒制度，实行一定时限的强制性限制措施;三是推动互联网内容建设和管理立法。在网络舆论相关国家立法尚未健全时，可在《立法法》的权限内发挥地方立法的“先行先试”作用，提高思想宣传文化建设的法治化水平。如原《网络游戏管理暂行办法》在2019年已废止，在只能适用《互联网文化管理暂行规定》的背景下，江苏可先行先试制定新的网络游戏管理方面的法律法规。在新媒体、动漫、网游、数字出版等新兴文化领域，可出台《江苏省微博客信息服务管理实施细则》等实施细则，进一步加强江苏网络文化建设和管理，为营造风清气正的网络空间夯实法治基础。

⒊加强文化产业的立法保护。一是以拟启动的《江苏省文化产业促进条例》为契机①，完善文化产业的基本立法。从法律层面对文化产业的法律地位和基本规范用立法形式加以明确，对文化产业的概念和范围进行界定，对文化经济政策的法定化、文化版权等问题进行立法规范。二是建立系统的江苏地方文化法律制度框架，清理现有的文化产业地方性法规。据统计，目前江苏省涉及到文化产业的地方性法律法规有40余部，应尽快开展文化产业法律、法规、规章的清理工作，协调立法冲突，废止过时的立法内容，对各种类型的文化产业立法加以整合规范，使其保持统一性协调性和科学性。同时，完善江苏地方文化产业的相关法律内容，如关于广播电视类、新闻出版类、著作权类、电影权类、互联网类的相关地方立法②。三是建立有关文化创意产业的地方性立法。我国现行的《著作权法》仅保护作品而不保护创意，而《专利法》则更多对硬件层面予以保护，创意却成为专利申请书的回避内容，因此既有的知识产权框架下文化创意产业很难获得保护，江苏省具有丰富的文化遗产资源与诸多文化创意企业，可在不违法上位法规定的范围内进行相关探索。

⒋加快健全现代公共文化服务体系相关立法。一是明确以构建普遍均等、覆盖城乡，具有浓郁江苏地域性特征，彰显江苏特色的现代公共文化服务体系为立法宗旨。二是通过地方性立法制定《公共文化服务保障法》配套实施细则，在法律的框架下制定省级统一的文化市场监管立法。同时，应当注重通过行政规划、行政指导、行政合同、行政资助、行政奖励等柔性管理手段促进文化市场的繁荣发展。三是健全文化服务供给相关政策与法律制度，提供“菜单式、订单式”文化福利引导文雅生活方式，塑造城市文化品味;推动社会主义核心价值观入法入规，加强诸如社会信用管理、文明行为促进、全民终身学习促进、志愿者服务、公益广告管理、基层党建引领方面的立法;加强文化产业文化社团、文化人才、文化改革、文化交流等方面的立法，弥补现有法律体系只规制文化事业发展类的规制弊端。

（二）宣传思想文化领域法治实施的完善对策

⒈加快健全各部门之间的沟通协作机制。一是明确宣传部为宣传思想文化领域的牵头主抓部门，确保职权统一。为保证市、县两级责任部门一致，根据条块职能，可参照其他产业“指挥部办公室所在部门为牵头主抓部门”的方式，明确党委宣传部门为当地文化产业指挥部，由宣传部门牵头并主抓文化产业的格局。二是建立信息资源共享制度。业务主管部门与综合行政执法部门在履行各自行政管理职能过程中，应当互相通报、共享各类行政执法信息，包括各类法律、法规、规章和国家标准;各类行政许可、行政确认等信息;各类行政处罚、行政强制等信息;与综合执法相关的统计分析数据;自由裁量标准及各类行政执法工作注程;举报投诉受理与处理情况。三是建立文化产业联席制度与协商会商制度。建议借鉴扬州经验，建立由宣传部门牵头协调，文化部门具体主抓，发改、经信、统计、科技、旅游、金融等有关职能部门相互支持、密切配合的文化产业联席制度;四是建立职责分工争议协调制度。当业务主管部门与综合行政执法部门发生职责分工争议时，由双方在对违法行为先予协同处置的前提下，按照统一效能、权责一致、不推诿、不扯皮原则进行协商解决。

⒉互联网信息内容管理部门执法人员获得互联网信息内容执法资格证。根据《互联网信息内容管理行政执法程序规定》第五条第三款的规定，可在法律规定的范围（授权省、自治区、直辖市互联网信息内容管理部门核发）以及地方性立法的合法区间内颁行实施细则，解决诸如事业编制人员不得申领国家网信办互联网执法证等制度桎梏，对互联网信息内容执法资格证件的申领与核发事项做出细化安排。

（三）宣传思想文化领域法治监督的完善对策

⒈健全完善統一的纪委监委派驻监督相关规定。一是明确各级党委宣传部作为本地区宣传思想文化领域法治治理的主体责任与各级派驻监督机构的一体监督责任。驻在部门党组（党委）负有全面从严治党主体责任，派驻纪检监察组负有全面从严治党监督责任，两者在落实“两个责任”方面，既要明晰边界、权责分明，又要形成相互支持、分工负责、彼此合作的关系，这是新时代全面从严治党永远在路上的必然要求，也是派驻监督进一步增强权威、提升效能的关键所在。[14]二是建构起驻在部门党组（党委）与派驻监督机构互相配合、紧密协商的工作机制。一方面，尊重驻在部门党组（党委）主持本单位（部门）日常全局工作的主体地位。另一方面，坚持派驻监督机构作为党和国家纪委监委派出机构在监督过程中的重要地位，建立双方的定期会商、重要情报通报、线索联合排查、联合监督执纪等机制，形成同向发力、协作互动的工作格局，使派驻监督“探头”在深化改革中越拭越亮，在全面从严治党中的作用日益彰显。[15]

⒉出台文化发展专项资金相关监督监管规定。一是加强对文化发展专项资金的预算管理。针对项目预算申报实践中经常出现申报超出实际需要和超预算范围支出等问题，制定相关实施细则保证项目预算尽可能符合实际，并制定相关严格落实的责任制度与责任追究机制，改进项目评审和验收工作，切实加强专项资金预算管理。[16]二是健全文化发展专项资金的评审流程。建立完善地方党委宣传部门与财政部门相互配合、相互促进的良性互动机制，巩固行业初审、专家评审、领导审定等评审机制，在充分调研的基础上制定实施更贴近实际、更统一公平的评审方式、原则、标准和流程，支持各地制定符合本地区实际的文化发展专项资金申报、管理实施细则。三是建立资金监管责任制。以资金监管责任制为切入点，对项目资金拨付和使用、项目进展、竣工验收及效益状况实行全过程监督与考核，形成监督制约长效机制。[17]建立对申报文化企业的抽查制度，加强对文化发展专项资金使用的监督检查，对编报虚假信息套取财政资金、违规使用财政资金的行为进行严肃处理。建立企业自查信息反馈制度，根据发现的问题有的放矢地调整和优化资金管理模式。[18]

⒊加强对行政处罚自由裁量权的监督。一是建立行政案例示范机制。将各部门实务工作中处理争议较大的、较为复杂的典型案例进行总结，为基层相关行政人员提供具备可操作性的行政参照。对于日常实务中一些具有普遍适用性的行政处理方式、标准、程序等，可通过行政机关内部规定形成行政惯例。二是建立行政自由裁量权的标准量化机制。省级或本地区宣传思想文化领域行政执法机关结合本地区宣传思想文化发展实际在法定区间内进行行政处罚自由裁量权合理分割，使其呈现出阶梯化、格次化的特点，每一级处罚应根据违法行为的性质、情节、社会危害程度和悔过态度等，规定相对固定的处罚种类和量罚幅度。[19]三是建立健全广泛的监督监察联动机制。通过纪委监委、宣传思想文化领域行政执法上级机关等相互配合、共同发力，构建行政目的充分一致、信息传递畅通快捷、层级联动反应快速的多级联动监督监察机制，使宣传思想文化领域行政执法机关的自由裁量权处于多个机关而非单一机关的监督之下。

（四）宣传思想文化领域法治保障的完善对策

⒈提升工作队伍的整体素质。一是扩充相关工作队伍的人员编制。一方面，充实宣传思想文化战线法治工作力量。增加各地宣传思想文化部门的人员编制，在宣传思想文化各工作部门选拔人员时应有所侧重，将具有法律职业资格与法律实务工作经验的人员优先选拔，充实宣传思想文化战线法治力量。另一方面，通过财政定向优惠或税收政策补贴，多措并举增加基层对各种专业技术人才的吸引力度，使各种优秀人才充实到一线工作，提升基层宣传思想文化战线的工作绩效。二是加快推进法律服务队伍建设。完善专职法律顾问制度和公职律师制度，通过法定程序、法定方式聘请法律专家作为宣传思想文化战线各级各部门的法律顾问，对相关部门重大行政决策及相关行政权力的行使进行事前监督，对不合法的行政行为提出法律意见建议，参与草拟、审查重大法律事务文书等。推进宣传思想文化领域公职律师制度建设，在法律范围内针对行业特征适当调整各项资格标准，尽快建立起一支专业素质过硬、队伍规模科学的宣传思想文化领域公职律师队伍。

⒉统一各级宣传部门日常工作中的行政主体资格。针对机构改革后各级党委宣传部实质上已成为行政法律主体，但日常工作中仍未統一以新闻出版局称谓行使职权的困境，建议参照国务院和省政府的相关做法①，将各地党委宣传部门，如新闻出版局、版权局等列入行政机构序列;以法律文件的方式明确各级党委宣传部门在行使新闻出版、版权以及电影行政职能等非党内事务的有关活动、行文、会议时，统一使用新闻出版局、版权局的称谓，以新闻出版局、版权局的行政法律主体依法对相对人做出行政法律行为，避免各级宣传部门出现权在新闻出版局、版权局，责在党委宣传部，从而产生权责不一致，出现问题向法律空白地带逃逸的现象。

⒊继续加强普法工作的开展。一是要充分发挥党委宣传阵地的优势，打通宣传、教育、服务群众工作的“最后一公里”。依托网络新媒体平台，借助有线智慧镇（街道）宣传发布功能的核心优势，实现新时代文明实践媒体融合发展，提升信息化、协同化设施建设。同时，通过相关政策措施的支持，推动“有线智慧镇（街道）”成为江苏新时代文明实践中心的重要组成部分，把各级党委政府的声音送入千家万户，让党的创新理论“飞入寻常百姓家”。二是要积极开展法治建设示范创建活动，大力培育法治建设先进典型。建立思想文化领域法治建设先进命名制度，及时发现和总结系统内先进法治建设工作经验，通过召开现场会、经验交流会等形式及时总结、交流和推广经验，充分发挥先进典型的示范带动作用。要加强正面宣传引导，以报刊、广播、电视、网络等多种形式，广泛宣传思想文化领域法治建设目标、工作部署、先进经验、典型做法和先进人物事迹，正确引导舆论、凝聚社会共识，营造全社会关心、支持和参与思想文化领域法治建设的良好社会氛围。

坚持马克思主义在意识形态和社会主义核心价值观的主导地位，既是事关党的前途命运、国家长治久安的重要基础，也是事关民族凝聚力和向心力的重要法宝。法治本身就是社会主义意识形态的组成部分，因此，全面推进法治中国建设理应把现代法治作为基本价值追求，[20]以法治为载体，实现宣传思想文化工作的制度化、常态化、实践化，从而为党和国家事业发展提供有力的舆论支持。同时，毫不动摇坚持党对宣传思想工作的领导，使社会主义先进文化始终在唱响主旋律、传播正能量的道路上前进，始终为中国特色社会主义提供强大的精神支撑，这也是宣传思想文化工作应始终坚持的着力点。因此，形成法治与宣传思想文化两者相辅相成、相互促进的良序发展格局，推动社会主义意识形态持续健康发展，也就成为宣传思想文化领域进行法治建设的最根本所在。

【参考文献】

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[9]耿联.全面贯彻依法治国新理念新思想新战略 奋力推进新时代法治江苏建设走在前列[N].新华日报，2019-01-08（01）.

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[18]财政部驻广东专员办业务二处课题组.当前文化产业财政扶持政策的现状、问题及建议——以广东省中央文化产业发展专项资金为例[J].财政监督，2015，（14）：42.

[19]崔卓兰，刘福元.论行政自由裁量权的内部控制[J].中国法学，2009，（4）：81-83.

[20]陈金钊.对法治作为社会主义核心价值观的诠释[J].法律科學，2015，（1）：4.

（责任编辑：苗政军）

On the Dilemma and Countermeasures of Legal Construction

in the Field of Propaganda，Ideology and Culture

——Based on the Survey of 13 Districts and Cities in Jiangsu Province

Wu Fei，Sun Shusheng

Abstract：The most important and effective way to strengthen the construction of socialist ideology is to realize the legalization of the ideological and cultural work system.At present，the construction of the rule of law in the field of propaganda，ideology and culture in Jiangsu Province is in the forefront of the country，but it still needs to be improved in four aspects：the legislative system，the implementation of the rule of law，the supervision and guarantee of the rule of law.In this paper，through sorting out the related problems of the rule of law construction in the propaganda ideological and cultural field of 13 districts and cities in Jiangsu Province，on the basis of practice combined with theory，put forward the improvement countermeasures，in order to provide useful practical experience for the legal construction in the field of propaganda，ideology and culture in other regions.

Key words：propaganda，ideology and culture;core values;rule of law construction ideology;core values