对领导干部不实举报的澄清保护机制研究

陈建光 闫岩

摘      要：建立和完善对领导干部不实举报的澄清保护机制，为清白者撑腰鼓劲，是激励广大党员干部担当作为、营造良好政治生态的必然要求。本文在明晰举报内涵的基础上，界定了据实举报与不实举报、错告与诬告陷害等概念。重点对不实举报的成因及心理危害加以分析，从制度、效率、效果三个维度对当前领导干部不实举报澄清保护机制存在的问题进行了审视，并从制度建设精细化、调查取证高效化、组织关怀人性化、结果公开实效化等方面提出了相应的对策。

关  键  词：不实举报;澄清保护机制;领导干部;纪检监察

中图分类号：D035.4      文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2020）10-0042-08

收稿日期：2020-08-21

作者简介：陈建光（1996—），男，山东潍坊人，中共辽宁省委党校（辽宁行政学院、辽宁省社会主义学院）硕士研究生，研究方向为马克思主义中国化;闫岩（1979-），女，辽宁抚顺人，中共辽宁省委党校（辽宁行政学院、辽宁省社会主义学院）社会建设教研部副教授，研究方向为社会学。

基金项目：本文系辽宁省社科规划基金项目“补齐民生短板 共享振兴成果”的阶段性成果，项目编号：L18BLW090。

对国家机关和国家工作人员的违法失职行为进行申诉、控告与检举是我国宪法和法律赋予公民的基本权利。在全面从严治党向纵深推进的背景下，合理正当的举报“承载着公民政治参与、利益表达、权利救济和纠纷化解的重要功能，充当着社会‘安全阀的角色”。[1]进入新时代以来，随着党和国家监督体系的不断完善，以信访、举报等为主要方式的民主监督在推进党风廉政建设、预防和惩治腐败方面的作用愈发明显，在加强权力监督、确保领导干部履职尽责方面的作用更加突出。但值得注意的是，目前，举报的渠道和程序有待进一步优化，举报机制还存在着被异化的风险，尤其是实践中暴露出的不实举报问题更应该引起相关部门的重视。2018年12月13日，习近平在中共中央政治局第十一次集体学习时强调：“注意保护那些敢于负责、敢于担当作为的干部，对那些受到诬告陷害的干部要及时予以澄清，形成激浊扬清、干事创业的良好政治生态。”“作为严重破坏政治生态的一种行为，诬告陷害不仅严重污染社会风气，扰乱举报秩序，还严重浪费监督执纪执法资源”。[2]不实举报会给被举报的领导干部带来沉重的思想包袱，挫伤他们干事创业、担当作为的积极性。为此，在对不实举报进行严厉查处的同时，应当正本清源、标本兼治，建立和完善对领导干部不实举报的澄清正名和保护机制。

一、相关概念界定

（一）举报、据实举报与不实举报

“举报”本意指检举、报告，语出清代黄六鸿《福惠全书·教养·礼耆德》：“择本乡年八十以上，素有德行，从公确实举报”。“举报”一词在《现代汉语词典》中的解释是“向有关单位检举报告（坏人坏事）”。2014年9月，最高人民检察院发布的《人民检察院举报工作规定》明确指出：“任何公民、法人和其他组织依法向人民检察院举报职务犯罪行为，其合法权益受到法律的保护”。“在我国，任何公民、法人和其他组织还可以向纪委、人大等机关进行举报，举报的内容除了‘犯罪行为，也可能是还没有构成犯罪的行为，例如违纪行为、与中央精神相违背的不检点言行、违背公德的行为等”。[3]因此，可将举报定义为公民、法人或其他组织依法行使权利，向司法机关或其他国家机关揭发有关违纪、违法或犯罪事实的行为。根据举报内容的真实性，可将举报分为据实举报和不实举报两类。“据实举报是指公民在行使举报权利时，如实向有关机关提供被举报人的个人情况和犯罪事实”。[4]“不实举报是指行为人指控他人存在违纪或违法事实，但所指控的事实并不是全部或者部分客观存在的告发行为”。[5]由此可见，据实举报与不实举报的概念界定较为清晰。

（二）错告与诬告陷害

将不实举报进一步细分，可分为错告和诬告陷害两类。《中华人民共和国刑法》第二百四十三条第三款规定：行为人只要不是有意诬陷，而是错告，或者检举失实的，就不能以诬告陷害行为论处。厘清错告与诬告陷害的界限，区分两者在实践中的表现形式，事关案件的定性与举报人的正当权益。错告和诬告陷害在现实中的行为表现方式具有一定的交叉性和相似性，即反映的问题都与真实情况不符，但二者在本质上存在明显的差别。错告和诬告陷害最大的差别在于二者的主观故意性不同。“错告是行为人在不知实情的情况下将错误事实上告，不存在主观故意性，且不一定存在着时机上的特殊性或主客体间人际关系上的矛盾等情况”;[6]而诬告陷害是诬告者出于主观目的，故意捏造、虚构和歪曲事实上告，“背后也往往存在着诬告者与被诬告者的纠纷关系，行为实施的时机可能是在被诬告者得到提拔机会等关键时刻，内容必定是能引起纪检监察机关或上层组织注意的违纪事件”。[7]因此，可将错告的概念界定为举报人出于认识上的偏差，错误地认为他人违纪、违法并向有关机关作出的不符合真实情况的举报。对于诬告陷害的研究，国内学界的观点主要集中在法学领域尤其是刑法学领域。从概念界定看，学者们普遍认为，构成“诬告陷害罪”之诬告陷害行为的前提要件是刻意捏造事实或伪造材料，但在对行为动机的认定上有所区别。如有学者认为：“诬告陷害行为是指捏造事实并予以告发，意图借司法机关权力陷害他人且情节严重的行为”。[8]与之不同的观点认为：“诬告陷害行为是指捏造他人犯罪事实并予以告发，意图使他人受刑事追究，情节严重的行为”。[9]类似的观点还有“诬告陷害罪所涉及的诬告陷害行为是一种捏造犯罪事实，意图使他人受到刑事追究且情节严重的行为”。[10]从以上概念解释中可以看出，学界在界定诬告陷害时倾向于将“情节严重”作为犯罪事实认定的主要依据。与学界观点不同，党内法规对诬告陷害的认定标准更为宽泛。2020年2月，中央办公厅印发的《纪检监察机关处理检举控告工作规则》中规定：“采取捏造事实、伪造材料等方式反映问题，意图使他人受到不良政治影响、名誉损失或者责任追究的，属于诬告陷害。”上述对诬告陷害的界定虽然有所差异，但都揭示了诬告陷害行为的核心特征。筆者认为，可将诬告陷害的定义归结为举报人故意通过歪曲事实、伪造材料、虚构情节等方式向纪检监察机关作虚假举报，试图使被举报人受到纪律法律追究、名誉损失等合法权益受损的行为。

二、对领导干部不实举报的成因及心理危害分析

不实举报问题之所以多发频发，应从举报人和被举报人两方面分析其成因。一是举报人别有用心、挟私报复。部分领导干部始终坚持工作原则和底线，未能满足一些人的不正当利益诉求，导致少数举报人怀着报复的动机以泄私愤，滥用法律赋予的监督权对被举报人进行诬告诽谤、造谣生事，企图给领导干部造成不良影响。还有一些举报人因与被举报人存在工作上的竞争关系，往往采取一些极端方式打压竞争者。如在领导干部提拔公示期间通过捏造事实的方式恶意举报，使被举报人名誉受损，暂缓甚至取消对被举报人的提拔晋升。二是举报人对事实未经调查、不明真相。在互联网广泛普及的“自媒体”时代，网络空间传播的海量信息中经常夹杂着大量的虚假信息或谣言，不实消息经互联网传播不断发酵成为网络舆论热点，网络围观、信息爆料、“人肉搜索”等又加剧了网民的误解和偏見，虚拟空间“三人成虎”的虚假谣言往往成为现实空间举报的材料依据。一些举报人还会将道听途说的信息进行加工整理，甚至刻意捕风捉影搜集领导干部的“黑材料”，利用网络媒介散布舆论，以达到举报目的。三是举报人法律意识淡薄、意气用事。近年来，虽然我国普法宣传取得了显著成效，群众对领导干部的监督日益强化，但仍有部分群众法律意识淡薄，对相关法律法规中关于举报的条件、流程等缺乏必要了解，对不实举报所要承担的法律后果认识不足，在法律规定的框架外行使权利，做出违反法律原则、突破法律底线的行为。四是被举报人工作作风简单粗暴、引起他人误解。在具体工作中，个别领导干部缺乏民主意识，未能掌握科学的领导艺术和领导方法，工作作风简单粗暴，有的甚至漠视群众利益，造成干群关系紧张。“领导干部的言行不当之处容易被舆论放大，群众对于不满情绪表达的重视程度可能超过对事实本身的关注”，[11]导致部分群众将不满情绪发泄到作为当事人的领导干部身上，从而做出情绪化或者夸大事实的不实举报。

对于信访举报案件的受理和处置有着严格规范的工作流程，经过受理的信访举报案件往往要通过初步摸底、谈话函询、实地查访等方式进行调查取证。对于受理后的不实举报案件，尽管有关机关最终会作出客观公正的处理，但整个查证过程会给被举报人带来负面的政治和社会影响，更主要的是对其造成严重的心理危害。主要体现在以下三个方面：一是挫伤领导干部的工作积极性，使其产生懈怠心理。领导干部是新时代中国特色社会主义事业持续推进的骨干力量、中坚力量，是社会主义现代化建设的排头兵，不实举报带来的舆论非议和组织调查会给被举报人的工作生活带来极大困扰，严重挫伤他们干事创业的热情和积极性，还可能背上沉重的心理负担，甚至产生懈怠心理。二是降低领导干部对组织的信任度，滋生厌倦心理。领导干部一旦受到不实举报，在主观上会降低对工作的自信心和成就感，如果上级组织和领导不能及时为其澄清正名并给予必要的人文关怀，那么被举报人可能因此降低对组织的信任度，进而滋生厌倦心理和抵触情绪，影响工作效率。三是严重破坏政治生态，造成恐慌心理。不实举报现象时有发生，不仅会在干部群众中造成不良影响，败坏社会风气，更严重的后果是破坏当地政治生态，造成一种“干得越多错得越多”的假象，加剧各级领导干部“人人自危”的焦虑感和恐慌感，在实际工作中畏首畏尾，放不开手脚，从而在根本上弱化干部队伍的凝聚力和战斗力。

三、不实举报澄清保护机制的问题审视

党的十九届四中全会提出：“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。衡量与评判对领导干部不实举报的澄清保护机制，既要对已有的机制要素进行事实判断，又要对蕴含的机制机理进行价值判断，即着眼于“制度”和“效能”两项关键指标。其中，“制度”维度是指对制度增量改革的梳理分析，“效能”维度则应外化为机制的效率和效果两方面。

（一）制度维度：法律依据模糊，细化规定缺位

在法律制度建设方面，党和国家先后出台了一系列党内法规和制度规定，形成了由《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》《中国共产党党员权利保障条例》《人民检察院举报工作规定》《中国共产党党内监督条例》《纪检监察机关处理检举控告工作规则》等组成的顶层制度设计，对领导干部不实举报的澄清保护机制框架体系初步成型。但从制度建设的总体情况看仍存在以下需要明确细化之处：一是上述党内法规及制度规定中关于不实举报澄清正名的规定过于原则和笼统，缺乏对澄清正名的范围、时间、方式等细节性规定，各地在执行过程中又缺乏与上述制度规定相配套的实施细则或操作办法，导致出现制度依据不到位、工作标准不统一、澄清方式不合理、澄清地点不公开等问题。二是虽然部分地区结合本地实际也出台了相应的制度规定和实施办法，但发布主体大多局限在省级层面，如2019年江西省出台的《关于为受到不实举报对象澄清正名的实施办法（试行）》、2020年湖北省出台的《湖北省纪检监察机关为受到不实举报干部澄清正名工作办法》以及云南省出台的《云南省纪检监察机关查处诬告陷害行为及失实检举控告澄清工作办法（试行）》等，市及市以下层面普遍缺失。另外，制度规定主要以红头文件的形式为主，尚未上升到地方立法层次。三是实践中对举报人的行为方式、真实意图等往往难以准确界定，“不同主体、不同行为方式的诬告如何认定查处，具备何种情形可以移交司法机关等，相关制度规定仍有待进一步明确”。[12]同时，对不实举报责任人责任追究的制度规定普遍单一，缺少一套完善的按照违法程度区别对待的责任追究制度，实际工作中多以批评教育为主，受到法律制裁的较少，无形当中降低了不实举报的违法成本，助长了个别人诬告“零风险”的歪风邪气。

（二）效率维度：协同机制不畅，调查取证困难

从机制运行效率看，针对领导干部不实举报澄清保护的多主体协同、全链条覆盖、全周期跟踪的工作模式已初见雏形并不断完善，有力地助推了澄清正名和保护工作的全面开展。但实践中仍存在亟待解决的问题，主要有以下三个方面：一是信息查证渠道有限，取证困难。根据“有报（举报）必查”原则，纪检监察机关在启动调查核实程序后，经常面临举报内容繁杂或缺少证据线索的情况，且大多数举报为匿名举报，加大了调查取证和信息甄别的难度。在调查中，部分群众心存顾虑，有意回避谈话、不配合调查的情况时有发生，导致纪检监察机关获取信息的渠道受限，影响了调查取证的效率。二是部门间联动性不强，调查周期长。调查取证工作点多面广，需要纪检监察、组织人事、公安、检察多部门配合协作，但在实际工作中，由于一些部门间业务协同和信息沟通机制不畅，一体化的联动合作效果不甚理想，在一定程度上阻滞了查证工作进度。三是信息分类优先级不明晰，澄清公开不及时。纪检监察部门在接到举报后，应在专业性综合研判的基础上对不同举报信息按照紧急重要、紧急不重要、重要不紧急、不紧急不重要的原则进行优先级排序，但在实践中此项工作往往被忽略，对各类举报信息的调查取证和澄清正名平均发力、平行推进，导致出现澄清信息公开不及时的问题，错过了调查取证和澄清正名的最佳时机。

（三）效果维度：心理落差较大，警示震慑不足

虽然领导干部不实举报澄清保护工作起步较晚，但实际成效明显，营造了崇尚实干、向上向善的社会风尚，取得了一定的政治效果、法纪效果和社会效果。目前还应重点关注以下几个问题：一是澄清保护机制的关键在于严管与厚爱、激励与约束有机结合。如果不能及时对被诬告的领导干部澄清正名，其直接影响是被举报人错失提拔晋升的机会，造成职位和事业的双重损失，更严重的后果是释放出组织不公正、对干事者不保护、对失误者不宽容的错误信号，将极大地挫伤广大干部担当作为的积极性。二是对个别诬告陷害者未能通过法律手段严惩，不仅加深了被举报人的心理落差，也会使举报人滋生报复心理，从而造成对被举报人的“二次伤害”。三是澄清正名的社会知晓度不高，未能产生足够的警示震慑效果。澄清信息公开的渠道比较单一，主要通过个别谈话、口头通知或机关内部发文的方式进行，缺乏面向全社会的信息公开机制，不能最大限度地挽回被举报人的個人名誉损失，也无法在最大程度上使广大干部群众通过反面典型接受警示教育和震慑警醒。

四、完善不实举报澄清保护机制的对策

形成“干部为事业担当、组织为干部担当”的良好氛围，需要强有力的制度支撑和全方位的实践创新。2020年5月，中央纪委国家监委印发了《关于做好失实检举控告澄清工作的意见》，为澄清保护工作的开展提供了根本遵循。笔者认为，以此为依据，在持续优化顶层设计的同时还应重点聚焦不实举报澄清保护机制的实践效能，即着眼于精细化、高效化、人性化、实效化四个方面。

（一）制度建设精细化：补齐制度短板，依法追究责任

一是制定澄清保护工作实施细则，规范工作流程。各地区各部门需依据法律规范和党内法规，因地制宜制定并出台不实举报澄清保护工作实施细则，对举报案件的受理、查证、澄清等程序规范作出细化规定，对澄清的方式、地点、时间等要件予以明确，为澄清保护工作提供具有可操作性的制度依据。在进行澄清正名时，应充分考虑不实举报的社会影响以及被举报人意愿;在澄清方式上，可采取书面澄清、会议澄清、媒体澄清等方式;在澄清地点上，可选择承办案件机关、被举报人所在单位及其居住地所在街道社区等。澄清正名工作必须严格遵循时效性原则，对案件核实的期限和公开澄清的时间节点必须作出制度上的刚性要求，确保不实举报案件在初查终结后第一时间澄清，最大程度地减少和避免被举报人名誉上的损失。二是准确把握行为要件，清晰划分行为界限。要坚持以检举控告事实为依据，以法律制度为准绳，综合分析举报内容和来源、举报原因和目的，“加强对检举控告的研判，注意发现异常检举控告行为，正确区分正常检举控告、错告以及诬告陷害等行为的界限，切实做到审慎从严、不枉不纵，既打击诬告陷害行为，又保护干部群众正当行使监督权”。[13]三是严格落实责任追究制度，严肃处理不实举报者。要建立并完善按违法程度区别对待的责任追究制度，在制度规定上根据不实举报的不同情形进行如下区分：对于事实认定片面、主观没有陷害诽谤意图的举报人，应通过批评劝诫和教育引导，端正其正确行使权利的思想认识;对于恶意捏造事实、出于私利和陷害目的的举报人，应坚决采取零容忍态度，根据恶意举报人的违法程度，依法严肃追究责任。造成侵犯被举报人名誉权的，应追究其民事侵权赔偿责任或罚款、拘留等治安行政处罚责任;构成诬告陷害罪的，应追究其刑事责任。如恶意举报人身份为党员或监察对象，还应根据《中国共产党纪律处分条例》或《中华人民共和国监察法》的相关规定作出党纪政纪处分，同时建议有关党组织、单位或部门纠正对恶意举报人因诬告陷害所得的不当利益。

（二）调查取证高效化：加强部门协同，动员群众参与，科学划分优先级

一是强化部门联动，形成工作合力。调查取证工作较为繁杂，需要多部门协同配合才能高效完成。对此，应明确纪检监察机关为首办机关和牵头部门，组建由组织人事、公安、检察等多部门参加的联合调查组，明确各部门职责分工，通过定期举行联席会议等形式，统筹协调工作进度安排，整合共享信息资源，对调查取证过程中出现的疑难问题和解决方案进行集体会商。同时，纪检监察部门作为牵头部门应加强对各成员部门工作的督促与监督，如发现对调查工作无故拖延、敷衍、推诿扯皮的，或未在规定期限内完成任务分工的，或为利益相关人说情开脱、予以包庇的，应严肃追究相关部门及责任人责任，坚决防止出现权力滥用现象。二是引导群众积极参与，汲取群众的智慧和力量。要坚持普法教育与群众参与相结合，通过信访举报宣传教育、典型案例进社区等方式，宣传信访举报的工作流程与诬告陷害的后果，引导群众积极配合调查，打消群众不敢举报的顾虑，畅通查证渠道。纪检监察部门可根据案件复杂程度及当地实际建立虚假信息线索举报奖励制度，对群众举报及时兑现奖励，严格落实保护举报人举措，激发群众参与热情，营造良好的举报氛围。三是加强举报信息研判，科学划分优先级。纪检监察部门应加强与信息研判机构的沟通合作，充分利用网站、微信、微博等互联网平台，全面审核、鉴别以及筛选举报信息，科学划分举报信息的重要程度，确保紧急重要信息能够优先、短时间求证。对于事实依据明显的举报信息，应按照正常程序初查核实;对于没有事实依据、不具备可查性或就已查证问题重复举报的，可暂予了结;对于与实际情况存在明显偏差或可信度不高的举报信息，可借鉴诉讼“简易程序”中的成功做法，探索建立信访举报简易处置机制，以节约执纪执法资源。“经研判，举报的问题不实或无证据证明的，在建议了结的同时一并提出是否存在诬告陷害以及是否需要启动调查程序的意见”。[14]

（三）组织关怀人性化：消除心理顾虑，保护干部的工作热情

一是重视心理疏导，缓解被举报人的负面情绪。“对于有关公职人员的举报，有关执纪机关要在认真调查的基础上，始终保持清醒头脑，要以事实为依据，以法纪为准绳，慎之又慎，既不放过腐败分子，也不要让遵纪守法、担当作为的公职人员蒙受不白之冤”。[15]被举报人所在单位领导尤其是纪检监察部门和组织人事部门应充分认识到人文关怀对澄清保护工作的重要意义，既要当好澄清正名工作的“宣传员”，也要做好被举报干部的“心理咨询师”，主动倾听他们的委屈与诉求，提供必要的情感支持和心理疏导，帮助他们卸下心理包袱轻装再出发。同时，应建立常态化的谈心谈话与沟通制度，定期评估被举报干部的心理状态，及时把握其心理动态，特别是针对心理危机易发的领导干部，“组织上应作出制度性安排，给予必要的特殊关怀，协调专业力量开展心理干预，适当安排休假调养或交流轮岗”。[16]稳定干部思想情绪，让人性化的组织关怀温暖人心，激励广大干部奋发作为、担当尽责。二是加强学习教育，引导被举报人进行自我调节。应从干部自身入手，提高其抵御心理问题的“免疫力”。要加强对被举报干部的理想信念教育，提高其运用科学理论分析和解决问题的能力，促使其主动转变工作态度与思路，正确面对工作中的困难、挫折和荣誉，做到“虚心接受一切正确的批评，同时也应该受得起误会、打击以至委屈冤枉，尤其不要为别人的一些不负责任、不正确的批评和流言所刺激而冲动起来”。[17]要提升干部自我调控能力，引导干部通过合理宣泄、自我暗示等方法理性看待并积极应对可能出现的心理问题，有效化解因不实举报产生的不良情绪，促使干部解开思想疙瘩。三是大胆使用干部，帮助其挽回相应的损失。在澄清正名之后，组织人事部门应将查证结果运用到被举报干部相关考核、提拔任用、评奖评优等工作中，秉持公平公正的原则，实事求是地使用澄清正名的干部，优先将信念坚、政治强、本领高、作风硬的干部充实到重要工作岗位，发挥澄清保护工作的积极效果，为做好选人用人工作提供坚强的组织保障。

（四）結果公开实效化：拓宽发布渠道，强化警示教育

一是扩大澄清信息公开范围，提升公众知晓度。应拓展网上网下多种渠道，充分利用电视台、报纸、新闻发布会、政务微博（微信）等多元化形式发布澄清正名信息，让干部群众在第一时间认清事实、了解真相，及时为遭到不实举报干部消除不良影响。发布的信息应聚焦核心问题，不得泄露党和国家秘密、商业秘密或被举报干部的个人隐私，切实做到事实清楚、依据正确、定性准确，确保澄清正名工作经得起群众和历史的检验。二是选择反面典型案例，发挥警示教育作用。应逐步建立澄清正名与诬告错告同步公开机制，在为被举报干部澄清正名的同时，公开对不实举报者的惩处情况，促使干部群众正确认识并审慎对待不实举报的后果。纪检监察部门和组织人事部门应加强对正反两方面案例的宣传和解读，适时公开一批对正当检举控告给予奖励、诬告陷害行为予以查处的代表性案例，并选择个别反面典型案例编写警示录，供各单位各部门在召开全体职工大会、民主生活会等会议时宣读学习和研讨交流。通过警示教育，引导干部群众树立正确的权利观，依法行使批评建议、控告检举等权利，从根本上遏制不实举报风气的蔓延。三是加强跟踪管理，避免重复举报。应探索建立信访黑名单，及时将存在诬告陷害行为的不实举报人纳入社会信用管理体系，密切关注不实举报人的后续动态，畅通联系渠道，认真做好澄清正名后的回访工作，构建单位、社区、家庭共同参与的预防网络，避免出现“一边澄清、一边举报”的情况。

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（责任编辑：高  静）

Research on the Clarification and Protection Mechanism of

Leading Cadres' False Report

Chen Jianguang，Yan Yan

Abstract：To establish and improve the clarification and protection mechanism of leading cadres' false reports and support the innocent is the inevitable requirement of encouraging the broad masses of Party members and cadres to take on the responsibility and create a good political ecology.On the basis of clarifying the connotation of the report，this paper defines the concepts of reporting according to facts and false reports，false accusations and false accusations.This paper focuses on the analysis of the causes and psychological harm of false reports，examines the problems existing in the current leading cadres' false report clarification and protection mechanism from three dimensions of system，efficiency and effect，and puts forward corresponding countermeasures from the aspects of fine system construction，efficient investigation and evidence collection，humanized organization care，and effective results disclosure.

Key words：clarification and protection mechanism;false report;leading cadres;Discipline Inspection and supervision