实现自然资源“一张图”管理的对策

2020-12-14赵鹏

乡村科技 2020年15期

赵鹏

（清水县自然资源局，甘肃清水 741400）

过去因机构设置等原因，承担国土、林业、环境等职能的管理部门，在各类资源的管理过程中，需要了解各自管理范围内各类资源的现状、底数，所以，分别按照各自的行业规范，进行了“国土资源一张图”“林地落界一张图”“生态红线一张图”等原分属于不同管理部门的规划图工程建设。但是，各类资源数据的共享使用存在分类标准上的差异，导致各部门之间在资源的管理利用上存在矛盾。随着机构改革工作的逐步完成，自然资源部门将原属于国土、林业、草原等各类资源行业的工作进行整合，面临的最大问题是将原来分属不同管理部门的资源图进行有机整合［1］。自然资源“一张图”的建立与完善对于改善民生福祉、提高我国的国际形象力和竞争力、更好地承担国际交流过程中的大国责任都具有重要作用，全面掌握我国自然资源的基数、底数和基于现状的自然资源的发展潜力，还将为提高社会发展质量提供强有力的数据基础保证。

1 认识“一张图”，应具有长远目光

“山水林田湖草”是最具有代表性的自然资源的总称，而在机构改革之前，每一项资源有其自己的管理部分，一旦发生不同资源的划分和矛盾纠纷，就会出现“小让大、弱让强”的现象［2］。当地政府根据当地自然条件规划的发展思路不同，会出现合理但不科学的调剂使用，行政区划等级越低，这种趋势越严重。从国家层面来看，造成这种局面的原因有很多，如有历史原因，即我国按照各自的职能分工和管理需求，国土、农业、林业等部门和机构先后拟定了不同的土地调查、统计分类体系［3］；区划过程中的人为原因，如勘界区划人员学科技术水平的限制、从业人员技术能力与水平参差不齐；地方政府的经济社会发展导向和目标考核，简单来说就是“林业部门认为耕地红线以外的土地都是宜林地，而草原管理部门认为耕地红线和有林地以外的土地都可以用于人工种草”，虽然说法上有些夸大，但在目标责任考核要求下，类似问题较多。“山水林田湖草”只有在“一张图”的前提下才真正具有考核比较的价值。随着自然科学的发展，特别是近年来信息化技术的发展和地理信息技术的利用，信息精度、运算水平、信息处理水平不断提高，让地方政府的目标考核甩下“考核目标只增不减”的包袱，让“一张图”真正落地见效，才能促进各类资源有机结合与利用，将可持续发展的自然资源利用理念贯穿社会发展的始终。

2 搞清“一张图”，让自然资源“各司其职”

随着近年来城镇化进程的不断加快，异地搬迁、危房改造等人居环境改善工程，为居住在山区、地质条件差、生态环境差等地的群众解决了住房安全问题，同时小城镇集约化的安居房建设节约了水、电、交通、信息等基础工程建设成本，快速地让市民享受国家发展红利。但是遗留了一个问题——“旧村复垦”，是复垦成农田发展农业，还是复垦成宜林地植树造林，或者是复垦成原始地类使其自然次生发展。现行的基本做法是“占一补一”，即安居工程占用了耕地，就复垦成耕地，以此类推，这种方法不尽科学合理。我国自然村布设大多成型于中华人民共和国成立以前，秉承文化传统，旧村周围大多栽植了树木，按照林业地类的划分，大部分村庄旧址的地类属于有林地，复垦成耕地不符合实际，当然这是理论上的思考。旧村复垦的项目实施单位不会在项目实施过程中告知林地管理部门，林业管理部门使用的森林资源图库中将旧村庄标注为建设用地，自然也不会即时要求有林地的主张。这当然不是不作为行为，林业部门重点关注的是那些通过现场核查确定了地类权属的林地林班，程序规则上“谁都没有错”，但是造成了损失，直接影响的是包含森林覆盖率和森林蓄积量增长在内的两项硬核考核指标，同时间接对林木采伐证的办证管理、木材运输证的核发管理等造成影响。这只是一个简单的事例，引申出来的问题是“应该谁都管而谁都没管”，结果是“谁都确实没有责任”。

3 使用“一张图”，让自然资源物尽其用

如果说客观存在的各种自然资源是科学合理使用资源的地基，那么“一张图”就是高楼开建前的地基取平，直接决定建筑质量。长期以来，粮食作物种植逐渐暴露出低效产出的软肋，土地撂荒问题在山地山区表现尤为明显，取而代之的是干鲜果产业和苗木栽植，这与人民追求更高品质生活和改变饮食习惯相适应，市场上应季、反季的各种水果保证了市民多种营养需求，大力发展城市绿化和国土绿化建设工程满足了市民对居住环境改善的要求。于是本应在宜林山地发展的干鲜果产业和在苗圃地发展苗木产业转向进入了基本农田红线之外的农田中，而这确实符合农田利用实际，既解决了土地荒芜带来的衰落破败的视觉景观，又在一定程度上缓解了因田地内荒草堆积带来的野外火灾隐患，这是发展之初。在发展的第二阶段，果树到了挂果期，良好的果品质量和巨大的市场需求促使果农扩大生产，近年来林权抵押贷款备受欢迎，可以直接解决果农扩大生产的资金需求，但是耕地土地地类颁发林权证得不到法律的支持。发展的第三阶段，果树到了衰败期且果农再无扩建生产计划，成规模面积的经济树种需要全部伐除清理以恢复耕地生产条件，需要办理林木采伐相关手续，这时土地又拥有了耕地和林地的双重身份。所以，以土地资源为例，应在科学合理的基础上调剂使用土地，而不是划定使用，在保证社会经济发展需求的基础上让土地动起来、活起来。

4 管理“一张图”，确保自然资源可持续发展

草地和宜林地、灌木林地在区划界定过程中界限不明确，在山地山区表现最为明显，不同法律的适用条件会造成管理重叠区域自然资源的无害化损失。以临时占用地类为例，建设项目使用林地审批的批准期限为2 a，占用期满后，用地单位必须恢复林业生产条件；临时占用草原审批的批准期限为2 a，占用期满，用地单位必须恢复草原植被并及时退还。行政审批的起点决定了占用期满后恢复生产的地类类型。同样的，行政执法行为发生时，不同的适用法律会形成不同类型的处罚决定，有可能出现一个案件由不同部门处罚2 次的重复处罚现象，这与法制社会的建设基础相悖。一旦发生这种情况，会直接导致政府公信力降低。

5 加强部门协作，找准“一张图”阈值平衡点

现代社会各类自然资源是一个有机统一的整体，基本农田保障了粮食供应安全，森林生态保障了气候环境健康稳定，河流湖泊的稳定运行关乎工业生产和社会安定等。每一种资源都不可或缺，但在各种自然资源相互交错影响的过程中会出现平衡点，暂且称之为“阈值”（低于该值满足不了需求，高于该值不会获得正相关的收益）。以粮食生产阈值为例，合理的粮食作物种植供应应考量国家粮食储备需求、人口自然增减、气象水文条件的科学预报、国际市场大宗粮食交易价格的合理评估等直接影响粮食供应的综合因素后规划确定。以2017 年甘肃省清水县小麦平均667 m2产量202 kg 为例，小麦种植收益率几乎为0（667 m2良种10 kg、40 元，化肥50 kg、80元，除虫农药和催化药剂10元，农机收割80元，秋收后播种时的秋耕80 元，秋播人工折价80 元，支出共计375元。而小麦平均出售价格1.95 元/kg，667 m2小麦收益共计383.8 元，加之粮食出售的运输成本）。平均667 m2产量只是小麦产量在统计学上反映数据集中趋势的一项指标，实际的小麦667 m2产量应呈现为平均产量两侧的不规则的数值分布，低于当地平均667 m2产量的小麦种植地块就会出现种植收益为负值的情况。所以，土地作用于粮食生产的“阈值”平衡点应在作物产出与经济效益评估为0以上的土地部分。