我国《环境保护法》中的政府环境质量责任及其强化

吕 霞

(青岛科技大学 法学院，山东青岛 266100)

我国《环境保护法》经过2014年修订，许多方面都得到了极大的改善。出于对我国环境法制建设事业的热爱，环境法学者曾对这部经修订的《环境保护法》(以下简称《环境保护法(2014)》提出过批评。(1)参见徐祥民：《环境质量目标主义：关于环境法直接规制目标的思考》，载《中国法学》2015年第6期；徐祥民、姜渊：《对修改〈大气污染防治法〉着力点的思考》，载《中国人口资源与环境》2017年第6期；徐祥民、贺蓉：《最低限度环境利益与生态红线制度的完善》，载《学习与探索》2019年第3期等。同样出于对这项事业的热爱，我们也应该努力发现或积极阐释这部法律所取得的成就。本文是对《环境保护法(2014)》为我国环境法制所创立的具有划时代意义的成就的总结，也是关于如何把深埋在这部法律中至今仍“隐而不显”的宝玉进一步磨光擦亮的思考。

一、一部典型的政府环境质量责任法

在以往的研究中，根据初步显现的环境问题及其发展趋势同时根据已经展开的本国的和国际社会的环境保护事业及其所提出的要求有环境法学者曾判定，“环境法应当首先是评判政府决策行为的法”。理由来自于对“环境污染、资源衰退和生态破坏所呈现出的全流域性、全国性甚至全球性”的判断。对这种“全方位”的“环境问题的责任”不是“企业和个人”等个体所能承担的，“造成环境污染、资源衰退、生态破坏以及物理环境退化的原由也已经无法用企业行为和个体消费来说明”。“医治这种‘全方位’的疾患不能靠对企业和消费者动手术的办法”。根据这些判断，相关学者认为，要想“实现对环境的有效保护”，国家的环境保护政策、法律必须“从政府决策本身采取措施”。而在立法上，“真正负责任的环境法制设计一定是首先开列政府环境责任的方案”(2)参见徐祥民：《关于修改环境法的八点看法——人与自然和谐的视角》，载徐祥民主编：《中国环境资源法学评论(2007年卷)》，人民出版社2008年版，第3-9页。。《环境保护法(2014)》虽然没有放弃，从法学原理上看也不可能完全放弃“对企业和消费者动手术的办法”，但却“从政府决策”上采取了“措施”，并且确确实实地“开列”了地方政府的环境责任。《环境保护法(2014)》第6条第2款明确规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”

这是具有开创性的规定。这一被置于《总则》章的规定不仅“开列”了地方政府对本行政区域的环境质量的责任(以下简称政府环境质量责任)，而且宣布了我国《环境保护法》的一项基本原则，即地方政府对本行政区域的环境质量负责的原则(以下简称地方政府对本行政区环境质量负责原则)。1989年的《环境保护法》(以下简称《环境保护法(1989)》)的第6条只有1款。该款规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《环境保护法(2014)》第6条，在《环境保护法(1989)》第6条的基础上增加一款(作为第二款)，专门规定地方政府环境质量责任，这显然是着意采取的“措施”。对于原版《环境保护法》来说，这一新的“措施”就是一次开创。如果说1989年的《环境保护法》第6条确立了对环境保护的“普遍义务”原则，(3)胡中华的著作《环境保护之为普遍义务》(法律出版社2014年版)比较系统地研究了环境保护义务问题，是对我国《环境保护法》相关规定的有针对性的理论阐释。那么，《环境保护法(2014)》第6条保留了“普遍义务”原则，新创了地方政府对本行政区环境质量负责原则。《环境保护法(2014)》第6条第2款的规定，对于我国最早颁布的综合性环境保护法——《中华人民共和国环境保护法(试行)》(以下简称《环境保护法(试行)》)来说，更是改变历史的创举。《环境保护法(试行)》设有与《环境保护法(1989)》第6条内容一致的环保义务和检举控告权条。该条的内容为：“公民对污染和破坏环境的单位和个人，有权监督、检举和控告。被检举、控告的单位和个人不得打击报复。”(第10条)《环境保护法(试行)》只规定了公民的义务和方便公民履行义务的检举控告权，没有涉及政府(包括地方政府和中央政府)的责任或者义务，至少没有明确规定政府对于环境质量的责任。

《环境保护法(2014)》不只是在第6条第2款做了政府对环境质量负责的一般宣告，(4)在1989年的《环境保护法》中也出现了“地方各级人民政府”“应当对本辖区的环境质量负责”的词句，但其规范内容与2014年《环境保护法》第6条第2款及其他相关规定却大不相同。1989年《环境保护法》第16条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”该法从整体上看，它没有对地方政府施加责任的意愿，第16条的本意实际上是要求地方人民政府为改善“本辖区的环境质量”“采取”相关“措施”。“应当对本辖区的环境质量负责”一语在法律实施上的意义大概可以解释为“对本辖区的环境质量负责的精神”。该条的基本含义是“地方各级人民政府”应当本着“对本辖区的环境质量负责的精神”“采取措施改善环境质量”。它对政府履行环境质量责任还采取了一系列“措施”，其中最具说服力的是以下几项：

第一项，对地方政府提出“加大”对环境保护的“财政投入”的要求。该法第8条规定：“各级人民政府应当加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入”。许多环境保护工作，不管是消除已经出现的环境污染，还是扩大可再生资源的再生能力，都需要财政投入。对于此类环境保护工作来说，如果没有财政支持，那剩下的也就只能是空喊口号。《环境保护法(2014)》要求“各级人民政府”对环境保护“加大”“财政投入”，这既是为一些环境保护活动产生实效提供保障，也是为“地方各级人民政府”履行对本辖区的环境质量责任创造条件。在这个意义上，《环境保护法(2014)》第8条的规定是一项授权，(5)参见徐祥民：《地方政府环境质量责任的法理与制度完善》，载《现代法学》2019年第3期。即“地方各级人民政府”为使“本行政区域”的环境质量达到某一水平，比如年均PM2.5低于10，可以即有权“加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入”。

第二项，为地方政府设计了有保障的环境保护规划方案。《环境保护法(2014)》第13条规定：“县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。”这不是对《环境保护法(1989)》第4条中的“环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划”的简单搬用，而是一项有保障的制度安排。首先，该条要求“纳入国民经济和社会发展规划”的“环境保护工作”或“环境保护规划”是存在于上下级监督关系中的“工作”或“规划”。它的形成过程是：第一步，形成以“国民经济和社会发展规划”为依据的和经国务院批准的“国家环境保护规划”(第13条第2款)；第二步，编制地方的以“国家环境保护规划的要求”为依据的“本行政区域的环境保护规划”。这样的“本行政区域的环境保护规划”或“本行政区域”的环境保护工作，是对“国家环境保护规划”的落实，显然要受上级国家机关的监督。其次，该条规定的“国家环境保护规划”是有规定内容的且与“主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划”等处于互动关系中的规划。《环境保护法(2014)》第13条第4款规定：“环境保护规划的内容应当包括生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等，并与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接。”包含“生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施”的规划是能够产生具体规范作用的环境保护规划，而不是只讲政策只表达意愿的“规划”；“与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接”的规划是一定会付诸实施的规划，因为不管是“主体功能区规划”还是“土地利用总体规划和城乡规划”，它们的执行都会影响到环境保护规划的执行。编制这样的环境保护规划，执行与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划互动的环境保护规划，显然有利于地方人民政府履行其对本行政区域的环境质量责任。

第三项，建立“环境保护目标责任制和考核评价制度”。《环境保护法(2014)》第26条规定：“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。”第27条还规定：“县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况，对发生的重大环境事件应当及时向本级人民代表大会常务委员会报告，依法接受监督。”如果说“本行政区域的环境保护规划”的编制和执行处在“上下级监督关系”中，受上级乃至国务院的监督，那么，“环境保护目标责任制和考核评价制度”则是这样一种制度：第一，本级人民政府对负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人实施考核评价；第二，上级人民政府对下级人民政府及其负责人实施考核评价；第三，地方上的“本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会对本级人民政府实施评价、监督”。这样的监督考核评价制度有利于督促地方人民政府及其“负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人”积极开展环境保护工作，包括认真执行环境保护规划，有利于督促地方人民政府履行对“本行政区域的环境质量”的责任。

《环境保护法(2014)》确立地方政府环境质量责任的确是具有开创性的立法创举。它的创建之功的明显表现是：在该法之后制定或修改的许多法律都对该原则做出了响应。《环境保护法(2014)》颁布一年后，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议修订了《大气污染防治法》，新修订的《大气污染防治法》第3条第2款明确接规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，控制或者逐步削减大气污染物的排放量，使大气环境质量达到规定标准并逐步改善。”该法为督促或曰便利地方人民政府履行其环境质量责任，采取了与《环境保护法(2014)》相同或相类似的措施，其中包括“考核”(第4条)、“将大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划”、“加大对大气污染防治的财政投入”(第3条第1款)。该法还对《环境保护法(2014)》规定的原则提供了更具一般性的依据，规定“防治大气污染，应当以改善大气环境质量为目标”(第2条)。既然“改善大气环境质量”是“防治大气污染”的“目标”，要求地方人民政府对本行政区域的大气环境质量负责就更加顺理成章了。

继2015年修订《大气污染防治法》之后，2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议修改的《水污染防治法》、2018年8月31日第十三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《土壤污染防治法》等，都贯彻了地方政府对本行政区环境质量负责原则。(6)《中华人民共和国水污染防治法》第4条、第6条等，《中华人民共和国土壤污染防治法》第5条、第11条等。

我国的环境法制建设开始于1973年。(7)参见徐祥民：《中国环境法的雏形——〈关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)〉》，载徐祥民主编：《中国环境法学评论(第13卷)》，人民出版社2019年版，第4页。在走过了40多年的建设之路之后，我国《环境保护法》发生了一次历史性的转变，即从主要规范个人和企业行为的也可以概括为“不法行为惩罚主义”的环境法，(8)参见徐祥民、刘旭、王信云：《我国环境法中的三种立法设计思路》，载《海峡法学》2016年第1期。转变为既规范个人、企业等环境行为人的行为，又设定政府环境质量责任、规范政府履责行为的法。

二、一部充分体现环境整体性的环境法

环境法保护的环境是自然环境，自然环境的空间范围是自然形成的，而非人为创设的。保护环境的任务是对自然形成的一定空间范围内的环境的保护。环境的这一自然空间规定性不仅使作为个体的自然人、法人在面对环境损害时陷于无能为力的境地，而且也对只能在特定行政区或国界内做功的法律出了难题，对只能作用于特定行政区的行政权力、只能作用于国界内的国家权力出了一道难题。国家权力难以对跨国的环境实施完全的管控，行政区的权力难以对跨行政区的环境开展全面的管理。(9)参见徐祥民、宛佳欣：《环境的自然空间规定性对环境立法的挑战》，载《华东政法大学学报》2017年第4期。这是环境的自然区域与人为的国家疆域、国内行政区域的不一致造成的。地方政府要对本行政区的环境质量负责，必须解决如何保护在空间范围上超越本行政区的环境的问题。以往就有研究者注意到，“环境问题的解决不仅需要政府承担责任，而且还需要对原有的政府形式做必要的修正”(10)参见徐祥民：《环境法学的三个猜想》，载徐祥民主编：《中国环境法学评论(2011年卷)》，科学出版社2011年版，第11-19页。，包括实行“跨法域合作”(11)徐祥民、宛佳欣：《环境的自然空间规定性对环境立法的挑战》，载《华东政法大学学报》2017年第4期。、“制定超行政区”的“环境保护法”(12)吕霞：《对渤海环境保护特别法建设的新思考》，载《政法论丛》2018年第4期。等。《环境保护法》需要解决如何保障地方政府权力的运行能对本行政区的环境质量的好坏的决定力问题。

《环境保护法(2014)》充分注意了被具体行政区限定的地方政府及其职能部门如何对跨行政区的环境实施保护的问题。或者说该法客观上为被具体行政区限定的地方政府及其职能部门如何保护跨行政区的环境做出了安排。该法第20条明确规定：“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制”。这一规定不是因预见到跨区域的环境问题的存在而不得已做的立法关照，不是为可能发生的跨界环境问题设计一个十有八九用不上的应急方案，就像《环境保护法(1989)》所做的那样——如果遇到“跨行政区的环境污染和环境破坏”，则由“有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决”(第15条)。《环境保护法(2014)》第20条规定的是有四个“统一”要求的一项制度。该条规定的四个“统一”是“统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”。这四个“统一”是同一环境空间范围内的不同行政区，不管是两个还是多个行政区，所实现的“统一”或被要求实现的“统一”。有了在一定环境空间范围内的“规划”“标准”“监测”和“防治措施”的统一，才能实现不同行政区在对同一空间范围内的同一环境的保护上采取一致行动，才能避免相关行政区采用“搭便车”策略，才能创造有效保护跨行政区环境的环保业绩。

“重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制”的四个“统一”之一是“统一监测”。《环境保护法(2014)》为实现“监测”的“统一”也做出了安排。该法第17条规定：“国家建立、健全环境监测制度。”该条要“健全”的“环境监测制度”的重要内容是由“国务院环境保护主管部门”“会同有关部门组织监测网络”。这个“网络”由在“国务院环境保护主管部门”和其他“有关部门”“会同”下“统一规划”的“国家环境质量监测站(点)”构成。这个“网络”中的各“监测站(点)”、网络分支取得的或汇总的监测数据在不同“监测站(点)”之间，在不同“监测站(点)”所属职能部门之间、所在行政区之间实现“共享”。这样的“监测网络”显然有助于实现不同行政区之间的“统一监测”。有了由“统一监测”所获取的关于环境质量的完整数据，处在“联合防治协调机制”下的不同行政区便可为保护环境采取“统一的防治措施”。

跨行政区的环境的保护经常遇到的难题是环境保护牺牲者和环境保护受益者之间的关系不好处理。环境保护是一项要求处在一定环境空间范围内的所有行为主体做出牺牲以实现环境利益的事业。一定环境利益总是可以为其荫蔽下的人们提供环境消费利益。(13)参见徐祥民、朱雯：《环境利益的本质特征》，载《法学论坛》2014年第6期。为实现环境利益而做出牺牲的主体和从一定环境利益荫蔽下获取环境消费利益的主体常常都是不一致的。为协调这两类主体之间的关系，学界想到的办法是实行生态补偿，即让因环境良好获取或增进环境消费利益的主体对为保持或实现环境良好(即环境利益)而做出牺牲的主体实施补偿。(14)参见辛帅：《生态补偿的源流追踪》，载徐祥民主编：《中国环境法学评论(第10卷)》，科学出版社2014年版，第146-163页。生态补偿可以通过环境消费利益收益者与实现环境利益的牺牲者之间的协商来实现。但从有效保护环境，确保环境利益实现的需要来看，政府主导的生态补偿甚至政府负担支付义务的生态补偿才是更有效的。在建立渤海环境保护特别法的讨论中，就有学者提出在渤海特别法中建立“以政府为核心的生态补偿运行体制”的建议。(15)参见申进忠：《渤海管理法需要确立的生态补偿制度》，载《法学论坛》2017年第2期。《环境保护法(2014)》不仅注意到了如何平衡牺牲者和受益者之间关系这个难题，而且为解决这个难题确立了真正“以政府为核心”的生态补偿制度。该法第31条规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。”显然，这是国家“建立、健全”的“制度”,而非民间偶或达成的协议。国家要“建立、健全”的生态补偿制度不是政府提倡的给民间寻求建立补偿协议的努力提供宏观政策支持，而是以“财政转移支付”为保障的制度。第31条第2款宣布的是：“国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。”国家要“建立、健全”的生态补偿制度虽然也不排除按“市场规则”形成补偿协议，但更值得提倡的是以地方政府为协商单位的补偿制度，即“收益地区”(获得或增益环境消费利益的地区)和“生态保护地区”(为实现环境利益做出牺牲的地区)的“人民政府”，“通过协商”(第31条第3款)开展生态补偿。以地方人民政府为协商单位的生态补偿、以财政转移支付为财政保障的生态补偿，能够更有效地化解收益者与牺牲者之间的矛盾，能够更有效地实现跨行政区的环境所具有的环境利益，能够对地方政府履行其环境质量责任产生更直接的影响。

具有整体性的环境对特定行政区的超越，使单一行政区无法独立地实现环境质量的改善，从而无法对本行政区的环境质量负责。解决这个问题的办法之一是行政区合作。那么，实现合作的不同行政区怎样才能通过正常执法而“携手”实现跨行政区环境质量的改善呢？对处于不同行政区的所有环境行为主体的行为实行“总行为控制”(16)徐祥民：《论我国环境法中的总行为控制制度》，载《法学》2015年第12期。是一个已被反复使用过的有效办法。为了防治污染，可以对不同行政区的所有相关污染物排放者的排放行为实行总行为控制；为了减轻渔业资源等可再生生物资源损害，可以对不同行政区的所有提取渔业资源或其他可再生生物资源的行为主体的行为实行总行为控制。仅仅控制住本行政区的行为人的行为不足以确保本行政区环境质量的改善，因为本行政区只是跨行政区环境的一部分，本行政区实施的影响环境的行为只是影响本行政区所在环境的行为的一部分。控制住了影响环境的全部环境行为，才能控制跨行政区的环境质量。《环境保护法(2014)》为控制影响跨行政区环境的全部行为设计了制度。该法第44条规定：“国家实行重点污染物排放总量控制制度。”根据这一规定，不仅中央国家机关可以针对全国性的重点环境区域，省级政府可以针对本省自治区范围内的特定环境区域设定重点污染物排放总量，然后将设定重点污染物排放总量分解给下级政府，而且处在同一环境区域内的两个或多个地方人民政府也可以议定所在环境区域终点污染物排放总量，然后由相关行政区分别承担设定总量中的一部分。在做了这样的“设定-分解”，或“设定-分担”之后，只要接受“分解”或“分担”控制总量的地方和企业认真执行，政府就可以控制住对跨行政区的环境排放的重点污染物的排放总量，从而就可以掌控接受重点污染物的环境的质量。对于相关行政区人民政府来说，执行这项制度就可以对本行政区域所在的环境的质量实施有决定力的影响，就可以兑现使本行政区环境达到何种质量目标的承诺。

环境的跨界特点给地方人民政府为对本行政区域的环境质量负责出了难题，因为地方政府常常遇到的都不是可以按行政区划分出来的环境个体。对处在跨越单一行政区的环境空间范围内的具体地方政府来说，要实现对本行政区域的环境质量责任，必须先对本行政区所处的在空间范围上超越本行政区的环境的质量负责。而要解决这个问题，至少需要处理好三对关系，即不同地方政府之间的关系、对环境保护做出牺牲者与享受环境消费利益者之间的关系、不同行政区内的环境行为主体间的关系。《环境保护法(2014)》建立了处理这三对关系的制度。可以这样说，《环境保护法(2014)》是充分体现了环境的整体性的环境法，是为地方政府履行环境质量责任做了较好的制度安排的环境法。

三、一部尚待法律文化认同的环境法

《环境保护法(2014)》是一部政府环境质量责任法，是一部提供了诸多有助于克服环境的自然空间与行政区域空间不一致矛盾的政府环境质量责任法。然而，这部法律要成为一部真正开创历史的政府环境质量责任法，还有很远的路要走。目前，《环境保护法(2014)》这部政府环境质量责任法难以充分发挥政府责任法应有作用的重要原因之一是，我们的法律文化不能给政府责任法提供有力支持。

首先，关于政府环境质量责任的知识是法律知识体系的薄弱点。根据制度、规范等内容，我们把《环境保护法(2014)》称为政府环境质量责任法。但是，我们赋予这部法律的这一定位，很难在现有法律知识体系中得到强有力的回应。非常明显，不管是社会大众还是政府官员，人们对“责任”做出的反映都是“不利后果”。也就是说，在人们的现有法律知识中，责任就是不利后果，就是因为违反法律或实施了某种不合道义的行为而应当承担的不利后果。这种“责任”概念屡屡得到我国制定法的强化——许多法律文件的《法律责任》一章都是用来规定不利后果的。在这一大众法学知识的基础上，学界关心的不是政府环境质量责任，而是“暂停审批”相关行政区“新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件”(《环境保护法(2014)》第44条)等规定，执行这类规定会给相关政府带来“不利”后果。在这一大众法学知识的基础上，政府关心的是本行政区的人民代表大会及其常务委员会对其工作报告的投票会出现多少张反对票。在这一大众法学知识的基础上，司法检察等国家专门机关不断创造政府环境质量责任之外的新规范、提出与政府环境质量责任无关的新要求，总之是给社会的法律知识体系增添政府环境质量责任之外的知识。比如，最高人民法院认为“修订后的环境保护法”和“其他环境资源保护法律”已经“成为预防和惩治污染环境、破坏生态行为的有力法律武器”。至于对这“法律武器”的运用，最高人民法院关心的是“依法严惩污染环境、破坏资源犯罪”“依法审理环境资源行政案件”“加大环境资源案件执行力度”(17)《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作，为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》(法发〔2014〕11号)。等等。执行或遵守最高法院的这些“意见”，人们增长的都是其他知识，包括其他环境保护知识、环境保护法知识，而不是关于政府环境质量责任的知识。“京津冀协同发展”是一个与环境的跨界特点相关的事业。最高人民法院专门“为京津冀协同发展提供司法服务和保障”下发了文件——《最高人民法院关于为京津冀协同发展提供司法服务和保障的意见》。该意见将“为京津冀协同发展提供优质高效的司法服务和保障”视为“人民法院肩负的重大政治责任和光荣历史使命”，并要求京津冀三地法院“统一思想，提高认识，切实增强司法服务和保障的自觉性、主动性”。该意见还就京津冀“交通一体化”“生态环境保护”“协同发展”等提出“充分发挥人民法院审判职能作用”的要求等。就是这样一份专门支持跨行政区协同发展的司法文件，其在专门规定如何“依法履行人民法院审判职能”的一章中运用的或阐述的知识也主要是惩罚犯罪，知识产权司法保护，“保障京津冀地区金融创新、金融安全”“涉及疏解北京非首都功能的民商事案件”，“涉及京津冀协同发展中的重点项目和重点工程案件”等的审理，即使提及与资源、环境有关的案件，那也是“环境资源类民商事案件和行政案件”，不涉及政府环境质量责任如何履行的问题。即使反复阐述“京津冀协同发展”，反复把相关司法事务置于“京津冀协同发展中”这个背景下，也看不到关于不同行政区间如何开展环保合作、如何对这种合作提供司法帮助等的任何表达。即使在专门规定“京津冀法院工作联络机制”的第3章，最高人民法院向相关法院提出的也只是法院间审判合作、人员培训合作、信息共享等一般业务上的要求，这些合作、共享与地方人民政府为履行环境质量责任所需要开展的跨行政区合作没有任何直接的关联。总之，在社会的环境保护法知识体系中，如果把这些知识看作是涌动的不断推陈出新的知识浪潮的话，那么，政府环境质量责任这项知识处于谷底，环境犯罪、环境侵权等等则处在这个知识浪潮的峰巅。

非常明显，社会的一般环境行为、专门机关的环境执法、与环境相关的司法等，更多地是被峰巅知识所推动，而非由谷底知识所左右。由于关于政府环境质量责任的知识处于社会法律知识的谷底，所以政府环境质量责任的履行便难以得到充足的知识滋养。如果说真正的法律不是刻在铜柱上，而是印在人们心中，那么，我国《环境保护法》中的政府环境质量责任在人们的脑海里还没有留下足够深刻的印痕。

其次，政府履行环境质量责任是环境法实施氛围的冷点。在从中央到地方的实施环境法的氛围中虽然出现了许多热点，但政府环境质量责任却一直是冷点。比如，以《环境保护法(2014)》为依据的执法检查是热点。人们关心哪些大要案得到了处理，人们热衷于讨论哪些官员因诸如擅自改动环境保护规划等过错而“落马”。再如，人们可以按照设定处罚的轻重等热议《环境保护法(2014)》或在该法生效后制定或修改的其他环境保护单行法是否“史上最严”。在《环境保护法(2014)》以往5年的实施历史上，政府环境质量责任从未成为“热”的话题，甚至没有引起学界广泛的关注。《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》(国办发〔2014〕56号)是在《环境保护法(2014)》颁布后下发的。该《通知》提出的要求是“加大惩治力度”“坚决纠正不作为、乱作为问题”“开展环境执法稽查”“强化监管责任追究”等等。在“强化地方政府领导责任”一条要求中，该《通知》关心的是“地方政府主要领导干部执行环境保护法律法规和政策、落实环境保护目标责任制”(18)《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》(国办发〔2014〕56号)。的情况，而不是他们制定的环境保护规划是否设定了恰当的环境质量目标、他们为实现环境质量目标采取的措施是否充分有力等。习近平曾说过，法律的生命在于实施。(19)习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，载《理论学习》2014年第12期。地方政府环境质量责任作为《环境保护法(2014)》中的一项制度需要在某种实施中启动起来。以往的实践展示给我们的是，启动地方政府环境质量责任制度的点火装置似乎尚未安装完毕。

最后，完善政府环境质量责任的法律的生长是法制创新的滞点。法律不仅需要通过实施获得生命力，而且需要通过适应实践需要的更新保持生命力。这里所说的更新既包括由立法机关实施的法律修改，也包括有权机关和学界开展的赋予既定法律新内容的解释、执法机关将既定法律的适用范围事实上扩展到新领域的实践。如果把这些修改、解释、扩展适用等统称为法制创新，那么，以政府环境质量责任为原点的法律生长是我国环境法制创新中的滞点。非常明显，最高人民法院、最高人民检察院、生态环境部、自然资源部等为实施《环境保护法(2014)》而发布的《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院为京津冀协同发展提供司法服务和保障的意见》《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范(试行)》)等，都包含着对《环境保护法(2014)》的创新，都在事实上造成了《环境保护法(2014)》内容的生长，或造成了该法适用范围的明确甚至扩展。在《环境保护法(2014)》不断被司法实践甚至立法实践推动着实现创新的过程中，这部法律中的许多制度、规范都在生长，而地方政府环境质量责任这项制度及相关规范却处于停滞状态。《环境保护法(2014)》颁布时的地方政府环境质量责任制度及相关规范既是该项制度和相关规范发展历史的滞点，也是整部法律发展的滞点。

如果说2012年修订通过的《民事诉讼法》没有实现环境公益诉讼“入法”，(20)参见徐祥民：《2012修订的 〈民事诉讼法〉没有实现环境公益诉讼“入法”》，载《清华法学》2019年第3期。与此相关，《环境保护法(2014)》也没有完成使环境公益诉讼“入法”的使命，那么，2015年开始的检察公益诉讼试点以及2017年全国人大常委会为建立检察公益诉讼制度而对《民事诉讼法》和《行政诉讼法》等所做的修改，却使以人民检察院为原告的在内容上包含环境公益诉讼的检察公益诉讼成为近年来我国诉讼制度建设的最大亮点。最高人民检察院开展的与环境公益诉讼相关的司法创新，全国人大常委员开展的与检察公益诉讼相关的立法创新赋予在2012年的《民事诉讼法》和《环境保护法(2014)》中若隐若现的环境公益诉讼以旺盛的制度活力，但《环境保护法(2014)》中的地方政府环境质量责任制度却没有获得这样的活力。

四、一部尚待精细加工才能完成开创历史之任务的环境法

《环境保护法(2014)》中的地方政府环境质量责任的法律文化认同缺乏并不是在该法颁布实施后才出现的。我国缺乏建立政府环境质量责任制度的法律文化基础，在这部法律设立政府环境质量责任制度时就没有给这项制度披挂坚实的甲胄。也就是说，虽然在《环境保护法(2014)》中存在一种可以称为地方政府环境质量责任的制度，也可以找到支持这一制度的若干规定，但规定在《环境保护法(2014)》中的这项制度却明显地存在先天不足。

比如，《环境保护法(2014)》第6条第2款虽然确立了地方政府对本行政区环境质量负责原则，但却没有规定要求地方政府对之负责的“环境质量”用哪些指标来衡量。比如是关于水、大气清洁度的质量，还是关于渔业资源再生能力强弱的质量、生物多样性程度的质量、海洋自然岸线保有度的质量等等。我们在上文把“重点污染物排放总量控制制度”解释为符合环境跨界特点、对政府履行环境质量责任有助益的制度，但这项有助益的制度却只对与水、大气等的清洁度有关的环境质量的维持提供帮助，不能对其他方面的环境质量的保持或改善提供帮助。不仅如此，在整部《环境保护法(2014)》中也找不到能够对其他方面的环境质量责任的履行提供帮助的、符合“总行为控制”原理的其他制度安排。

再如，《环境保护法(2014)》规定的财政转移支付制度是有助于地方政府履行环境质量责任的制度，但该法却没有规定“生态保护地区”的人民政府怎样才能获得从别处“转移”来的财政支持，从而为使本地区的环境质量达到某一水平提供必要的财政支持。如前所述，在许多情况下，没有财政支持的环境保护只能是口头上的保护。这样的环境保护宣示是无法帮助地方政府圆满履行环境质量责任的。

又如，《环境保护法(2014)》规定的以四个“统一”为重要技术保障的“跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制”是保护跨行政区环境的重要制度安排，也是处于这样的环境中的具体行政区履行对本行政区域的环境质量责任的制度保障，但是，该法却没有规定相关行政区为实现四个“统一”有哪些权力，当相关行政区间无法实现这四个“统一”，从而无法形成“联合防治协调机制”时，这些行政区的人民政府可以或应当做什么。没有可以或应当做什么的规定，不能在相关行政区之间达成某种一致，这些行政区履行对本行政区域的环境质量责任就成了无源之水。

这些先天不足，加上前述法律文化认同的缺乏，使《环境保护法(2014)》确立地方政府环境质量责任原则的开创之举只表现为开先河，而不是系统阐释和全面贯彻了地方政府环境质量责任原则。

结语

《环境保护法(2014)》规定了地方政府环境质量责任，为我国《环境保护法》确立了地方政府对本行政区环境质量负责原则。这是一个伟大的立法创建，也为环境法学的发展提供了新的研究素材。这部法律规定的跨行政区联合防控协调机制、以财政转移支付为保障的生态补偿、重点污染物排放总量控制制度等，都符合环境的整体性、跨界性特点，都有利于地方人民政府履行对本行政区域的环境质量责任。然而，我国法律文化中政府责任文化元素的欠缺、不法行为惩罚主义的立法模式对我国环境立法的统治、不利后果责任观的流行等，使得地方政府对本行政区环境质量负责原则，即使在《环境保护法(2014)》中也没有充分阐释、全面贯彻，使地方政府环境质量责任难以在法律实施中成为活的制度，难以通过立法、司法乃至学术创新得到发扬光大。要在我国真正建立起适应环境损害“全流域性、全国性甚至全球性”特点的环境法，真正建立起既规范个人、企业等的行为，又设定政府环境质量责任、规范政府履责行为的法，我们还需要在立法上、在环境保护法的实施上、在法律文化建设上付出更大的努力。