关于完善环境区域协同治理制度的思考

胡中华

(中国地质大学(武汉) 公共管理学院，湖北武汉 430074)

经过多年的实践，人们逐渐认识到以行政区划为单位自行其事的碎片式环境保护无法有效应对以大气污染、流域水污染为典型的跨界性、外溢性极强的环境污染，于是，转而选择环境区域协同治理这一环境治理方式。尤其是在2014年北京出现了“APEC蓝”、2016年杭州创造了“G20美”之后，环保实务界、环境法学界更增强了对于环境区域协同治理方式的信心。2015年修订的《大气污染防治法》第2条明确规定实行“区域大气污染联合防治”，为大气污染区域协同治理奠定了法律基础。2018年1月1日修订的《水污染防治法》第28条规定，建立“流域水环境保护联合协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”。这一规定也为水污染区域协同治理提供了法律依据。然而，纸面上的环境区域协同治理变成行动中的环境区域协同治理，进而取得良好治理效果，还有漫长的路需要走。以京津冀地区大气污染协同治理为例。生态环境部多次发布的《全国和京津冀、长三角、珠三角区域及直辖市、省会城市、计划单列市空气质量状况》(以下简称《重点区域空气质量状况》)显示，即使在建立了较为完备的环境区域协同治理机制的京津冀地区，一些城市的空气质量也没有随实行协同治理的区域(以下简称“协同治理区域”)整体的环境质量的改善而发生根本性好转。2017年4月、8月先后发布的《重点区域空气质量状况》显示，尽管同时期“协同治理区域”环境总体上得到了改善，但是，石家庄、保定、邢台、邯郸等城市空气质量没有明显改善，稳居74城市的后十位。(1)中国环境监测总站：《2017年第一季度全国和京津冀、长三角、珠三角区域及直辖市、省会城市、计划单列市空气质量状况》(2017年4月11日发布)；中国环境监测总站：《2017年8月全国和京津冀、长三角、珠三角区域及直辖市、省会城市、计划单列市空气质量状况》。2019年3月、4月的《全国城市空气质量报告》提供的数据再次显示，石家庄、邢台等城市空气质量依然欠佳。(2)中国环境监测总站：《2019年第一季度全国和京津冀、长三角、珠三角区域及直辖市、省会城市、计划单列市空气质量状况》；中国环境监测总站：《2019年4月全国和京津冀、长三角、珠三角区域及直辖市、省会城市、计划单列市空气质量状况》。在“协同治理区域”环境得到明显改善，甚至出现了“APEC蓝”这样极佳的空气质量状况的情况下，一些城市的环境质量却没有跟随整个区域一起改善，说明实际执行的环境区域协同治理行动存在某些不足，在一些特定的局部空间内没有产生应有的效果。正是由于存在这种情况，我们一方面需要呼吁采用环境区域协同治理这种治理方式，借助“协同”形成的合力进行环境治理；另一方面，需要仔细审视以往开展的协同治理中运用的规则、采用的做法等对环境区域协同治理的支持程度，检讨其中的缺陷，寻求改进的办法。

一、动机、能力、方法与合作保障：环境区域协同治理的内在要求

环境区域协同治理之所以成为人们乐于选择的环境治理方式，原因是双重的。第一，自然原因。许多污染物质的排放具有外溢效果。也就是说，污染物质不只是会污染排放地的自然环境，还会在大气循环、水循环等自然力量的作用下，溢出排放地，污染相邻地区的环境。这一自然原因告诉人们，进行环境治理，不能仅把注意力放在本地，必须考虑环境污染的外部输入因素以及其与本地因素的共同作用；第二，社会原因。国家在管理本国领土上的人的行为时，不得不采取分片划区的形式，环境管理权力的条块分割是无法回避的权力布局方式，即使是实行最大限度的垂直管理。当出现环境污染的区域与行政区不一致的情况时，就自然提出如何治理跨行政区的环境污染的问题，需要不同行政区一起开展跨行政区的环境污染治理。(3)参见徐祥民、宛佳欣：《环境的自然空间规定性对环境立法的挑战》，载《华东政法大学学报》2017年第4期。所谓环境区域协同治理，其实就是按照系统协同论的思想，将污染物质的排放、传播与在环境中的滞留视为一个连续的过程，要求污染物质排放地、污染物质流经地和污染物质滞留地的环境监管部门之间通力合作，各自分别承担在源头减少污染物质的排放、在中端拦阻污染物质的扩散、在终端清除污染物质等环境污染规制、治理工作。从逻辑样式上看，环境区域协同治理的原理并不复杂。如果有明确的治理目标和对治理任务的准确判断、分配，“协同治理区域”内各方参与者按照各自的分工履行职责，治理效果是可预期的。不过，现实生活也展示了另一幅图景，即社会成员在进行社会交往时，有时选择与他人合作，有时选择背叛合作。这一图景说明，环境区域协同治理虽然在原理上并不复杂，但在现实中实行起来并不必然有效。由于各种利益的羁绊，各方主体可能会采取机会主义的做法。在对自身有利时，选择与他人合作；反之，则选择不合作。历次“环保风暴”后污染状况出现的反弹反复验证了这一判断。如果将环境区域协同治理视为一个复杂的社会合作系统，那么，单个的环境监管权力主体、排污主体等就是这一系统中相互独立的要素。在其它因素不变的情况下，系统能否取得最大化的合作效果，取决于系统中各要素是否同心协力。

大量社会案例、试验结果表明，环境区域协同治理意欲取得良好的治理效果，需要具备一些条件。包括治理动机、治理能力、治理方法和用以保障合作的责任追究制度。(4)关于合作理论的阐述参见[美]埃莉诺·奥斯特罗姆、罗伊·加德纳、詹姆斯·沃克：《规则、博弈与公共池塘资源》，王巧玲、任睿译，陕西人民出版社2011年版；[美]约翰·D.多纳休、理查德·J.泽克豪泽：《合作——激变时代的合作治理》，徐维译，中国政法大学出版社2015年版。

第一，参与各方具有一致的保护环境的动机。动机是对待行动的主观态度。它对于行动能否取得成效至关重要。对于“协同治理区域”内的各方参与者而言，如果彼此之间缺乏一致的保护环境的动机，协同治理的效果就将大打折扣。因为在环境区域协同治理所涉及的多方当事人之中，只要有一方不积极采取环境保护行动，不仅其无法完成所分担的治理任务，而且还会对其他各方的积极性造成挫伤，最后拖累“协同治理区域”的整体治理效果。举例来说，如果处于污染物排放地的环境监管部门不积极地向相关行政区的环境监管部门通报本地污染物排放信息，那么，其他地区的环境监管部门要么不得不重复进行环境监测，从而耗费大量时间、精力与检测费用，降低环境监管效率；要么遗漏反映污染状况的信息，使得污染物流经地、滞留地采取的治理措施不足以消解污染物质对环境造成的污染。因此，各方一致的动机是确保环境区域协同治理取得成功的一个关键因素。

第二，参与各方具有协同治理环境的能力。能力是能够完成某项特定任务所具备的客观条件。对于环境区域协同治理而言，规制企业污染排放行为，不能仅仅依赖排污企业的自觉减排。对于一些排污企业来说，减少污染物的排放、修复遭受污染的环境，意味着增加环境保护设施的运行，增加其产品的生产成本，从而减少收益。企业的常态心理是：为了获得利润，只要有机可乘，一定选择尽可能少的环境保护投入。为了督促企业开展污染防治，需要对企业排污行为实施监控或对污染状况采取其它形式的监测。而为了做好监控、监测工作，不仅需要安装监控监测设备，而且需要培训监测人员、建设监测队伍。笼统说来，就是提高环境执法能力。环境区域协同治理，因为涉及不同层级、不同行政区环境监管部门间的环境信息传递、合作执行环境法律政策等，所以，要求环境监管部门具有更强的能力。以区域空气质量的监测与治理为例，为了预防大气污染对社会民众的不利影响，需要环境监管部门及时、准确地发布大气污染监测信息，提醒民众在雾霾天气时段减少户外活动，及时采取防护措施。为了获得准确的大气污染信息，就需要建立大气污染监测系统，包括添加大气监测设施设备、配备监测技术人员等。早在2012年，原环境保护部就对提升环境空气质量监测能力做出部署，其中包括在京津冀、长三角、珠三角地区及辽宁中部、山东半岛、武汉及其周边等重点区域建设“区域环境空气监测点位”，扩展农村环境空气监测子站功能，以“形成区域环境空气监测能力”。(5)参见《关于加强环境空气质量监测能力建设的意见》(环发〔2012〕33号)。可以说，如果没有这些重点区域空气质量监测点位布设和监测体系建设，就不可能及时了解大气污染信息，也就无法进行大气污染协同治理。

第三，“协同治理区域”内各方采取有效的治理艺术。治理污染并不等于绝对禁止污染物排放。环境具有自净能力，这种能力意味着环境可以接纳一定量的污染物质。这就给污染防治提供了如下的选择机会：既允许一定量的排放，又允许获得较多的经济收益，当然是通过排放污染物质获得的收益。这也就是人们常说的经济社会发展和环境保护“双赢”。“协同治理区域”内的不同行政区如果都能运用可以实现“双赢”的治理措施，则环境治理阻力小，治理效果好，从而为整体的环境区域治理发挥积极作用。如果一味地强制企业减少甚至停止污染物排放，则会增加治理阻力，降低污染治理效果，使整体的环境区域治理难以达到预设目标。以下便是一项“双赢”的艺术；让效益较差的企业将排放污染物的机会出让给效益好的企业，把更多的排放污染物的机会留给效益最好的企业，以便利用有限的环境自净能力创造更多的社会财富。对这一治理艺术的运用意味着，污染治理不只是采取“命令—控制”手段，对企业采取“关、停、转”等强制措施，还要运用市场手段，比如通过排污许可证交易，一方面使生产效益好的企业获得更多的排放机会，另一方面，使出让排污机会因而减少生产的企业获得相应的收益。

第四，服务于协作的责任追究制度。环境区域协同治理存在的前提是环境整体性与行政区划的不一致。同一行政区划内，不同层级的环境监管部门可以借助环境监管权力进行环境监管；而不同行政区划的各个环境监管部门之间进行环境协同治理，更多依赖合作协议、联席会议等方式进行。后者的局限性在于，当一方的环境监管部门不依据合作协议配合对方工作或实施应为的环境执法活动时，另一方无权对其加以纠正，而这种情况的持续存在会导致“破窗现象”的发生，甚至最终导致合作的不可能。(6)参见[美]乔治·凯林、[美]凯瑟琳·科尔斯：《破窗效应：失序世界的关键影响力》，陈智文译，三联书店2014年版。要想维系跨行政区的合作，避免发生“破窗现象”，必须建立以维护合作为目的的责任追究制度。一旦出现违反合作约定的行为，立即启动追责机制，既给行为主体施加必要的惩罚，也对潜在的不合作者制造威慑。(7)参见汪崇金、史丹：《利他惩罚威胁足以维系社会合作吗？》，载《财贸研究》2016年第3期。

这类追责应当包括两个方面：第一，对违反“协同治理区域”内合作各方约定的排污者的惩罚。如果不能及时、严格地追究违背各方约定的排污者的责任，企业主就很难形成遵守污染防治法规、敬畏协同治理各方约定的必要动机。这种追责具有双重意义。一方面，因排污行为违法而追责，另一方面，因排污行为违反“协同治理区域”合作约定而追责。第二，对“协同治理区域”内不同行政区环境监管者监管不力行为的追究。正如研究者总结的那样，“环境保护能否落到实处”，“关键在于领导干部”。“一些重大生态环境事件背后，都有领导干部不负责任、不作为的问题，都有一些地方环保意识不强、履职不到位、执行不严格的问题，都有环保有关部门执法监督作用发挥不到位、强制力不够的问题”。(8)中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第110页。为了使“协同治理区域”内各方保持合作意愿，开展有效的污染治理合作，必须建立对环境监管机关不执行合作约定行为的迅捷的责任追究制度。

二、环境区域协同治理实践的启示

2014年“APEC蓝”、2016年“G20美”以及近年来各地城市先后出现的“赛会蓝天”，展示了环境区域协同治理所取得的良好效果。总结这些城市为确保赛会期间空气质量良好而实行的做法，可以发现它们的某些共同点。

(一)超级政治动员，增强区域内各级监管部门的协同治理动机

为了确保特定城市特定时段的环境质量处于良好状态，中央或其它上级政府强令特定城市及其所在区域所有相关地方政府采取果断有力的治理措施，并为加强相关地方与特定城市污染治理的协调配合建立专门的协调机构，用以激发相关地方政府协同治理的积极性，更充分地调动相关各方的污染治理力量。如2014年为了给APEC会议期间的北京市创造良好的大气环境，国家领导人做出重要批示，提出明确要求。在国家领导人发出动员令之后，相关部门制定《京津冀及周边地区2014年亚太经济合作组织会议空气质量保障方案》(以下简称《保障方案》)。由于中央领导高度重视，京津冀地区各地政府将保障APEC会议期间空气质量工作作为一项重要政治任务。各地一把手亲自抓，层层分解落实责任，严格执行《保障方案》下达的任务。(9)参见雷宇、宁淼、孙亚梅：《建立大气治理长效机制留住“APEC蓝”》，载《环境保护》2014年第24期。正是在强大政治动员的基础上，京津冀地区各地政府积极尽责，确保了APEC会议期间北京市空气质量良好。

再以2016年杭州G20峰会环境治理保障工作为例。为了确保G20会议期间环境处于良好状态，2016年4 月21日，长三角区域大气污染防治协作小组办公室召开会议，部署G20 峰会期间空气质量保障工作。时任环保部部长陈吉宁提出进一步完善区域联防联控机制，加快推进区域大气污染治理的要求。(10)参见徐骏：《雾霾跨域治理法治化的困境及其出路——以G20 峰会空气质量保障协作为例》，载《理论与改革》2017年第1期。在协作小组大力推动下，长三角区域各地政府专门针对G20会议期间环境质量保障事宜制定了实施方案，如《江苏省G20 峰会空气质量工作方案》《G20峰会上海市环境空气质量保障方案》《G20峰会黄山市环境空气质量保障方案》等。由于有了这些“保障方案”和其它相关保障措施，才有了G20会议期间杭州市良好的空气质量。

(二)集中环境监管资源的运动式协作治理方式

所谓运动式协作治理，是指为了特定的管理目的，政府集中行政权力资源，在短时间内集中处理某些社会问题的过程。这种短时间内集中整治某些社会问题的手段具有权力集中运用、任务具体、见效快等优点。它也是一些地方政府用来实现某些短期目标的常用管理方式。最典型的就是迎接创建国家卫生城市检查、迎接环境执法大检查等应对检查的活动。跨区域环境治理，尤其是以为重要赛会创造优美环境为目的的环境治理，从中央政府到地方政府，运动式协作治理已经成为一种优先选择。还是以2014年APEC会议空气质量保障为例。会议期间，累积停产企业9，298家，限产企业3，900家，停工工地40，000余处，日限行车辆1，173万辆。为加强监管，环境保护部派出16个督导组，检查工业企业1，286家、施工现场250处。各地环保部门出动43.4万人次，检查工业企业6.1万家，其他污染源12.3万处。为督促相关职能部门积极开展工作，个别市长和官员被约谈。(11)参见周宏春：《APEC 蓝及其对我国大气污染治理的启示》，载《中国经济时报》2015年3月16日；李辉：《“APEC 蓝”与“铁腕治污”》，载《前线》2015年第3期。

在举行全国第二届青年运动会(2019年8月8日至19日)期间，为了确保赛期的空气质量良好，山西省采取了与APEC会议空气质量保障相类似做法。山西省专门成立“二青蓝”保障综合指挥部，要求全省，尤其是赛事承办城市，在运动会期间杜绝重大环境污染事件发生，保持环境空气质量优良。在指挥部的直接指挥下，省直相关部门、各相关城市集中力量治理污染，包括采取强制关停等措施。与生态环境保护有关的各级监管部门全力以赴，对排污企业和排污行为采取比平时更加严格的监管措施。(12)参见程国媛：《为保“二青蓝”我省环保出重招》，载《山西日报》2019年7月15日。诸如此类的高压监管，使山西省的大气环境质量在赛会期间出现了短时好转。

无论是中央层级组织实施环境区域治理，还是地方政府组织开展本辖区内多城市的环境区域保护，都采取了运动式的协同治理方式，其中包括打破常规科层管理模式、超常规调动力量、对排污者采取非常管理手段等。

(三)全面的环境信息获取手段与环境信息共享

环境区域协同治理的重要基础条件是环境信息的全面获取与共享。成功的环境区域协同治理的经验表明，只有能够获得完整、全面的污染排放信息、污染状况信息，“协同治理区域”才能够有的放矢地采取污染控制措施，进而取得良好控制效果。而要获得完整的污染排放信息，则需要区域内各地环境监管部门全方位监测企业排污活动，不留监测死角。2008年北京奥运会期间北京市空气质量一直处于良好状态，而这一成果的出现得益于对相关环境信息的准确把握和防控措施得力。其实，在北京奥运会前夕，北京市空气质量能否处于良好状态，还有非常大的不确定性。原因在于：第一，奥运会前夕北京市出现极端不利气象条件，这对实现赛会期间空气质量良好是严重挑战；第二，各地大气污染防治常规执法存在执法盲点，而这些盲点足以影响大气污染防治行动的效果。针对这些不利情况，在中央有关部门的决策部署下，果断启动应急措施，组织京津冀环保部门出动5，000余人次，对6，000 余个重点污染源实施全面排查；北京、天津、河北、山西、山东、内蒙采取相关紧急防控措施。经过诸多有针对性的工作，津冀晋蒙鲁豫等周边省区空气质量明显改善，70多个城市的PM2.5 平均浓度同比下降40%。(13)参见程兴瑞：《让“阅兵蓝”和“APEC蓝”永续——记环保部环境应急与事故调查中心应急值守处先进集体》，载《人民公仆》2015年第10期。奥运会空气质量保障工作是成功的，而这项成功的工作的重要方面是获取环境信息全面准确。

三、区域环境协同治理常态化面临的现实困境

在我国，实行环境区域协同治理并不是近年才开始的尝试。20世纪90年代开始的淮河流域水污染防治就采取了协同治理的方式。自20世纪80年代起，随着工农业生产的迅速增长和城市化进程的加快，淮河流域出现了严重的污染，(14)参见《新闻背景:近年来淮河污染情况及其治理》，http://www.cctv.com/news/china/20010802/36.html，2019年10月2日访问。给沿淮流域和上级政府提出了防治淮河流域污染要求。1994年5月24日至26日，原国务委员宋健代表国务院，在安徽省蚌埠市主持召开淮河流域环保执法现场会，由此拉开10年淮河污染治理的序幕。淮河流域跨越河南、江苏、安徽、山东等省，治理淮河污染需要建立跨省的区域环境治理组织机构或其它运作机制。(15)参见张菊生：《治理淮河污染的回顾与展望——纪念淮河流域环保执法检查现场会一周年》，载《治淮》1995年第6期。为此，1995年8月8日，国务院颁布了我国第一部流域性法规——《淮河流域水污染防治暂行条例》。该条例第4条规定，建立淮河流域水资源保护领导小组，负责协调处理有关淮河流域水资源保护和水污染防治的重大问题，监督、检查淮河流域水污染防治工作，行使国务院授予的其他职权。显然，该机构是专司淮河流域水污染防治的政府组织。1995年，国务院环委会审议通过《淮河流域水污染防治计划》，大规模的淮河污染协同治理工作正式启动。

淮河流域水污染协同治理和上述环境区域协同治理工程一样，治理当初成就显著，但同时又不无缺憾。根据环境区域协同治理的内在要求，总结我国实行区域协同治理的经验，不难发现采用这种治理方式所面临的困难。使环境区域协同治理难以产生理想效果的制约因素主要有以下几个方面：

(一)治理动机不足

环境区域协同治理需要强大的动机驱动力，也就是说，需要“协同治理区域”内各方具备强烈且一致的治理意愿。只有在“协同治理区域”内各方具备强烈且一致的治理意愿时，才能驱动复杂的环境监管各子系统恪尽职守，积极合作，形成强大的监管合力。而在实际开展的环境区域协同治理的项目中，经常出现的情况是各方治理动机不足。

一般来说，各地政府既担当保护环境的重任，又面临似乎更为重大的任务——发展经济。发展经济，需要使用各种自然能源，从而产生污染物排放，导致环境污染；避免环境污染，需要减少污染物排放，而减排意味着对按常规开展的经济活动的限制，意味着经济发展的减慢。从长远来看，实施节能减排可以换来环境的好转，也有利于长远的发展，但这种好处属于未来。一些地方政府领导更看重的是解决财政收入问题，因为后者直接决定能否增加所属公务员的工资，能否提高本行政区的各种社会福利保障水平。这是摆在眼前的问题。解决眼前问题的动力总是强于解决未来问题的动力。如果不能解决眼前的问题，那就很难产生解决未来问题的足够的动力。

政府的治理动机无疑也受普通民众消费需求的影响。民众的日常消费对环境的负面影响是巨大的。比如，洗护衣物是再正常不过的生活消费了。我国城市居民仅此一项消费，年耗水量达122个西湖水量、用电量为153亿度(相当于世界最大的水电站——三峡电站两个月的总发电量)、排放温室气体1，400万吨二氧化碳当量(与种植53万亩约4，000万棵常绿乔木林20年产生的碳汇量相当)。(16)中华环保联合会：《关爱环境蓝皮书——公众衣物消费对环境影响调研报告》，http://www.sh.chinanews.com.cn/swzx/2019-06-05/57847.shtml，2019年10月27日访问。普通消费者不愿意为了在未来、在国家整体上可能看到的环境改善而减少这种消费，更不要说停止这种消费了，政府也不愿意为治理环境而违拗本城市居民的这种消费意愿。

(二)协同治理能力不足

影响环境区域协同治理效果的一个重要因素是治理能力是否与治理目标相适应。环境治理，如同其他公共事务的治理一样，具有规模大(包括影响面积大、人口多)的特点。这意味着，第一，环境管理者与相对人之间的距离远；第二，环境管理者面对众多的相对人。这种状况决定了环境管理措施只能是大概率的。当区域环境协同治理遭遇治理规模因素的制约时，协同治理的复杂性显著提高，管理成本自然加大。协同治理的高质量以更强大的治理能力为保障。(17)参见周雪光：《国家治理规模及其负荷成本的思考》，载《吉林大学社会科学学报》2013 年第1 期。而在我国的治理实践中，协同治理能力存在明显欠缺，主要表现在以下几个方面：第一，环境监测能力不足。由于技术与资源等的限制，我国环境监管部门的环境监测能力存在明显不足。以农业污染监测为例，在以家庭承包经营为主要生产方式的条件下，农业生产过程中使用化肥、农药、农膜而产生的水污染、空气污染具有面源性质，难以监测。即使可以监测河流污染，也难以追踪到污染者。再以空气污染监测为例，一些城市、国家级新区、高新区、重点工业园区及港口区等没有建立监测点，一些省控、市控和县控空气质量监测点位之间没有完全联网，这些情况决定了环境管理机关无法全面获取空间质量信息，无法及时传递监测结果；(18)《京津冀及周边地区2018-2019 年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》对“各省(市)”提出的“进一步将省控、市控和县控空气质量监测点位统一联网”，“全面推进国家级新区、高新区、重点工业园区及港口环境空气质量监测站点建设”等要求说明，“统一联网”需要通过“进一步”努力才能充分实现，相关区域监测站点的建设还要等到“将来时”。第二，环境信息交流能力不足。这既有技术上的原因，也有体制上的原因。以京津冀地区为例，在中央政府的强力推动下，京津冀地区先后出台了《京津冀区域协同发展纲要》《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》《京津冀协同发展生态环保规划》《津冀跨区域环境联合执法工作制度(暂行)》《关于促进京津冀地区经济社会与生态环境保护协调发展的指导意见(环办环评〔2018〕24号)》等多项规范环境区域协同治理的文件，大大提升了京津冀地区协同治理的水平。然而，就是在这个区域，环境信息的交换、共享也依然存在障碍。《北京市大气污染防治条例》第24条为“区域联防联控与应急联动”建立的“通报”和“共享”制度，应当“通报”的是“重大污染事项”，不包括“重大污染事项”之外的“事项”；应当“共享”的“信息”是“重大监测信息”，不包括“重大监测信息”之外的环境信息。而且就是对“重大监测信息”的“共享”也是“逐步实现”，而非必须“实现”。《天津市大气污染防治条例》也有与相邻省市交换环境信息的规定，但该《条例》第72条只要求在“边界”“建设”“可能对相邻省市大气环境产生影响的重大项目”时向相邻省市“通报”。此种“通报”涉及的信息仅仅是与“可能对相邻省市大气环境产生影响的重大项目”相关的信息，而不是所有对大气环境产生影响的项目的信息；是“建设”时的信息，不包括相关项目投产运营后的信息，即使是一定会对“相邻省市大气环境产生影响”的信息。从两部法规的规定可以看出，两直辖市准备交换的环境信息只有某些重大信息、有严重环境影响的信息。仅仅就此类信息实行交换或者共享，无法支持相邻地区开展有效的协同治理。

(三)协同治理方法单一

长期以来，我国的环境治理，包括由中央政府部门组织的跨行政区的环境治理，主要采用“命令—控制”方法。这种方法简洁，能产生立竿见影的效果。在处理关系相对简单的社会事务时，或处理通过简单的下达命令便可以见成效的社会事务时，这种方法是有效的。但在处理复杂社会利益关系时，或处理具有综合性的、处于持续状态的社会事务等时，这种方法的有效性就要打折扣了。还是以京津冀及其周边地区环境治理为例。如果只追求“赛会蓝天”这一结果，用“命令—控制”方法是可以如愿的。如果以京津冀及其周边地区环境质量根本改善并长期保持为治理目标，仅靠这种方法就是注定无法如愿的。而在京津与冀、山东北部、河南北部之间开展横向的符合市场规律的技术、资金、人才、产业等的交流、交换，则可以使京津与河北、鲁北、豫北之间优势互补，既使京津获得蓝天碧水，又使河北、鲁北、豫北获得技术、人才和经济补偿。从这个事例来看，生态补偿就是推进长久的区域或流域协同治理的有效方法。

近年来，一些地方陆续把生态补偿的方法用于流域环境治理。京津冀及其周边也开始尝试使用这种办法。河北省与天津市之间就为“引滦入津”签订了开展滦河上下游生态补偿的协议——《关于引滦入津上下游横向生态补偿的协议》。(19)参见王宁、李亭、刘桃熊：《京津冀跨区域生态补偿试点显成效 相关部门建议加强共治力度建立长效机制》，载《经济参考报》2018年11月1日。此举与《生态文明体制改革总体方案》关于推动在“京津冀水源涵养区”等“开展跨地区生态补偿试点” 的要求是一致的。(20)见《生态文明体制改革总体方案》第6章第32项“完善生态补偿机制”。但是，不容忽视的是，已经开展的生态补偿集中在存在上下游关系的不同地区之间，而用于大气污染防治、渔业资源养护等领域的生态补偿，既少有成功的范例，又缺乏制度创设。

(四)缺乏保障“协同治理区域”合作协议执行的责任追究制度

在以往的环境治理中，我国已经建立了考核问责等制度，其中包括对相关责任人“给予组织处理或党纪政纪处分”，即使他们“已经离任”，“也要终身追究责任”。(21)《水污染防治行动计划》(国发[2015]17号)第9条第32项“严格目标任务考核”。2016年12月颁布的《生态文明建设目标评价考核办法》《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》等建立了一系列与考核问责相关的制度。这些考核与责任追究制度都有助于督促各级政府以及环境监管部门对环境保护工作积极尽责。但是，它们都是用在上级对下级的监管、权力机关对行政机关的监督中，对横向的不同行政区间合作没有直接的保障作用。而以往为开展环境区域协同治理而形成的合作文件，没有为维护合作而设立惩罚性约束，没有对违反合作约定的行为设定责任。

责任，是人类合作得以正常进行的必要条件。“人类内心天生就具有愿意与别人合作、愿意自己付出成本惩罚别人、具有关心他人的亲社会情感的心智结构”。(22)韦倩、姜树广：《社会合作秩序何以可能：社会科学的基本问题》，载《经济研究》2013 年第11 期。这揭示了一个简单的社会道理，即缺乏责任、缺乏必要的惩罚，人类社会就无法进行合作。就环境区域协同治理而言，没有责任约束，合作便容易陷入信任不足的泥沼，各种“搭便车”的行为会最终摧毁整个合作协议，使协同治理归于失败。

四、环境区域协同治理常态化的实现路径

尽管运动式的环境区域治理备受诟病，尽管实行环境区域协同治理面临许多现实的困难，环境区域协同治理这种治理方式已经成为我国环境治理的一条经验，一条被立法广泛采用的经验。2014年修订的《环境保护法》第20条规定建立“跨行政区域的重点区域、流域”“防治”“环境污染和生态破坏”的“联合防治协调机制”，包括由“有关地方人民政府协商解决”的协调机制。这表明，我国具有环境保护基本法形式特征的《环境保护法》已经明确接受不同行政区间实行环境区域(包括流域、区域)协同治理的制度。

法律已经建立环境区域协同治理制度，那么，怎样才能将运动式、临时性环境区域治理转变为常态化的环境区域协同治理，怎样克服采用该治理方式所面临的困难呢？

(一)增强合作动机

如前所述，具备强烈合作动机是有效开展环境区域协同治理的前提。然而，环境保护这种追求未来利益、整体利益的事业很难让环保主体形成强烈的保护动机，从而很难能产生强烈的合作保护的愿望。环境保护与发展生产难以实现“双赢”的判断驱使地方政府选择牺牲环境保护维持生产发展。这既是逻辑结论，也是实际发生的决策选择。不过，我国现行环境保护法也为推动地方政府建立合作动机铺设了制度基础。这个基础就是《环境保护法》规定的地方政府环境质量责任制度。(23)参见徐祥民：《地方政府环境质量责任的法理与制度完善》，载《现代法学》2019年第3期。地方政府应当对本行政区的环境质量负责，而要履行好这份责任，在面对跨行政区的环境问题时，就只有选择与同处一个环境地理单元中的其它行政区开展合作。而随着地方政府环境质量责任制度的完善，相关地方政府寻求与相邻行政区合作的愿望会越来越强烈。在这个意义上，地方政府环境质量制度的完善可以为环境区域协同治理增添合作动力。而为了增强地方政府与相关地区开展合作的动机，需要加强地方政府环境质量责任制度建设。

(二)寻找有效的合作方法

有效的合作方法是稳定的环境区域协同治理的基本保障。做这一判断的依据之一是：运动式的，也就是依赖超级政治动员的联合防治是不可持续的。开展环境区域协同治理的有效的和可持续的合作方法是什么或具有怎样的特点呢？原则上说，就是不会挫伤“协同治理区域”合作各方合作积极性的方法。反过来说，就是对“协同治理区域”合作各方的积极性同样产生调动作用的方法。“命令—控制”型的环境管理方法显然不符合要求，而以下几种方法是可以尝试使用的。

第一种方法：生产生活活动影响力与环境治理任务分担相一致。所谓生产生活影响力是指生产生活活动对环境的负面影响力，而生产生活活动影响力与环境治理任务分担相一致是指按照对环境负面影响力大小分配环境治理任务的原则对“协同治理区域”内各行政区分配治理任务。这个方法的突出特点是：其生产生活活动对环境的负面影响(也可称不利环境影响)越大，承担的环境治理任务越重。假定被生态环境部列为重点区域的“长株潭”区域中的三城市开展大气环境区域协同治理，那么，三城市应当按照排放大气污染物的多少分配减排或其它消减大气污染物的任务，治理任务的轻重以排放量的大小为转移。

第二种方法：取长补短。这个方法的核心要义是发挥不同行政区自然地理、人口、产业类型、环境治理能力等方面的优长。在操作层面就是：“协同治理区域”内不同行政区用自己的长项与其它各方交换。假定有甲乙两市开展环境区域协同治理，其中甲市制造业发达，乙市渔业捕捞能力强。协同治理的合作协议可以把更多的渔业捕捞份额(假定在特定水域实行捕捞限额制度)分配给乙市，留给甲市较小的份额，相应地把更多的污染排放份额(当然以实行污染物排放总行为控制制度(24)参见徐祥民：《论我国环境法中的总行为控制制度》，载《法学》2015年第12期。为前提)分配给甲市，留给乙市较少份额。用这一方法，可以在各方发挥其长处从而不降低生产的基础上实现“协同治理区域”内环境质量的改善。按照这一假定，“取长补短”这一方法既可以减少大气污染物排放，使大气环境质量得到改善，又可以减轻对渔业资源的捕捞，使特定水域渔业资源损害得以减轻。

第三种方法：合理的生态补偿。在同一环境地理单元的不同行政区中，往往都存在上下游、中心与外围、廊道与聚点等关系。对这样的环境地理单元开展环境治理，往往需要特定行政区对治理做更多的付出或曰牺牲，否则就无法使整个环境地理单元的环境得到改善，即使其它行政区付出再多的努力也无济于事。在这种情况下，“协同治理区域”内各行政区应当做出的选择是：让特定行政区承受治理环境的牺牲，其它行政区对其实施补偿。不管是污染防治中的廊道和聚点地区之间，还是水污染防治中的上下游城市之间、渔业资源养护中的左右岸城市之间等的合作，都可以采用这种方法。

第四种方法：能者多劳。不同行政区开展环境治理的能力，比如减排的能力、减少捕捞的能力，往往都是不同的，有时差距还十分巨大。能力悬殊的两个或多个行政区要为同一项事业开展合作，能力强的行政区必须做更多的贡献，否则，能力弱的一方或几方一定会选择不合作。这与世界各国为防止全球气候变暖在不同国家间实行“共同但有区别责任”原则，道理是相同的。(25)参见徐祥民、李宇斐：《“能者多劳”——应对气候变化责任分担的首要原则》，载《中国政法大学学报》2012年第3期。能者多劳这一方法的具体运用，可以落实为能力强的一方或几方，比如科学技术相对发达的城市，向能力弱的一方或几方提供治理环境的技术、工艺甚至设备、工程技术人员，甚至免费提供。要求能力强的合作方做这些(“多劳”)，与下面要讨论的提升协同治理能力是有关联的。

(三)提升协同治理能力

提升环境区域协同治理能力包括绝对提升和相对提升两种情况。所谓绝对提升，是指对环境治理能力的提升，包括使用先进的技术、设施、设备，配备高水平的技术人员，即使用满足更多环境治理事务需要的种类不同的技术设备，投入更多开展治理所需要的资金、人员等等。所谓相对提升，是指服务于多行政区“协同”的提升，也就是协同能力的提升。比如环境监测使用相同的或易于换算的计量单位、环境质量标准等；再如环境治理行动保持步调上的一致或协调，像禁渔期同时起止、同时实施应对重污染天气紧急措施等等。

从我国环境治理的实践来看，由于不同行政区自然资源、经济社会发展水平不一致，行政区划对管理者的管理行为的长期型塑不一致，要提高环境区域协同治理水平，治理能力的绝对提升和相对提升都是需要的。

(四)建立维护环境区域协同治理合作关系的制度

维护环境区域协同治理合作关系的制度，是指以维护这种协作中的合作关系为目的而建设的制度，在当下一定是用书面协议规定。这类制度大致有两种。一种是实体规则，即设定关于对执行或违法合作关系行为的奖励或惩罚的种类、额度等内容的规则。需要专门指出的是，此类奖励、处罚是对环境区域协同治理合作方的奖励、处罚，而不是各个合作方对其管理下的行政相对人的奖励或处罚。比如，对严格履约一方，可以在下一个合作年度或下一个合作期少承担一些治理任务。这是奖励。再如，对违反合作协议的一方，可以要求其承担更多的合作事务或其它治理任务。这是惩罚。另一种是程序规则，即规定关于执行奖励或处罚的程序的规则。包括鉴别是否认真履约、确定违约行为及其程度、适用合作协议规定的奖励或处罚等。比如建立合作协议执行机构，类似学者为开展渤海流域环境治理设计的渤海治理委员会。(26)参见徐祥民、李冰强等：《渤海管理法的体制问题研究》，人民出版社2011年版，第229-231页。由此类合作协议执行机构评价合作各方的履约行为。

结语

我国环境保护实践所创立的环境区域协同治理制度已经成为环境法规定的一项新制度。它的产生与对实现短期环境保护目标为目的的污染防治实践，与中央国家机关对地方政府力量的强大调动能力有密切联系。作为环境法规定的制度，在离开运动式环境治理提供的强大推动力的支持之后，要产生治理跨行政区环境的良好效果，它还需要得到进一步的建设。写在《环境保护法》第20条的那些语句不足以支持环境区域协同治理成为一项可以产生制度功效的法律制度。用制度体系或复杂制度体系建设的眼光看问题，要使环境区域协同治理制度在我国跨行政区环境的治理中扮演重要角色，加强与该制度相联系的制度，包括地方政府环境质量制度的建设也是十分必要的。