生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的诉权冲突与有效衔接

潘牧天

(上海政法学院，上海 201701)

一、问题的提出

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将推进国家治理体系和治理能力现代化纳入我国全面深化改革的总目标之中，提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。2015年12月13日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(以下简称《试点方案》)对此作出了回应，并以“环境有价，损害担责”原则明确生态环境损害赔偿制度救济的客体为生态环境的生态价值，并以“生态修复为主、货币赔偿为辅”为责任承担方式，打破了实践中“生态环境损害赔偿”模式的责任承担止于金钱赔偿、无关环境损害恢复的困境，(1)参见林潇潇：《论生态环境损害治理的法律制度选择》，载《当代法学》2019年第3期。将生态修复置于突出地位。在后续的《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》)以及《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《若干规定》)中都对这一原则进行了体现。生态环境损害赔偿诉讼由经授权的人民政府和相关部门对污染环境、破坏生态的单位或个人提起诉讼，实现对赔偿义务人的追责，使受损生态环境得到修复，从而保护生态环境，解决生态环境损害领域的“政府买单”问题。(2)参见浙江省湖州市中级人民法院与中国人民大学法学院联合课题组：《生态环境损害赔偿诉讼的目的、比较优势与立法需求》，载《法律适用》2020年第4期。其与以保护环境公共利益为宗旨的环境公益诉讼在诉讼目的上发生重合，(3)参见肖建国、黄忠顺：《环境公益诉讼基本问题研究》，载《法律适用》2014年第4期。而基于《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第1条与《若干规定》第1条的规定，环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的起诉条件为包含关系，环境民事公益诉讼的起诉条件为 “已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险”，而生态环境损害赔偿诉讼的起诉条件仅为其中“发生严重影响生态环境后果” 的部分。原告针对同一损害事实基于相同的诉讼目的提出的诉讼请求也会出现大范围的重合。因此，虽然生态环境损害赔偿诉讼的原告为政府部门，不同于环境民事公益诉讼的具有起诉资格的环保组织和检察院，但在环境公共利益事务上实际上衍生出的两套“机制类似、功能重叠的法律程序”，(4)参见王明远：《论我国环境公益诉讼的发展方向:基于行政权与司法权关系理论的分析》，载《中国法学》2016年第1期。不可避免地会出现“两诉”既判力牵连的问题，影响司法的稳定性。《若干规定》颁布前，并无相关规范对“两诉”的衔接方式进行规定，司法实践中由审判机关基于其对“两诉”的不同认识对“两诉”的衔接方式做出探索，(5)参见彭中遥：《论生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼之衔接》，http://kns.cnki.net/kcms/detail/50.1023.c.20190711.1149.004.html，2020年4月20日访问。但都在一定程度上存在诉权冲突问题，《若干规定》颁布后其虽为生态环境损害赔偿诉讼的司法实践提供了规范依据，(6)虽然最高人民法院官方网站将《若干规定》置于“司法解释”栏目下，但根据《中华人民共和国立法法》第104条的规定，司法解释只能针对审理案件中适用具体法律的问题加以解释，而该规定脱离具体条文“制定”了相关“规范”，其在性质上到底是司法解释还是其他规范性文件尚待探讨。其中第16-18条明确规定了生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接方式，但实践中“两诉”的诉权冲突问题仍然没有得到很好的解决。

特别需要提及的是，2020年4月29日全国人大常委会修订通过了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，严格地说，这是我国首个在法律层面对生态环境损害赔偿诉讼作出规定的单行环境立法。该法第122条明确了针对固体废物污染环境、破坏生态给国家造成重大损失的情形，赔偿权利人可以提起生态环境损害赔偿诉讼。可以说，对生态环境损害赔偿诉讼的立法确认，该法具有划时代意义，但同时必须看到，该法对可能引发生态环境损害行为的调整范围仍然具有一定的局限性，对生态环境损害赔偿诉讼的实体性和程序性内容同样未能作出较为全面的规定。司法实践中出现的“两诉”权利人权利行使的冲突问题以及“两诉”如何衔接问题也未得到真正解决。“两诉”诉权上的不协调乃至冲突，既不利于准确看待生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的应有逻辑关系，也阻碍了权利主体充分正当地行使权利，滞塞了权利人的应有的权利救济，同时也浪费了司法资源，降低了纠纷解决效率。从这一点上说，从实质层面分析并厘清“两诉”诉权冲突的根本原因，对理性看待生态环境损害赔偿诉讼的本质，进而探究较为可行的生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接路径具有特别重要的意义。

二、“两诉”诉权冲突的主要表现

诉权是当事人进行诉讼的权能，由诉的法律制度确定，通过法律授权在诉讼中得以充分体现。以法律的具体授权为基点，结合相关司法判例，生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼诉讼主体的诉权冲突可以归纳为如下三种类型：

其一，“两诉”之一已形成生效判决，尚未提起诉讼的另一诉讼的权利人因与已形成生效判决的诉讼基于同一损害，诉讼请求重合等问题构成“重复起诉”而丧失提起诉讼的权利。(7)根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第247条，构成重复起诉需同时符合下列条件：(一)后诉与前诉的当事人相同；(二)后诉与前诉的诉讼标的相同；(三)后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。《若干规定》第18条涵盖了《若干解释》第28条，明确了“两诉”之一形成生效裁判后，另一诉讼的诉讼权利人在就同一损害生态环境行为提起相应诉讼时，必须有证据证明存在前案审理时未发现的损害，法院才应予以受理。以前案为生态环境损害赔偿诉讼为例，有权提起环境民事公益诉讼的机关或社会组织认为前案的生效判决明显不合理，但又由于其不是前案的诉讼当事人，既无申请再审的权利，又无申请检察院建议或抗诉的权利。且根据《若干解释》第28条第1款规定，环境民事公益诉讼的权利人以同一损害生态环境行为提起诉讼又无新证据证明存在前案审理时未发现的损害，不属于法院应当受理的情形。在此种情况下，为避免重复起诉，对司法既判力产生影响，环境民事公益诉讼权利人的诉讼权利被剥夺，且其正当权利无法得到救济。反之，若前案为环境民事公益诉讼，生态环境损害赔偿诉讼的权利人依然面临此种困境。

其二，“两诉”均处在审理阶段时，生态环境损害赔偿诉讼绝对优先，往往使环境民事公益诉讼提前终止，难以保证环保组织的有效参与。在《若干规定》颁布前，山东省生态环境厅诉山东金诚重油化工有限公司、山东弘聚新能源有限公司生态环境损害赔偿诉讼案和中国生物多样性保护与绿色发展基金会(以下简称“中国绿发会”)与山东金诚重油化工有限公司等侵权责任纠纷案中，司法机关率先作出“两诉”衔接中止方式的探索。在社会组织已就生态环境损害事实提起环境民事公益诉讼后，行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼，济南市中院以“本案须以另一案件的审理结果为依据，而另一案尚未审结”为由中止环境民事公益诉讼的审理，并在中止事由结束后继续审理环境民事公益诉讼案件，对于绿发会主张的赔偿环境污染损失的诉讼请求，认为其“诉讼目的已经实现，本案不再予以处理”。(8)“山东省生态环境厅诉山东金诚重油化工有限公司、山东弘聚新能源有限公司生态环境损害赔偿诉讼案”为最高人民法院发布的《人民法院保障生态环境损害赔偿制度改革典型案例》之一。参见最高人民法院.《人民法院保障生态环境损害赔偿制度改革典型案例》，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-162312.html，2020年6月12日访问；参见济南市中级人民法院(2017)鲁01民初1467号民事判决书和2016鲁01民初780号民事判决书。这种处理方式与《若干规定》第17条不谋而合。但同样值得注意的是，在《若干规定》颁布后山东省高级人民法院对于绿发会的上诉请求作出“裁定驳回上诉，维持原判”的民事裁定，而未对绿发会所认为二审存在的争议焦点“政府诉讼优先的法律依据、是否遗漏生态服务功能期间损失以及合理费用的理解等”进行审理。(9)中国绿发会：《政府诉讼优先于环保组织诉讼第一案裁定维持原判，绿会拟向最高院申请再审 | 山东章丘危废倾倒案》，载https://www.sohu.com/a/326199685_100001695，2020年6月12日访问。可见，生态环境损害赔偿诉讼的原告与环境民事公益诉讼的原告同样享有诉权，但却由于中止的程序设计，使得环境民事公益诉讼的权利人并未实质参与其与生态环境损害赔偿诉讼权利人相同诉讼请求部分的案件审理过程，质证与辩论环节的缺失导致权利人诉讼权利被肢解。本案一审和二审程序中要求被告赔偿环境污染损失的诉讼请求，对中国绿发会而言均未受到实体审理，未能实现司法救济最后一道屏障对权利人诉讼权利的保障。而且，在环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的诉权发生冲突时，生态环境损害赔偿诉讼为何处于绝对优先的地位，也缺少法理依据的有力支撑。

其三，诉讼双方就生态环境损害赔偿事项经磋商达成一致，导致环境民事公益诉讼诉讼目的“被迫提前实现”，间接使得环境民事公益诉讼权利人丧失部分诉权。《若干规定》明确了生态环境损害赔偿诉讼的前置性磋商程序，而环境民事公益诉讼并无诉前程序，且磋商过程中赔偿权利人与赔偿义务人就磋商事宜达成一致意见，形成的赔偿协议经法院司法确认后具有实质的既判力以及权利人可以据此向法院申请强制执行效力，同时还具有一事不再理的效力。(10)参见周翠:《司法确认程序之探讨——对〈民事诉讼法〉第194-195条的解释》，载《当代法学》2014年第2期。以中国绿发会诉山东金诚重油化工有限公司等侵权责任纠纷案为例，2016年3月14日济南市中级人民法院对该案予以立案，2016年7月28日裁定本案中止诉讼，2017年2月27日山东省生态环境厅与山东万达有机硅新材料有限公司(以下简称“万达公司”)签署赔偿合同，2018年12月26日对环境民事公益诉讼恢复审理，万达公司以其已与山东省生态环境厅形成生态环境损害赔偿协议、“已履行全部损害赔偿责任”为由对中国绿发会要求被告赔偿环境污染损失的诉讼请求进行抗辩，得到法院支持。对于已处于案件审理过程中的环境民事公益诉讼，因后达成的生态环境损害赔偿协议丧失其部分诉讼权利同样缺少法理依据。

可见，生态环境损害赔偿诉讼与环境损害赔偿诉讼中止的衔接方式，不考虑起诉的先后顺序，也不考虑前诉进行到哪一诉讼阶段，对同样具有正当诉权来源的“两诉”采取一概中止环境民事公益诉讼的做法，可能造成环境民事公益诉讼的原告诉讼权利得不到有效保障，挫伤了社会组织进行生态环境损害索赔的积极性。且“两诉”的诉讼请求基本相同，未被涵盖的诉讼请求基本都包含了为诉讼产生的评估鉴定费、专家费、律师费等支出，增加了义务人的负担，损害了义务人的合法权益。内容基本相同的“两诉”，经过法院两次立案，两次审理，不仅浪费了本就有限的司法资源，被拖延的司法程序也不利于对生态环境的及时修复。

三、从原告诉权的正当性看“两诉”诉权冲突的根本原因

生态环境损害赔偿制度在生态环境治理中至关重要，与此同时，生态环境损害赔偿制度作为一项仍处于探索阶段的新兴制度，其法律基础尚不完备，理论基础方面亦未形成较为一致的观点。与之相对应的环境民事公益诉讼权利人基于“法定诉讼担当说”的理论基础，获得《民事诉讼法》第55条的授权。(11)参见程多威、王灿发:《生态环境损害赔偿制度的体系定位与完善路径》，载《国家行政学院学报》2016年第5期。囿于此种情况，探究“两诉”诉权冲突的根本原因，需要以生态环境损害赔偿诉讼的诉讼主体的诉权并非来源的正当性为本位视角和立足点，这是厘清“两诉”权责边界，有效解决“两诉”诉权冲突，切实实现二者接驳衔接的法理基础和前提。

(一)生态环境损害赔偿诉讼“原告”诉权来源于国家对自然资源的所有权

2016年6月最高人民法院发布的《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》认为生态环境损害赔偿权利人是“基于国家自然资源所有权提起的生态环境损害赔偿诉讼”。此类学说包括“国益诉讼说”(12)参见吕忠梅2018年3月24日在“2018年度中国环境资源法治高端论坛会议”所做的题为《生态环境损害赔偿诉讼中的问题与对策》的发言。、“私益诉讼说”(13)参见黄萍：《生态环境损害索赔主体适格性及其实现——以自然资源国家所有权为理论基础》，载《社会科学辑刊》2018第3期。、“混合诉讼说”(14)参见宋丽容：《生态环境损害赔偿与社会组织公益诉讼之衔接》，载《中国环境管理干部学院学报》2018年第5期。。而从核心概念的关系角度分析，自然资源以能否为人类所利用进行划分，特指环境要素中可以被人类利用的自然物质的总和，而目前尚不能为人类所利用的环境要素，大气、微生物等不能为自然资源所囊括。自然资源是构成环境的要素之一，而非全部。而《改革方案》中生态环境损害的概念，涵盖环境要素、生物要素以及以此构成的生态系统，生态、环境的范围较自然资源更广(15)生态的概念出于生态学，它是自然界的基本单位，指在一定时间和空间内，生物与其生存环境以及生物与生物之间相互作用，彼此通过物质循环、能量流动和信息交换，形成的不可分割的自然整体。我国新《环境保护法》第2条对环境的定义：环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。，生态、环境与自然资源三者之间为“外延与内涵”之依次包含关系。这意味着国家仅对生态环境损害的部分构成要素享有所有权，且限于国家所有的自然资源，对于集体所有的自然资源遭受的环境污染和生态破坏无权提起生态环境损害赔偿诉讼，对生态环境损害赔偿诉讼的适用范围事实上做了限制。因此，以国家对自然资源所有权为生态环境损害赔偿制度的理论基础，缺乏一定的科学性与严谨性。与此同时，依据“物权化”的自然资源国家所有权理论，无法充分证明国家在生态环境损害赔偿诉讼中权利来源的正当性。

从生态环境损害赔偿诉讼之法益保护的视角看，国家自然资源所有权理论是将自然资源视为国家的财产，国家基于财产遭受侵害提起诉讼，仍不能将生态环境损害赔偿诉讼摆脱侵权诉讼的窠臼，失去了设立生态环境损害赔偿诉讼的意义。而实际上生态环境损害的概念将“环境要素和生物要素的不利改变”和“生态系统功能的退化”作为生态环境损害的对象范围，将生态环境损害从人身损害和财产损害中解放出来，回归到对生态环境本身的影响，具有重要的识别意义。(16)参见南景毓:《生态环境损害:从科学概念到法律概念》，载《河北法学》2018年第11期。

此外，从诉讼保护的对象与利益归属角度看，自然资源同时具有经济价值与生态价值两种价值属性。国家对自然资源享有所有权，其客体权利为财产权，意味着生态环境损害赔偿诉讼的保护对象为环境要素的经济功能，其诉讼利益归属国家。而生态环境损害赔偿诉讼所要保护的对象为环境要素的生态功能，生态环境的利益为全民共享，且具有代际利益性质，生态环境损害赔偿的诉讼利益也应归属于全民，原告对该利益没有处分权。(17)参见林莉红、邓嘉咏：《论生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之关系定位》，载《南京工业大学学报(社会科学版)》2020年第1期。而基于此三种角度分析，以“物权化”的自然资源国家所有权作为生态环境损害赔偿制度的理论依据有失偏颇，更遑论生态环境损害赔偿的“原告”起诉资格源自于所有权基础。

(二)生态环境损害赔偿诉讼“原告”诉权也源于公共信托理论

我国的生态环境损害赔偿诉讼制度借鉴美国的自然资源损害赔偿诉讼，且美国的自然资源损害赔偿诉讼以公共信托理论为基础，公共信托理论是指全体公民为更好地管理和保护自然资源，将自然资源“所有权”委托给政府，政府因此对自然资源享有受托人的所有权，为委托人的利益管理和保护自然资源，公民作为受益人享有信托财产的受益权。政府或国家的受托人所有权不同于我国的自然资源所有权，而是一种受托人为了实现信托目的而享有的特定便利，有权去为了受益人的利益排除外界对信托财产的干扰，同时也是一种义务负担。而公民，包括团体、个人，基于受益人的所有权，可以起诉加害人或者保护不力的受托人，对自然资源损害请求救济。因此，公共信托理论所确立的两种“所有权”，不是成文法意义上的所有权，而主要是衡平法、习惯法意义上的所有权，相关主体据此享有诉权。这种特殊的权属制度可以有效地避免环境资源所有权主体缺位造成的弊端。(18)参见张颖:《美国环境公共信托理论及环境公益保护机制对我国的启示》，载《政治与法律》2011年第6期。公共信托理论相较于自然资源国家所有权理论，其“所有权”对象是所有自然资源，而非局限于成文法中规定属于国家所有的部分，所以，它能在一定程度上避免国家所有权的局限。此外，公共信托理论还转变了将自然资源视为国家垄断财产的思维模式，从公共环境利益保护的角度强化了政府及其部门的履责意识。(19)参见王金南等:《加快建立生态环境损害赔偿制度体系》，载《环境保护》2016年第2期。

此外，公共信托理论是在美国只有刑事诉讼和民事诉讼之分，没有行政诉讼的情况下，为了对政府管理和保护公共利益的行为进行监督，防止政府滥用受托人权利，损害公共利益而提出的，赋予私主体诉权，基于此理论公民可以起诉政府，即公民诉讼。也就是说，美国自然资源赔偿诉讼并非公共信托理论的全部内容，它和公民诉讼结合起来才是公共信托理论的完整内容。同时，司法干预作为公共信托理论的重要特征之一，政府也可以基于受托人身份起诉损害公共利益的私主体。但从美国的法律体制看，如果没有受到法律明确授权，行政机关的决定不能对相对人直接发生作用，需要法院确认并执行，所以在这种诉讼中，法院只是起到了确认、监督、强制的作用，具体细节的决策还是由行政机关来完成。因此，虽然美国自然资源赔偿诉讼表面上看是司法主导，但实际上行政发挥了很重要作用。此外，基于公共信托理论，政府的索赔权有比较严格和规范的限制，需要严格体现受益人利益，在程序上和实体请求上需要遵从立法的详细的安排。在这方面美国自然资源赔偿诉讼获得充分的立法授权，受托人得到了立法的明确授权，同时诉权也受到很大限制，这些相关立法对损害的范围、评估、修复过程、受托人的诉讼请求类型等进行了很具体、技术化的规定。与之相对应的，我国行政机关可以直接通过行政手段解决行政机关与行政相对人之间因履行环境保护法定义务而产生的行政法律关系，直接对行政相对人作出具体行政行为，无需通过法院确认行政机关的该项职权。并且行政机关必须积极且第一时间作出反应，而司法机关更适宜退居二线，扮演好最后一道防线的功能。(20)参见林莉红：《论检察机关提起民事公益诉讼的制度空间》，载《行政法学研究》2018年第6期。在环境公共利益保护中，我国尚不承认公民环境权，公民也不可基于此提起公民诉讼。且我国目前的政府索赔诉讼更像是概括授权，与美国的自然资源赔偿诉讼存在较大区别。因此，虽然公共信托理论有如上优势，且我国的生态环境损害赔偿诉讼借鉴美国的自然资源损害赔偿诉讼，但其法理基础并不能完全契合我国国情，在我国存在“水土不服”的情况。

由此，国家自然资源所有权理论从物权角度解释了生态环境损害赔偿诉讼“原告”诉权来源，公共信托理论通过移转诉讼实施权，对非直接利害关系人进行实体赋权，确定政府的诉讼实施权来源。虽然两种理论均为政府的诉讼实施权来源提供了一定思路，但由于理论本身的缺陷或域外理论的不适应性，导致其并不能与我国的制度设计较好契合。因此有必要从诉讼本质出发，探索是否可以从程序赋权的角度，即诉讼担当角度，为政府索赔提供诉讼实施权依据。

(三)生态环境损害赔偿诉讼“原告”诉权来源于法定诉权担当说

诉讼性质和损害类型为诉讼的两个核心问题。就性质而言，生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼都能被涵盖在公益诉讼的范围之内。所谓公益诉讼，是指任何组织和个人根据法律授权，就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼，由法院依法处理的活动。(21)参见宋朝武:《论公益诉讼的十大基本问题》，载《中国政法大学学报》2010年第1期。其分类的依据在于诉讼救济对象和利益归属都为不特定之社会公众。从《若干规定》中“为正确审理生态环境损害赔偿案件，严格保护生态环境，依法追究损害生态环境责任者的赔偿责任”的规定可以看出，生态环境损害赔偿诉讼所要保护的就是生态环境，其利益也由全体公民共享，因此，可以说，生态环境损害赔偿诉讼本质上契合环境公益诉讼特征。另一方面，生态环境损害赔偿诉讼虽然由公权力机关提起，但在生态环境损害赔偿诉讼中却并非以行政主体地位行使权利。生态环境损害赔偿诉讼并非只能由政府机关提出，根据公益诉讼的基本特征，起诉主体也可以为社会组织，只是因为政策考量和行使权利的便捷程度，部分主体被排除在诉讼主体之外，但这并不代表生态环境损害赔偿诉讼只能由公权力机关行使，变为行政权的一种。相反，在整个诉讼过程中，行政机关是以私主体的身份提起诉讼，即生态环境损害赔偿诉讼的两方当事人地位始终平等，这契合民事诉讼的特征。同时，客观上讲，生态环境损害赔偿诉讼的原告、前置程序以及适用范围确实异于一般的环境民事公益诉讼。但不可否认，从法益保护的性质角度来看，生态环境损害赔偿诉讼是一种特殊的环境民事公益诉讼。

从损害类型角度分析，《民事诉讼法》第55条第1款关于公益诉讼的规定，是以保护社会公共利益为目的，且以污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益行为造成的损害为诉讼发起的事实条件。《试点方案》中生态环境损害的定义明确了生态环境损害赔偿诉讼涵盖的损害类型为污染环境造成的损害和破坏生态造成的损害。环境污染与生态破坏的相同之处在于二者都是因为人类对生态系统的污染和破坏程度，超出了环境的承载能力范围而导致的不良后果。在二者行为方式方面，环境污染均为向环境排放物质或能量，而生态破坏则不限于人类向环境索取自然资源一种方式，同样包括向大气排放二氧化碳、向环境中投放外来物种造成物种入侵产生生态破坏问题的排放型行为方式。同时在自然界中环境污染和生态破坏问题在一定条件之下可以相互转化，例如石油泄漏污染环境进而导致生态破坏，而环境要素数量的减少，进一步降低了环境承载能力，加剧了对环境的污染问题。在损害后果的严重程度上，环境污染会造成小范围的环境问题，也会造成范围较大且影响深远的生态环境损害。而生态破坏行为不会造成小范围的损害后果，只会造成较为严重且影响深远的损害后果，需要较长的时间来进行生态修复。而且只有是大范围的破坏才能造成环境效能的降低、生态的失衡、资源的枯竭等后果，如果仅是小范围的破坏，则仅构成该范围内权利人财产的损失。(22)参见窦海阳:《环境侵权类型的重构》，载《中国法学》2017年第4期。因此生态破坏行为必然导致社会公共利益的损害，应涵盖在《民事诉讼法》第55条第1款的损害类型中。生态破坏可以理解为环境问题除去环境污染后的“兜底”性概念，由于环境污染在现实中表现为一类成因特点鲜明、可以归纳概括的环境问题，而相较而言，“生态破坏”概念的提出则主要旨在发挥兜底作用，方便将各类无法归入“环境污染”的环境问题加以概括。(23)参见林潇潇:《环境侵权事实的规范内涵》，载《上海政法学院学报(法治论丛)》2018年第6期。《环境保护法》第58条也将生态破坏纳入到环境民事公益诉讼发起的事实条件。因此，从损害性质的类型化角度，生态环境损害赔偿诉讼为特殊的环境民事公益诉讼。

综上，生态环境损害赔偿诉讼在本质上为特殊的环境民事公益诉讼，其原告“诉权”亦应基于“法定诉讼担当说”，源于《民事诉讼法》第55条之授权。因此，生态环境损害赔偿诉讼亦应适用《民事诉讼法》第55条之规定，所谓生态破坏属于“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”进行的扩大解释。而对于哪些机关可以成为公益诉讼的主体，民事诉讼法并未进行具体规定。通过对“机关”进行文义解释，其中必定包含行政机关，但广义的行政机关范围又过于广泛，因此民事诉讼法通过“法律”对其进行限缩。且从现行立法来看，我国采取“基本法+单行法”的立法模式对相关机关进行授权，例如《环境保护法》第58条对“有关组织”的明确，以及《海洋环境保护法》第89条对“机关”进行了规定。所以，具体行使生态环境损害赔偿诉讼权利的行政机关有待法律进一步授权与明确。

因此，同样作为具有正当诉权理由的第三方提起的诉讼，环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼在本质上，如诉讼性质、损害类型方面具有同一性，在诉讼制度设计上，如赔偿范围、责任方式方面亦具有一致性，二者的诉讼标的相同，保护的法益也相同。在此种情况下，通过程序赋权方式确定非直接利害关系人诉讼实施权的两个诉讼制度，授权三种诉讼权利人，在同一损害环境行为发生时，提起生态环境损害赔偿诉讼或环境民事公益诉讼，以保护环境公共利益，由此导致诉讼主体之间发生请求权竞合，产生诉权冲突问题。

四、“两诉”诉权冲突的解决路径

生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼作为环境司法的重要组成部分，其诉讼模式的规范化和优化，是我国环境司法改革的亮点和热点，亦是构建生态环境治理体系，实现国家治理体系和治理能力现代化的关键一环。(24)参见刘洪岩:《接驳与拓展:“生态文明入宪”与环境法制革新》，载《吉林大学社会科学学报》2019年第5期。鉴于环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼存在诸多相似之处，又在生态环境损害发生实害结果的范围内存在诉权重叠，对二者重新进行厘界、整合与规范成为未来完善环境司法的重要目标。

生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的本质相同，生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼之间存在一种替代关系，(25)参见冯洁语：《公私法协动视野下生态环境损害赔偿的理论构成》，载《法学研究》2020年第2期。在“发生严重影响生态环境后果”的范围内，修复生态环境和赔偿因污染环境、破坏生态造成的损失等诉讼目的，两制度择一即可实现。目前两制度并存的局面引发诉权冲突问题，而现有的衔接方式又无法解决因诉权冲突造成的权利人诉讼权利被一定程度虚置、重复索赔则被告合法权益受损、司法效率下降等问题。若采取两诉合并或两诉之间不设置提起顺序的审理方式，对此类冲突问题同样无法解决。总体而言，解决诉权冲突存在两种方式：第一种是在生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之间设置起诉顺序；第二种方式是在“发生严重影响生态环境后果”的范围内只保留两制度中的一个。但第一种方式存在一个不可忽略的弊端，即起诉顺序在后的权利人等待顺序在前的权利人进行磋商或提起诉讼，浪费社会资源，同时可能延误对生态环境的救济。而第二种方式可以有效地避免了上述问题。在制度设计方面，生态环境损害赔偿诉讼的责任方式较之于环境民事公益诉讼更侧重于对生态环境进行修复与损害赔偿，更利于受损生态环境功能的恢复至原有状态。并且，政府索赔使得《环境保护法》的“损害担责原则”得到了进一步落实，明确无论是生态修复费用还是政府机关为避免损害发生或进一步扩大所实际支付的应急处置费用等均应由赔偿义务人承担，政府不再承担此类费用，为此前在司法实践中对生态修复费用以及应急处置费等政府已经支付的费用，是否应判决由赔偿义务人承担的不同判决的问题提供规范依据，(26)“自然之友、绿发会诉常隆、常宇等环境污染责任纠纷案”中由于常州市新北区政府在原告起诉前已对涉案受环境污染地块进行修复，环境污染风险已得到有效控制，一审、二审均驳回了原告要求被告承担消除危险或赔偿环境修复费用的诉讼请求。参见常州市中级人民法院(2016)苏04民初214号民事判决书和江苏省高级人民法院(2017)苏民终232号民事判决书。同时对污染者在一定程度上有预防效力。(27)参见陈慈阳：《环境法总论》，中国政法大学出版社2003版，第181页。在实际执行方面，行政机关在行政执法过程中获取的信息，在符合证据条件的情况下，可以直接转化为证据使用，较之于社会组织在调查取证方面更具有优势。同时，行政机关在环境纠纷所涉及的科学不确定性问题需要环境保护政策性判断时更具有专业性，(28)参见吕忠梅：《环境公益诉讼辨析》，载《法商研究》2008年第6期。在生态环境修复责任的履行方面更具有可行性。(29)参见胡静、崔梦钰：《二元诉讼模式下生态环境修复责任履行的可行性研究》，载《中国地质大学学报(社会科学版)》2019年第6期。此外，通过生态环境损害赔偿的磋商程序达成的赔偿协议，义务人更具有履行的积极性，政府索赔诉讼也有效地减轻了社会组织对于严重影响生态环境后果提起环境民事公益诉讼所应支付高昂诉讼费用的负担。因此，基于政府索赔诉讼在制度设计及执行层面的优越性，在两制度择一保留时，生态环境损害赔偿诉讼似乎是更为合理的选择。

在生态环境损害赔偿诉讼审判过程中，增加支持起诉程序，机关、社会团体和企业事业单位可就诉讼提供各方面的支持，扩大了参加诉讼的主体范围，同时满足了《改革方案》中“鼓励法定的机关和符合条件的社会组织依法开展生态环境损害赔偿诉讼”的要求。此外，应在审判和执行中引入信息公开制度，强化公众参与力度，促进科学、合理的生态修复方案的制定，尽可能地保证各方对生态修复方案的满意程度，譬如江苏省连云港市连云区人民检察院诉尹宝山等人非法捕捞水产品刑事附带民事诉讼案，在审判和执行过程中对相关重大事项向社会公开，并推行公众参与机制，便于公众监督与民主科学决策。(30)参见最高人民法院：《环境资源刑事、民事、行政典型案例》，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-48792.html，2020年6月12日访问。

诚然，生态环境损害赔偿诉讼为一项新制度，但其本质为环境民事公益诉讼，对于生态环境损害赔偿诉讼的选择只是针对污染环境、破坏生态造成严重损害后果的，采用一种更加具有制度优势的途径去完成生态环境的修复，并非完全摒弃已取得一定成效的环境民事公益诉讼，对《若干规定》中的未尽事项可以参照适用环境民事公益诉讼的相关规定，并依据《民事诉讼法》第55条第2款之规定，在生态环境损害赔偿权利人未磋商或磋商不成未起诉的情况下，检察机关进行代位提起诉讼，以实现对受损生态环境的救济。

此外，由于严重损害生态环境的行为一般构成犯罪，需由检察院提起公诉。对此类案件是先由权利人就民事赔偿部分提起诉讼，之后再进行刑事部分的审理，还是先进行刑事部分审理，后由权利人就民事赔偿部分提起诉讼，或者是检察院直接提起刑事附带民事诉讼，笔者认为，对于损害生态环境的行为造成严重损害后果构成犯罪的，应就损害赔偿问题前置设立诉前磋商机制，先进行诉前磋商再进行刑事部分的审理。刑事诉讼前进行磋商可以促使义务人进行积极赔付，承担生态修复责任，也减少了司法资源浪费，譬如上海市奉贤区卞某某等4人污染环境案，积极进行诉前磋商，并达到从宽处罚条件，检察院提出了从宽处罚建议。(31)参见最高人民检察院：《检察机关服务保障长江经济带发展典型案例(第二批)》，http://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/201911/t20191121_438798.shtml#2，2020年6月12日访问。若磋商未形成一致意见，则由检察院提起刑事附带民事公益诉讼，因为根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第6条的规定，人民检察院在办理公益诉讼案件时可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料，检察机关可以基于此向政府机关收集其为磋商而获取的证据。与此同时，检察机关在公益诉讼领域可以探索适用先予执行措施，譬如在吴湘等12人非法捕捞水产品刑事附带民事公益诉讼案中，检察机关为防止生态环境损害进一步扩大，申请先予执行，既使受到损害的长江洞庭湖流域渔业生态资源得到修复，又从法律上惩治震慑了非法捕鱼行为，取得了良好的办案效果。(32)参见最高人民检察院：《检察机关服务保障长江经济带发展典型案例》，https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/201903/t20190302_410041.shtml#2，2020年6月12日访问。因此，在严重损害生态环境行为构成犯罪时，先由行政机关与义务人磋商，达成一致协议的，由检察机关提起公诉；未达成一致意见的，则由检察机关提起刑事附带民事公益诉讼，有益于保障司法效率，也有益于生态环境的修复。

因此，综合环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼在制度设计上的相似性，并从规范解释的角度进行分析，笔者认为在将“两诉”进行接驳衔接时，政府索赔作为特殊的公益诉讼，对达到严重程度的损害由政府提起诉讼予以索赔，其他损害则由社会组织索赔，二者均未提起诉讼时由检察院代位诉讼；对于达到严重程度的损害行为构成犯罪的，前置设立诉前磋商机制，根据磋商结果，决定提起刑事诉讼，或提起刑事附带民事公益诉讼的方式予以后续接驳衔接，以此来有效解决“两诉”的诉权冲突问题。

结语

生态环境损害赔偿制度改革作为党中央、国务院改革部署的重要内容，其制度设计存在一定的政策考量和制度优势，但这并不意味着要摒弃现有制度，重新建立一项新制度，而是要充分将新制度与现有制度进行有效的衔接，以解决现有制度因法律多重授权造成的诉权冲突问题。生态环境损害赔偿制度本质上为特殊的环境民事公益诉讼，这一性质定位为生态环境损害赔偿诉讼与相关诉讼进行有效衔接提供了重要的理论基础，也为生态环境损害赔偿诉讼的诉权来源提供了一种新的解释路径。因此，除立法上应进一步对生态环境损害赔偿诉讼的赔偿权利人加以明确外，由于生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼在本质上相同，诉讼主体的诉权来源相同，部分诉讼程序亦发生重合，法院判决存在既判力的牵连问题，导致“两诉”原告诉权冲突。为有效解决此类问题，可以在司法实践中逐步探索建立“两诉”衔接的“阶梯式的诉讼主体适格制”的运作模式：将对生态环境损害后果严重的情形统一交由生态环境损害赔偿诉讼来解决，而生态环境危害后果较轻的情形交由环境民事公益诉讼，用接驳互补的方式有效解决二者之冲突。