人民调解法制化：可能及限度

于 浩

(华东师范大学 法学院，上海 200241)

一、问题的提出

在当代中国的纠纷解决机制中，人民调解能更有效地发掘社会资源和民间知识，并通过这些社会资源与法律规范所形成的合力，取得界定各方利益和稳定社会秩序的共同结果，收获法律效果与社会效果的统一。这种侧重稳定社会秩序、修复社会关系的人民调解活动，曾被誉为纠纷解决的“东方经验”。(1)参见林义全：《新中国人民调解研究综述》，载《法学研究》1988年第1期。然而，这种极具东亚关系社会特色的人民调解机制，目前正处于一种说不清道不明的尴尬境地：一方面，它具有很高的历史评价和政治话语地位，“无论过去、现在还是将来，人民调解始终是化解矛盾纠纷的主渠道、主力军”(2)傅政华：《高站位谋划 大格局统筹 奋力开创新时代调解工作新局面——在全国调解工作会议上的讲话》，载《中国司法》2019年第6期。，是促进社会和谐稳定、解决矛盾纠纷的标杆；另一方面，司法调解(或称法院调解)又日益挤压其生存环境，使得人民调解的衰落成为某种客观现象。(3)参见刘加良：《论人民调解制度的实效化》，载《法商研究》2013年第4期。尽管在过去一段时期内强调大机构和公私合作的“大调解”机制，但调解的核心也并非人民调解，而是法院调解。当前，立案登记制的实行又将各类社会纠纷吸引到法院，“有纠纷找法院”已日益成为社会公众的基本认知。(4)参见李喜莲：《法院调解优先的冷思考》，载《法律科学》2010年第2期。同时，讲求灵活调动各种社会资源和力量平息矛盾、解决纠纷的人民调解，面临着法制化的现实。

在“大调解”偃旗息鼓、立案登记制降低司法门槛的背景下，制度化程度不断加强构成了人民调解的未来发展趋势。然而，这一趋势也容易使人民调解深度嵌入司法审判职能中，使之不可避免地面临着案源日益枯竭、灵活性逐渐降低的发展困境。(5)有学者指出，调解纠纷的数量逐年下降，现实中的人民调解在观念、制度、组织机构、队伍素质及工作方式等方面暴露出一些不适应之处。参见袁兆春、刘同战：《人民调解制度的革新》，载《法学论坛》2009年第5期。在这种情况下，如何重新理解人民调解的发展过程，如何看待其法制化的发展轨迹，进而在法治化治理中把脉人民调解制度，使之发挥出与政治话语相匹配的现实功能，是人民调解制度未来发展的核心命题。本文的旨趣就在于，从人民调解的发展过程与现实实践中归纳出人民调解制度所面临的悖论与难题，进而关注人民调解与法制和治理之间的深层次联系，从而为法制化发展过程中的人民调解提供更有价值的实践素材和可行路径。

二、悖论与难题：人民调解制度的三重变量

(一)概念变量：内涵日益混沌的人民调解

既有研究大多将调解的发生归因于中国共产党的革命实践，但事实上，“调解”和“人民调解”在概念上并不等同。调解并非中国共产党在实践中创造的，而是中国法律文化中的既存现象；它也不是革命的产物，20世纪30年代国民政府就曾公布过《民事调解法》，规定调解是民事诉讼的前置程序，只是后来将整个调解制度吸收入民事诉讼中，成为法院调解的一部分。从革命根据地时期的调解实践及其后续发展历史来看，人民调解和“人民司法”概念下的法院调解是共同发生的过程。或者说，“人民调解”强调的是依靠人民解决纠纷的意识形态。也正是如此，中国法院才会强调调解的重要性，并长期以来依赖调解方式解决民事纠纷。如今，调解更是作为民事诉讼的基本原则，相关制度贯穿于民事诉讼的全过程。

这种在规范上侧重法院调解的做法，使“人民调解”的概念边界日益含混不清。换言之，“人民调解”是一种理念还是一种制度？如果是一种理念，那么它本身作为中国纠纷解决机制的根本要素之一自无疑问；但如果作为一种制度，那又与我们平日所理解的“人民调解”存在诸多分歧。(6)参见刘家兴：《关于人民调解的几个理论问题》，载《法学研究》1987年第6期。这些现象反过来说明，随着人民调解的日益制度化、法制化，其原有的特色正在逐步消失，而新的特色又未能发掘，使之陷入了与行政调解、司法调解的语义混沌和纠纷解决模糊不清的现状之中。(7)尽管过去有学者对此做了辨析，但从目前的发展来看，概念辨析的努力仍然是不足的。参见宋太郎：《试论人民调解的概念》，载《中国法学》1987年第3期。

(二)意识形态变量：既在话语中心，又在制度边缘的人民调解制度

尽管传统中国有着“厌讼”的传统，在发生纠纷时也更愿意由宗族或乡绅通过道德晓谕和教化解决问题，但现代中国的人民调解传统，可以说是中国共产党在根据地建设中的产物。人民调解制度的历史说明，它是中国共产党在革命根据地时期创设的司法传统，因而是中国共产党政法传统中的重要组成部分。不少学者在研究中国的调解制度时指出，人民调解制度在革命时期除了解决纠纷之外，实际上发挥着激发阶级意识、动员革命群众、宣传党的主张和传播共产主义意识形态的作用。(8)参见陆思礼：《毛泽东与调解：共产主义中国的政治和纠纷解决》，载强世功编：《调解、法制与现代性》，中国法制出版社2001年版，第117-203页。以“马锡五审判方式”为代表的人民调解，就是革命时期的典型事例。(9)参见胡永恒：《马锡五审判方式：被“发明”的传统》，载《湖北大学学报(哲学社会科学版)》2014年第1期。与讲求坐堂问案、消极审判、案卷主义的国民党政府的司法形态不同，人民调解强调司法官员深入田间地头、积极参加案件调查、认真细致走访群众，同时积极发动群众，通过综合运用党的政策和地方风俗习惯，在批评和教育中解决纠纷，进而达到团结群众的目的。由于人民调解具有上述鲜明的革命法制理念，它在当时成为国民党政府司法制度的制度竞争者，并在新中国成立后的很长一段时期内成为法院解决民事纠纷(主要是家事案件)的基本方式。

就此而言，人民调解事实上为当代中国的纠纷解决机制提供了重要的意识形态变量。在目的上，人民调解重视结果要使各方满意，“案结事了”因而成为纠纷解决的基本目的；在手段上，由于人民调解重视发现客观真实，所以“重视调查”成为了纠纷解决的基本方法；在内容上，由于人民调解重视最终的社会秩序稳定，所以道德教化和价值宣传就成为纠纷解决的重要副产品。而且，由于人民调解在革命法制中享有的重要地位，它实质上成为了在纠纷解决问题上走群众路线的基本指针。正是由于人民调解在现代中国纠纷解决机制中担当着意识形态的指挥者角色，因此也就不难理解，中国的法院素有在推进现代审判制度改革的坚持审判与调解不可偏废，(10)参见肖扬：《充分发挥司法调解在构建社会主义和谐社会中的积极作用》，载《人民司法》2006年第10期。又或者在社会和谐作为基础性公共政策的同时着力将“大调解”作为法院参与社会综合治理的基本命题。(11)参见苏力：《关于能动司法与大调解》，载《中国法学》2010年第1期。

然而，现代纠纷解决机制必然以法院为中心。(12)参见于浩：《推陈出新：“枫桥经验”之于中国基层司法治理的意义》，载《法学评论》2019年第4期。中国司法的法制建设也说明，法院正在日渐承担起吸纳和分流不同纠纷的枢纽角色。(13)参见朱涛：《基层法院办案方式的转变(1982-2008年)》，载苏力主编：《法律和社会科学(第八卷)》，法律出版社2011年版，第80-97页。尤其是在立案登记制度确立以来，这种现象更加明显。法院在纠纷解决当中的这种“大包大揽”的局面，在一定程度上挤压了人民调解的生存空间。因此可以说，法院已经承担起解决社会矛盾纠纷的主阵地。人民调解正身处政治话语中心和纠纷解决制度边缘的夹缝之中。

(三)机制变量：灵活解纷与缺乏强制的人民调解制度

司法审判的一个重要方面是借助既定的程序来促进和实现当事各方在法律之内的利益交涉，并通过预先规定的角色和不断的程序推进来限制当事方的意志变化，从而在法律编织的语义和规范网络内获取符合规范逻辑的裁判结果，并通过法律和司法官员的权威强化该结果的正当性。由于这样的交涉过程被程序切割成了静态的程序要件，各方所扮演的角色及其利益也是显明化的，所以在程序推进的过程当中，当事各方也能真切地感受到自己的过程利益受到了保障。(14)参见季卫东：《法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考》，载《中国社会科学》1993年第1期。换言之，法律的程序预设、当事方的参与和法院居中的权威，是现代法律制度通过程序确保裁判公正和“胜败皆服”的根本要素。同时，现代法律程序也以其抽象和形式化的特征，得以普遍适用于所有的纠纷。

与之相反，人民调解不存在这样一个可预期的、可视化的既定程序，也不讲求静态的角色，甚至对调解者的地位及其功能也要求不高。简单来说，人民调解的目的首先是尽可能调用一切社会资源和社会知识进行角色代入，在“摆事实、讲道理”的进路中不断启迪和引导当事双方的互动与交涉，在尽快平息纠纷的同时维持和恢复原有的社会秩序，巩固既有的社会关系。就此而言，人民调解不是单向度的程序演进，而是可循环往复的话语和利益博弈，类似于开会议事一样的过程充斥着繁杂的利益博弈和诉求，甚至是意气用事。它也不强调一个普遍适用的规范路径，而是就事论事，注重情境化的交涉和最终结果的实质公平。此外，调解者无需居中调和，更不必沉默被动地评判何者有理，而是主动的、积极地介入讨论当中，甚至还可以为双方的利益博弈奠定基调，并在促成最后的结果时具有高度的话语权，因而带有高度纠问的特征，这也对调解者的个人身份和技巧提出了较高要求，调解的效果则高度依赖于他对当地社情民情的熟悉程度。(15)参见溆贤、云文、阿观：《矛盾调解面面观——江苏省江阴市人民调解工作方法灵活多样》，载《人民调解》2004年第1期。其结果更多是在不断启发和反思之后的利益均衡。因而，人民调解必然是具有灵活自主的特征，并且鼓励和允许调动一切能够促成调解结果实现的正当手段和知识。(16)参见李浩：《调解的比较优势与法院调解制度的改革》，载《南京师大学报(社会科学版)》2002年第4期。

然而，人民调解的这种优势，在社会结构不断发生新变化的现代社会中却很容易造成意想不到的劣势。由于人民调解依靠的是情境化的交涉和地方性知识的支撑，实现调解结果的过程也必然高度依赖于社会关系网络所施加的结构性压力。这种约束本身是柔性的。在前现代的静态社会当中，它们还可以依托于社会关系的韧性机制来将结果的强制施加于当事方身上，促使其履行调解结果。但在现代社会当中，陌生人社会的调解就不太可能依赖于这种社会关系来获得强制力。因此，局部的、经典的人民调解是可能而且也大量存在，但更多的调解势必建立在利益交换的基础上。以利益纠纷为特征的仲裁，事实上就是陌生人社会的典型调解方式。这反过来揭示，利益交换与利益平衡正在成为现代调解发展的核心要素之一。但是，真正讲求利益裁断的纠纷或者通过仲裁解决，或者通过法院调解进行解决，现有的人民调解制度纠纷主要依旧是熟人社会下的利益纠纷。进言之，由于调解所依赖的社会关系仍旧是柔性的，它特别强调达成调解后的立刻履行：担心日后可能反悔导致调解的前功尽弃。

也正是如此，人民调解达成的协议就面临着执行的困境。目前，按照最高人民法院的司法解释，人民调解协议被作为民事合同对待，因此法院在审查人民调解协议的效力时，也是基本按照针对一般民事合同效力要件的判断方式进行的。(17)参见《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，载《中国司法》2002年第12期。基于这种逻辑，最高人民法院进一步规定，必须要调解双方共同向法院提出确认人民调解协议的诉讼请求时，法院才会进行审理。人民调解协议在经过法院的审查确认后视为生效法律文书，在必要时可以申请强制执行。(18)参见《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，载《人民法院报》2011年3月30日。这种规定说明，依赖柔性规范达成的人民调解协议的效力是不确定的，它往往在经过法律的背书后才获得规范强制力。这增强了人民调解的不确定性，也很容易使一时的纠纷解决变得持续拖延，无形之中耗费了大量的人力物力，也容易透支调解所需的关系信用。而为了祛除这种不确定性，使人民调解制度化、程序化，使之与诉讼制度衔接，就成为了人民调解的发展方向。(19)参见张波：《论调解与法治的排斥与兼容》，载《法学》2012年第12期。吊诡的是，客观上以法制化为发展方向的人民调解采取了“背靠背调解”的运作模式，不仅在某种意义上远离了“面对面”的调解初衷，而且也削弱了原本讲求灵活多变，就地解决矛盾的调解初衷，使得人民调解与法制本身的内在冲突显示出来，进而在整体层面呈现出互益与背离的关系。

三、人民调解与法制：互益与背离

(一)功能互补的人民调解与法制

人民调解的法制化发展方向，契合了社会结构不断发生动态变动的现实。审判制度之所以成为现代社会解决纠纷的基本制度，其根本原因是审判制度能够提供一套维持社会规范性预期的机制，或称其为维持普遍信任的机制。而为了应对这种社会现实，人民调解就必须在此基础上结合相应的意识形态和制度现状进行制度改造，以适应当前的社会结构及其信任模式。在意识形态上，为了解决人民调解处于话语中心却在制度上日益边缘化的现实，人民调解就必须借助法治的力量，通过法制化来寻求自身在法治体系中的定位。它必须在场，才能确保自己取得与政治话语相称的制度功能。这种改造人民调解的构思并非一蹴而就，而是社会变革的现实使然。而从制度变迁的角度看，从调解所处的社会背景来看，法制化是人民调解应对社会功能分化的基本立场，也是回应现代社会信任模式转变的主要方式。

在社会学研究中，社会功能分化是社会分化的第三层次，也是最高的分化等级。从理论上，它是在社会分工和社会分层基础上的深化，是根据功能的不同来调整原有的社会结构，从而不断地走向专业化和专门化，也使得原有以关系、血缘和家族为纽带的横向社会分工和纵向分层形态解体，一种更大范围和更具包容性的社会形态得以形成。(20)参见杨建华：《论社会分化的三个维度》，载《浙江学刊》2010年第1期。卢曼进一步指出，基于差异性功能所调整和形成的社会子系统，有着自身的独特编码和解码方式，也就是不同的系统有着自身的独特规范。不妨这样理解：社会系统的功能分化是基于这些规范来进行的，这些规范本身体现着社会系统的功能，因此不同的社会系统所执行的就是这些使自身区别于其他社会子系统的规范。

由此可见，人民调解的法制化发展是其应对社会功能分化的基础性条件，目的是依靠法制化来彰显自身的功能根基。从人民调解兴起和发展的历史来看，其依赖的革命法制资源根源于“总体性社会”的社会功能形态。有学者指出，“总体性社会”是一种分化程度较低的社会形态，国家或者占据统治地位的政治实体对包括经济、政治和文化在内的各类社会资源实行全面的垄断，并通过这种资源的垄断达到全面控制社会的效果。(21)参见孙立平、王汉生、王思斌、林彬、杨善华：《改革以来中国社会结构的变迁》，载《中国社会科学》1994年第2期。在这种静态社会当中，所有的纠纷(主要是婚姻纠纷)都首先需要通过单位或者村落等社会组织内部进行协调，并借助党的政策、共产主义的意识形态和中国传统的美德来获得各方满意的效果——这也是人民调解的核心意涵。但随着总体性社会的解体、陌生人社会的到来，现代社会的发展不可避免地走向功能分化，不同的社会子系统日趋精细化、专门化，原本在社会中大包大揽的人民调解也面临着被分化的命运。此时，人民调解就必须根据自身的纠纷解决功能来划定自身的行动边界，将自身归类到法律系统之下，才能在现代的社会秩序之中继续发挥着固有功能。

人民调解基于纠纷解决功能的划分和依附于法律系统的定位，在另一方面也是社会信任模式辩证发展的结果。在调解盛行的前现代社会，主要的信任机制是依托社会关系、组织网络和血缘等因素所形成的人格信任。这种信任模式讲究基于身份而非契约的行为和价值判断，注重人情和关系之间的互动，甚至将关系秩序的稳定置于个人利益和权利之上。因此，它具有以下的特征：第一，场域性，即重视具体的行为场域和社会关系；第二，具体性，注意情境化思维和就事论事的现实环境；第三，动机性，具体信任深受个人的主观动机影响，当然也涉及官方意识形态教化条件下的行为动机；第四，实质性，即依赖于人格化的属人关系信任。这四种特征不仅是传统调解的基础，也是人民调解在过去行之有效的前提。

与之相反，现代社会的系统信任注重的是场域的脱嵌、抽象的普遍化形式、客观外在的行为和规范可预期的形式化制度。也就是说，系统信任不强调个人的固有身份，而是通过货币、行为、规则等媒介关注抽象的社会成员在社会结构中基于个人意思而扮演的各类角色。(22)参见郑红娥、张艳敏：《论系统信任：关于中国信任问题的思考》，载《江淮论坛》2008年第1期。这种彰显“从身份走向契约”的系统信任机制斩断了身份和关系之间的天然联系。原本作用在不同情境之下的地方性知识在局部的时空条件下短路相接，变得“鸡同鸭讲”，而原本为人民调解所依赖的社会关系强制力也相应地失去了效力。因此，信任模式的转变实际上切断了在全社会范围内适用调解的社会根基。当然，由于系统信任并不排斥关系的中介角色，也允许在系统信任之上重新生发出个人信任，因此人民调解也得以在这种个人信任的自留地上继续从事着解决纠纷的工作。总而言之，人民调解的法制化，是其自身的固有功能、现代社会功能分化和信任机制转变三重合力的结果。

(二)制度竞争的人民调解与法院调解

人民调解法制化的一个重要目的，就是为了实现诉讼程序与非诉程序的顺畅衔接。为此，人民调解制度在从实质理性走向形式理性的“脱虚向实”过程中的制度重构，很大程度上是出于与司法审判形成功能互补的需要。它在当前的纠纷解决机制中能够作为纠纷解决的正式制度，又是作为非诉纠纷解决机制中的重要一环，颇有一种纠纷解决制度的“否定之否定”的意味。有学者指出，包括人民调解制度在内的多元纠纷解决机制应当奉司法审判为中心，即在加强司法权威的基础上健全人民调解机制。(23)参见赵旭东：《纠纷解决机制及其“多元化”与“替代性”之辨析》，载《法学杂志》2009年第11期。此举就是为了协助法院拓宽纠纷解决渠道、实现纠纷解决分流、降低审判压力，进而发挥非诉纠纷解决的重要功能，体现其灵活、随意、自主的特征。

然而，法院在强调健全诉讼与非诉程序衔接机制的同时，又强调法院在审判过程当中的调解，导致人民调解和法院调解之间产生了制度竞争。有学者曾经指出，法院调解与人民调解在社会综合治理当中发挥着相同的功能，而且在现有的诉讼法律制度当中也颇为强调“调判结合”的审判方法。有学者就直接用“审判调解化”和“调解审判化”来归纳之。(24)参见陈杭平：《社会转型、法制化与法院调解》，载《法制与社会发展》2010年第2期。也就是说，审判程序当中本身就包含着调解，这种由司法机关主持的调解与人民调解在功能上是相互等价的。而且相比人民调解和司法审判的程序外衔接，法院调解是在审判程序的推进当中同时为当事各方提供裁决结果和调解结果两条路径、两个结果，也就是在一个程序内完成了司法审判和调解两个手续，似乎对当事人而言更具经济效益。而且，即便是在达成调解协议后一方反悔，法院需要做的也只是启封裁决结论而已，无需额外的确认协议或诉讼手续。就此而言，法院调解与人民调解在功能和效用并没有本质上的差别。而且，由于法院调解在规范和事实层面都嵌入诉讼程序当中，省却了纠纷双方之间寻求人民调解的步骤，甚至会更具经济效益。

除了在功能和程序上相互等价而产生制度竞争外，人民调解制度在制度化的同时也带来的行政化的契机，在工作方式和调解风格上也与法院调解相似，可能加剧人民调解与法院调解的制度竞争问题。人民调解员的职业化和专业化，一直是人民调解制度中的一个争议性问题，一方面是考虑到实行专职人民调解员可能带来的收益比问题，另一方面则是担心专职的人民调解员会蜕变成为行政调解官员，失去人民调解应有的灵活性。在这种情况下为了确保人民调解的效力和灵活性，司法行政机关在依靠现有人员力量开展人民调解活动时，也多倾向于选任在当地具有民间威望的人士担任兼职人民调解员。(25)参见樊玉青：《“老宅长”1年成功调解纠纷数百起》，载《东方城乡报》2012年5月1日。然而，法院在参加社会综合治理、努力创新社会管理体制时，也同样倾向于选任这些人士协助法官进行调解。(26)参见张慧超、陈俊伶、李琼花：《社会治理创新下的蒲江“善”治实践》，载《人民法治》2017年第6期。这就使法院调解和人民调解利用同样的社会力量去进行功能上高度等同的纠纷处置工作，进一步加剧了人民调解与法院调解的制度竞争。

由此可见，人民调解的法制化发展诱发了人民调解与法制之间的内在紧张关系，呈现出一种“互益与背离”的逻辑线索：调解的本质是一种社会规则的相机处理方式，其目的是综合社会力量和社会资源来修复原有的社会秩序，并为此允许对个人正当权益的克减，也带有强制的契机。而调解的法制化，意味着以法律规范为基础的社会规则体系实行相机治理，这就使刚性的法律规则陷入柔性的法律结构当中，使多元的社会规则与一元的法律规范体系之间发生内在冲突。其结果或者是削弱了法律的实效性，或者是滥用了法律的强制力，导致自愿的调解变成了强制的服从。(27)参见王启梁、张熙娴：《法官如何调解？——对云南省E县法院民庭的考察》，载《当代法学》2010年第5期。这也是人民调解法制化潜藏的消极因素之一。在中国社会日益现代化的背景下，原有的社会秩序要素正在被重新组合，陌生人社会强调的社会功能分化、利益的等价交换和普遍信任的模式，极大地冲击了人民调解的生存土壤；而现代司法制度和法院建设的不断完善，全民法制意识和法制素养的不断提高，使“有纠纷找法院”成为了社会的主流共识，进一步压缩了人民调解的话语权。在这种情况下，人民调解制度着眼于纠纷解决的基本功能，用法制化的方式为自身寻找到了合适的制度位置，并在当前的法治实践中重新复兴，焕发活力。在这一层面上，人民调解与法制是互益的：人民调解通过法制化得以作为一项基本的非诉纠纷解决制度而获得重视，而法制体系则由于人民调解的制度化而愈加充实，也发挥着减少法院审判压力的功能。然而，为了避免和弥补正式法律不足或者弥补法律对原有关系社会网络的超强度伤害而产生的人民调解是配合法院的司法工作而存在的，它在功能上与法院调解是等价的，在调解思路和工作方式上也是相类似的。这就使得它在不断走向法制化的过程中刺激了与法院调解之间的制度竞争，从而影响了人民调解的实效性。因此，如何在加强人民调解法制化建设的同时，消除它与法院调解之间的功能竞争，就成为其今后发展的关键内容。

四、法制化人民调解的未来发展之可能

(一)理顺人民调解与法院审判相结合的关系

由于当前人民调解法制化所呈现出的互益与背离关系主要体现在调解的模糊化和人民调解与法院调解的制度竞争上，因此从诉讼与非诉程序衔接机制的角度澄清人民调解与法院调解之间的适用边界，进而从规范上理解和把握人民调解与司法审判的关系，使“调判结合”的原则和实践总结从法院扩展到整个多元纠纷解决机制，可以令人民调解的法制化发展获得更加坚实的理论基础。

在必要性上，当前《人民调解法》对人民调解制度仅仅做了较为宏观的和抽象的规定，没有具体的程序细节。一方面固然是为了确保人民调解保持其灵活、随意、自主的特征，但另一方面也未能增强人民调解制度的规范根基，也难以确保它能够发挥调解纠纷、化解矛盾的功能。因此，在规范上加强细化设计，增强人民调解制度的实效性，尤其是要加强调解与司法诉讼的衔接设计，令“调判结合”从法院调解向人民调解扩展，从而真正激发多元纠纷解决机制的制度效应。此举不仅可以强化人民调解的工作实效，还可以有效总结过去法院系统强调“调解优先”“调判结合”的经验教训。(28)参见肖建国：《理性看待“调解优先、调判结合”》，载《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2011年第6期。

在可行性上，法院在过去开展“调判结合”工作时所积累的不少经验，也可以被人民调解所吸收。(29)参见范愉：《“当判则判”与“调判结合”——基于实务和操作层面的分析》，载《法制与社会发展》2011年第6期。而且从司法现状看，尽管注重调解、调判结合是人民司法的优良传统，但现代司法制度的形式理性特征、法院审判业务“案多人少”的现实难题说明，法院在诉讼中的调解问题上适宜采取克制和保守态度，适宜将更多的司法资源投放在审判业务当中。法院调解的“仲裁型调解”特征也说明，法院调解在某种意义上不一定能够最大程度尊重和维护当事人的利益，因而在一定程度上偏离了调解制度的初衷。(30)参见李喜莲：《法院调解优先的冷思考》，载《法律科学》2010年第2期。此外，法院调解的道德教化功能，也同样可以通过加强裁判文书说理和准确适用法律规范来实现。(31)参见黄宗智：《道德与法律：中国的过去和现在》，载《开放时代》2015年第1期。总而言之，法院调解所具有的定分止争和道德晓谕功能，通过审判的方式也可以实现，因此将调解和审判在制度和工作机制上都进行适度的分离，并不会破坏人民司法的传统，而且还可以提高法院的工作效率。

(二)以人民调解员队伍建设为契机促进调审衔接

2018年4月，中共中央公布的《关于加强人民调解员队伍建设的意见》(以下简称《意见》)明确提出以人民调解员队伍的专业化、法制化建设作为重要方针，不仅强调“专兼结合”，在积极发展兼职人民调解员队伍的同时，大力加强专职人民调解员队伍建设，还要求注重选聘德高望重的社会人士，尤其是选聘具有法律职业背景的律师、公证员、仲裁员、基层法律服务工作者、专家学者以及离退休法官、检察官、民警、司法行政干警等，着力提高人民调解员的专业化水平。此外，《意见》还对发展专职人民调解员的具体编制数量提出了要求。(32)参见《关于加强人民调解员队伍建设的意见》，载《法制日报》2018年4月28日。这一方面说明人民调解法制化的方向并未改变，另一方面也说明，以人民调解员队伍的法制化和专业化为契机，可以同步开展人民调解与法院审判的衔接工作，进而在多元纠纷解决机制内部实现“调判结合”。

首先，健全诉讼和非诉程序的衔接机制，促使法院立案庭与人民调解委员会之间加强委托调解机制，实现调解业务上的无缝对接：当人民调解难以继续开展时，可以通过这一机制转移到司法活动中，从而防止纠纷的扩大；而当法院在立案登记时，尤其是在一些权利义务关系清晰、案情简单、系争标的额较小或者便于履行的纠纷中，就可以充分激活《民事诉讼法》上关于“立案调解”的规定，也可以同时向当事人申明人民调解的优势，告知或积极引导当事人寻求人民调解委员会的调解，使诉前调解和就地解决矛盾得以可能。

其次，重新关注人民调解工作室的作用，在空间和时间上消除当事人对诉调对接机制的心理抵触感。此前在各地曾积极试点法院与地方司法行政部门共建人民调解工作室，由司法行政部门派驻人民调解员到立案庭前办公，在征得当事人同意的情况下可以当场进行人民调解。(33)参见石先广：《司法新举措：法院里的人民调解工作室》，载《中国司法》2007年第3期。这样做的好处是在时空条件下祛除了人民调解与法院审判的隔阂，还可以借助法院的权威无形中提升了人民调解的制度力，令纠纷双方能够重新发现人民调解具有的灵活、随意的制度特征，从而为尽快解决纠纷提供条件。而即便调解失败，也可以当场登记立案，从而降低了当事人讼累。

再次，在诉讼过程中，通过邀请调解和委托调解的方式转接人民调解，使法官的工作重心始终在审判业务上。由于《民事诉讼法》将调解贯穿在诉讼的全过程之中，人民调解就可以在这些法律制度的渠道中获得介入诉讼的机会。

(三)探索将人民调解作为特定类型案件审判的前置程序

除了发掘现有体制机制潜力，促进人民调解和司法审判的转化与衔接外，也可以效仿劳动争议案件在诉讼前先行仲裁的规定，在婚姻家庭继承案件和一些普通的合同、借贷纠纷案件上探索将人民调解作为启动民事诉讼的前置程序的可行性。这种立法例不仅在域外有所规定，而且上海长宁、黄浦、浦东等区法院在2007年曾经针对婚姻、家庭案件、小额债务、邻里间损害赔偿案件等案件开展诉前人民调解前置试点，也取得了不小成果。(34)参见吴少军、宋旺兴：《走出积案的困境——论人民调解制度前置》，载《人民司法》2008年第15期。这些内容说明，人民调解前置化有其制度优势。前文所述，人民调解与法院调解的制度竞争问题，主要原因是作为纠纷解决机制核心的法院大量使用调解来处理权责相对清晰、案情相对简单、当事双方关系较为亲近的案件，无形中弱化了人民调解的作用。但如果规定人民调解前置化，使这些简单案件(特别是婚姻家庭继承案件)在进入法院之前先行调解，明确人民调解协议在此时具有准司法文书的效力，不仅可以抓住人民调解员队伍建设的契机，还可以彻底调动人民调解制度的内在资源。

此外，这也可以限缩诸如“离婚案件第一次判决不准离婚”的“审判习惯”的适用余地，能够有效节约司法资源和减少当事人的诉讼负担。尽管调解在长期实践中被证明是有利于维持社会秩序稳定的司法实践方式，但客观上，调解所占用的司法资源要远大于审判。(35)参见邵六益：《悖论与必然：法院调解的回归(2003-2012)》，载《华东政法大学学报》2013年第5期。除了缺乏程序规制、时效约束和必要的强制外，当事人的利益磋商甚至可能的反悔，都会大幅度提升案件裁判的不确定性，容易导致案件积压，降低审判效率。此时如果能够将人民调解前置化，同时在司法裁判中继续保持审判与人民调解的转换机制，就能够有效提升审判效率，使庭审更加聚焦在审判活动当中。如果调解失败而进入审判环节，由于双方的利益交涉力量都已经在人民调解环节得到释放，法官也能够通过调解笔录提前了解案件争议点，有利于在后续的裁判中提高庭审效率，降低案件积压的情况。

当然，也有学者认为，人民调解前置化在规范上存在着不少难题。首先，人民调解前置化在客观上限制了当事人行使诉权，因此不能仅仅通过优化机制来确立相关制度，而必须要通过系统性的法律修改，此前也应当进行充分的学术论证和调研活动。其次，根据《人民调解法》的规定，人民调解委员会作为群众性自治组织，其作成的人民调解协议也不具有法律上的强制力。最后，法院委托的人民调解前置，本质上仍属于法院调解的范畴，与人民调解前置化是不同的命题。(36)参见闫庆霞：《人民调解前置制度之反思——以民事程序选择权为讨论的出发点》，载《法学家》2007年第3期。不得不承认，这些质疑切中了人民调解前置化的现实难处。如何有效理顺人民调解委员会与法院之间的规范关系，进而有效促进法院审判与人民调解的工作机制衔接，是人民调解未来法制化发展的一个重要实践命题。

结语

人民调解作为中国共产党从革命时期即强调和广泛实践的纠纷解决方式，以其灵活、随意、自主的特征，在很长一段时期内发挥着就地解决矛盾、稳定社会秩序、促进社会和谐的重要作用。在长期的实践中，它也同样成为了人民司法传统的重要组成部分。但在过去的社会秩序面临解体的情况下，人民调解所依赖的社会土壤急剧减少。而现代法律制度和法院制度基本完善的情况又进一步压缩了人民调解的生存空间。吊诡的是，人民调解的理念并没有因此而削弱；相反，它正在日益成为法院调解的核心命题。此时，作为一种制度的人民调解，面临着话语中心和制度边缘、灵活解纷与缺乏强制的双重悖论。在依法治国的背景下，它只有通过加强法制化和制度化建设，才能在多元纠纷解决机制中发挥其应有作用。但这种法制化的发展路径又容易带来行政化的契机，侵蚀其灵活自主解决纠纷的特征，进而呈现出法制化与人民调解的互益与背离的关系：人民调解必须经过法制化的洗礼才能在现代的纠纷解决制度中安置自身，而法制化的人民调解又容易失去传统的活力，还容易与法院调解之间形成制度竞争。为此，可以从规范上落实人民调解与司法审判之间的“调判结合”机制，并以人民调解员队伍建设为契机加强调解与审判的机制衔接，继而探索将人民调解作为特定类型案件审判的前置程序，使原本相互竞争的司法与人民调解之间重新恢复功能互补、理念共同支撑的良性机制，从而有力推进多元纠纷解决机制的发展。