政策是减贫之本农业是减贫之基*——兼评《公共政策、农业发展与减贫》

周忠丽

（农业农村部管理干部学院）

党的十八大以来，我国农村进入了以精准扶贫为主要特征的脱贫攻坚新阶段，扶贫工作取得了举世瞩目的成就，具体表现在三个方面：一是贫困人口大幅减少，从2012年的9 899万人减少到2019年的551万人，累计减少9 348万人，贫困发生率由10.2%下降到0.6%；二是建档立卡贫困村大幅减少，从2013年底的12.8万个减少到2019年底的1 113个，全国832个贫困县，大部分顺利实现了脱贫攻坚“大摘帽”，仅剩52个脱贫难度较大的挂牌督战县①具体参见：2020年5月18日，国新办就确保如期完成脱贫攻坚目标任务有关情况举行发布会，http：//www.cpad.gov.cn/art/2020/5/18/art_2241_501.html。；三是通过建立以责任、政策、投入、动员、监督和考核体系为主体的中国特色脱贫攻坚制度体系，实现了脱贫攻坚的一体化布局。改革开放40多年来，我国使8亿人口成功摆脱了贫困，联合国发布的《2018年中国人类发展报告》中，高度赞扬了中国“造血式”的开发扶贫，认为这是未来全人类实现脱贫、减贫的必由之路。十九大进一步明确了坚持农业农村优先发展的方向，完善了支持农业、保护农业的相关政策，强调必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。因此，农业农村发展问题是亟待解决的问题，是不容回避的问题。结合近年来各地乡村的发展情况，公共政策确实解决了农业农村发展的大难题，而且农业的发展在很大程度上依赖于公共政策的倾斜和践行。公共政策促进减贫的过程中还存在一个重要逻辑，即公共政策促进了农业农村发展，并且产生了减贫效应，三者环环相扣，促进了脱贫攻坚与乡村振兴。由此可见，公共政策在推动农业农村发展过程中扮演着重要角色。

蒋辉教授撰写的《公共政策、农业发展与减贫》一书，借助物理学中耦合的概念，通过定量分析得出了公共政策是减贫的主要手段和根本途径的结论，指出了公共政策在减贫方面发挥了重要作用并取得了显著成效。然而，理论界对于公共政策、农业发展与减贫之间关系的探讨甚少且存在研究不足的问题，厘清上述三者之间的关系，对我国乡村振兴战略取得既定实效具有重要现实意义。该书围绕上述问题着重探讨了农业农村优先发展的重要性，分析了公共政策在农业减贫过程中的作用机理和作用程度，构架了“公共政策—农业发展—减贫—乡村振兴”的逻辑框架和相应理论体系，揭示了新形势下政策调整完善的方向，基于创新性的研究结论提出了有针对性的政策建议。

一、公共政策是决胜脱贫攻坚的根本保障

夺取脱贫攻坚最终胜利是实现“两个一百年”宏伟目标的重要基础，更是中国特色社会主义的必然要求。脱贫攻坚是确保我国全面建成小康社会的基本前提，是实施乡村振兴战略的优先任务，具有紧迫性、优先性、阶段性的特点。打赢脱贫攻坚战，必须坚持现行扶贫政策标准，按照既定时间节点，对标全面建成小康社会的目标要求，不折不扣完成。脱贫攻坚强调从每一位贫困群众的致贫原因出发，制定差别化、倾斜性的支持政策，实现因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，下足绣花功夫，实施靶向治疗。[1]公共政策作为政府制定政策的主体行为，在我国的扶贫开发过程中扮演着重要角色，对应西方经济学中“看不见的手”的概念，公共政策的作用可以理解为经济运行中的“看得见的手”。公共政策的实施贯穿于整个政府扶贫开发、脱贫致富过程，通过将政策规划落实到各个贫困村镇，从而弥补地区经济和基础设施政策上的缺失，以此来达到改善地区市场供求关系，提高地区劳动力就业，健全和完善贫困地区脱贫经济制度的目的，为贫困户脱离贫困境地提供足够保障，而且在此政策规划下贫困户可直接参与贫困地区财政、金融活动，为地区反贫困起到突出作用。

市场经济的发展不仅推动了农村人口大量向城市流动，也在一定程度上加深了城乡二元分化矛盾，城乡间隐藏的社会问题持续积累，成为影响国家持续、快速、稳定发展的因素，乡村治理面临着现代化转型的重要问题。与西方发达国家近来兴起的社区复兴运动不同，中国乡村治理转型面临着更为复杂的环境和艰巨的任务。[2]西方工业国家与我国发达地区的发展实践清晰表明，在贫困地区发展工业与第三产业虽然能有效推动当地经济发展，但发展成果少有惠及贫困个体，往往会出现“益区域性”远远大于“益个体性”现象。而既有研究以及大量实践表明，农业自身属性决定了它更有可能将农户纳入产业链条，更易让贫困地区的贫困群体快速有效地参与到发展成果的分配中。此外，其在扶贫减贫的深度、广度以及持续程度等方面的作用也是其他产业无法企及的。

蒋辉教授的专著从全新的视角诠释了公共政策在脱贫过程中如何发挥作用。该书在理论层面突破了公共政策与农业发展以及公共政策与减贫之间的二维角度制约，从公共政策、农业发展和减贫三维角度的新视角展开研究，对厘清三者之间的关系及围绕公共政策推动农业发展、农业发展带动减贫目标实现的逻辑关系，构建了涵盖“公共政策—农业发展—减贫”的减贫理论框架，其中农业发展作为中介变量起作用，探讨了公共政策在减贫过程中中介效应、作用机制以及运行模式，打破了传统的理解，构建了减贫发展的新模式。实证层面则有效构建了减贫系统协调发展评价指标体系，通过对云南、贵州、四川三省耦合度和耦合发展水平的测度，解释了公共政策、农业发展与减贫效应之间内在逻辑的合理性，且对三者间的关系进行了科学规范的时空演变趋势研究，多维度地验证了三者的逻辑关系。[3]研究还通过案例剖析的方法来验证上述三者的关系，通过对贫困地区农业产业扶贫的模式与机制的研究，从现实中总结出农业发展带动地区减贫发展的有益经验。

二、农业发展是持续巩固脱贫成果的重要基础

产业兴旺作为解决农村发展问题的前提条件，是乡村振兴战略顺利实施的根本。①具体参见：《关于促进乡村产业振兴的指导意见》，国发〔2019〕12号，2019-06-28。要巩固提升脱贫攻坚成效，实现稳定、高质量的脱贫，必须高度重视我国贫困地区的均衡发展，齐抓“脱贫”和防范“返贫”，而所有的发展路径中，以发展产业来巩固脱贫成果是核心。唯有把富民产业做精、做优、做强，我国贫困地区才具备真正的自生发展能力，才能激活人民群众主动参与区域产业发展的内生动力，最大限度地分享区域产业发展带来的效益。实践表明，农业发展是减贫的基础。着力推进农业产业扶贫工作，通过农业产业发展可让贫困群众持续稳定脱贫，巩固和扩大脱贫攻坚成果。农业产业能够为农村发展提供坚实的物质基础，有效提高广大贫困人群在农业产业发展中的参与度和受益面，彻底解决农村产业和农民就业问题。有产业支撑，农村经济发展就有“主心骨”，发展农业产业不仅能带动贫困地区百姓富起来，还能激活贫困群众的“自主造血”功能，从而取得立竿见影、持续稳定的脱贫效果。

该研究以公共政策推进农业发展、农业发展助推区域减贫的效应为内在逻辑线索，构建了包含公共政策、农业发展与减贫效应的复合减贫系统。通过对西南地区云南、贵州、四川三省数据的实证分析捕捉到各个系统的各个要素之间的关联、协调度发展，并得出了云贵川三省的复合减贫系统协调度达到了0.8以上，但在不同地区、不同阶段，复合减贫系统协调发展和动态演变的表现形式各有迥异的结论；且借鉴中介效应理论，将农业发展作为公共政策与减贫之间的中介变量，建立回归方程，验证了农业发展在政策与减贫之间存在显著的中介效应，并从时序上呈现出农业减贫效应的变化趋势，从而达到了对农业减贫进行动态观测的效果。[4]由此可见，农业发展在三者的互动中达到了持续减贫的目的，故要力量下沉，立足发展区域经济，把产业扶贫开发工作与我国乡村振兴战略实施要求融合起来，尽快形成鲜明的产业优势体系，着力增强贫困地区可持续发展能力，因地制宜制定产业发展规划，进一步挑选出最有特色的支柱产业，在规划引领的基础上，大力推动城市人才、资金、技术等生产要素向贫困地区流动，落实好企业带动农户脱贫致富的相关优惠政策，进而夯实农业农村发展基础，促进农民持续增收，全力巩固脱贫成果，助力乡村振兴。

理论来源于实践，更应在实践中不断检验和完善，进而有效指导实践。一般来说，缓解和消除贫困主要基于两条路径：一是开发式扶贫，即创造公平竞争的市场环境，通过提高贫困人群的能力，使贫困人群通过市场竞争的方式增加收入；二是保护式扶贫，即通过收入分配调节政策，以工资转移支付的形式弥补收入差距。[5]当前，我国脱贫攻坚已经进入最后决胜阶段，在此阶段有必要深入思考后脱贫时代内生的持续动力、政策着力点、减贫途径与方式转型、脱贫攻坚与乡村振兴的战略衔接和政策融合等问题。《公共政策、农业发展与减贫》一书针对上述重大现实问题，从理论层面进行了系统的分析探索，分别从优化顶层设计、培育内在减贫动力，大力发展农业产业、完善扶贫产业链条，整合多元政策资源、培育产业扶贫新模式，调整农业政策结构、完善支农政策体系，推进政策重心转移、转变农业减贫着力重点等角度给出了相对可行的政策建议。[6]相关研究对于有效转变产业扶贫的着力点，进一步优化和完善当前扶贫及农业发展政策体系，探索深度贫困地区可持续发展道路具有一定的理论参考价值。