广西小额贷款公司监管现状研究

田长海

自孟加拉国经济学家穆罕默德· 尤努斯（Muhammad Yunus）于20 世纪70 年代在农村实施了无抵押无担保的小额信贷，亚、非、拉一些发展中国家纷纷开始对小额贷款的实践和理论进行研究，小额贷款成立之初被定义为低收入农民以及小微企业主服务的贷款，面向的主体偏重于弱势群体，具有支持、帮扶和援助的性质。达到高峰，随后几年出现一定回落，贷款余额在2017 年末又达到新高，之后又继续回落。初期小额贷款公司准入条件较为宽松，公司的资质参差不齐，经过几年的经营则出现优胜劣汰的整合过程，再加上自身风险控制体系并不完善，一些公司出现经营不善逐步退出小额贷款领域。

一、我国小额贷款公司的现状

我国小额贷款概念的提出虽然较晚，但初期模式在上个世纪80 年代就已出现，当时主要是接受一些国际资本援助，通过借助民间机构运转并以项目形式发放小额贷款。

小额贷款公司模式进入我国较晚，面对的群体主要是低收入农民，相对工商企业而言，“三农” 领域在获得金融支持方面处于劣势，而且 “三农” 领域融资渠道有限，小额贷款公司模式的出现无疑起到支持和帮扶 “三农” 领域发展的作用。2005 年由中国人民银行开始推动在山西、内蒙古、陕西、四川和贵州五个省区进行小额贷款公司试点，并逐步推向全国。近十年，无论小额贷款公司数量还是贷款余额增加非常迅速，分别在2014 年和2015 年

图1 2010-2019 年我国小额贷款公司机构数量、实收资本和资款余额变化趋势

二、广西小额贷款公司发展现状及存在问题

（一）广西小额贷款公司的发展现状

1. 广西小额贷款公司产生背景

广西作为一个农业人口占比较高的地区，对小额贷款的需求很大，农业人口从获得融入资金的角度来讲，很难从商业银行获得个人短期和小规模资金信贷的融资。融资的渠道偏向熟人社会和地下钱庄筹集资金，这不利于社会的和谐与稳定。而小额贷款公司的兴起和发展拓宽了融资路径，一定程度上满足了农户资金周转的迫切需求。此外，商业银行的信贷发放偏重于国有企业、大型企业和政府基础设施建设项目，而中小企业的融资需求往往实际上得不到满足。小额贷款公司的出现，给中小企业融资需求的满足带来机会和可能。

2. 广西小额贷款公司的趋势现状

自2008 年我国部分地区推出小额贷款公司试点后，广西也拉开了小额贷款公司成立的序幕，截至2020 年6 月，广西现有小额贷款公司308 家，实收注册资本272.22 亿，贷款余额447.22 亿元，贷款余额在全国各省级地区中排第7 位，排在前面的依次是重庆、江苏、广东、浙江、四川和山东。无论是机构数量、从业人员数，还是实收资本、贷款余额广西小额贷款公司都保持了稳定的发展和增长。

表1 2010-2019 年广西小额贷款公司情况统计

3. 公司注册规模大小不一

截至2020 年6 月，广西有小额贷款公司308 家，贷款余额447.22 亿元，实缴注册资本为272.22 亿元，公司平均注册资本8821 万元，实际上各家小贷公司注册资金并不均匀，有注册资本500 万元的公司，也有注册资本高达89.89 亿元的公司，不过大多数公司注册资本在500 万-5000 万之间，占比达到70% 以上，注册资本从整体上看并不高。此外，南宁市小额贷款公司注册资本达到180 亿元以上，注册规模占整个广西的三分之二左右。无论是公司数量、注册资本还是贷款余额，南宁市都远远高于其他市区，而崇左市的小额贷款公司注册资本规模占比不到1%，区域差异十分明显，从图2 可以看出各地区小贷公司数量分布，各地小贷公司规模和数量差距较为悬殊。

图2 2017 年广西小额贷款公司分布区域情况

4. 广西小额贷款公司运行现状

自2009 年1 月自治区政府下发《广西壮族自治区小额贷款公司管理暂行办法》以来，小额贷款公司从2009 年成立22 家到2015 年疯狂增长到318家，这一期间各地争先成立小额贷款公司，投资者对小额贷款公司的未来发展一致看好，但机构数量、注册资本及贷款余额在2015 年左右出现一些调整而缓慢下降，贷款余额从2016 年501.4 亿元高峰也开始出现下滑，由于初期进入小贷行业的公司资质参差不齐，公司收益并没有达到投资者的预期，一些公司风险管理经验欠缺，贷款回收也遇到各种各样的阻碍，这也表明小额贷款公司的市场准入和退出机制存在制度改进的余地。

（二）监管存在问题

1. 监管部门之间的协调

在地方 “一主多辅” 的小额贷款公司监管模式下，金融监管局如何协调与监管机构的关系显得尤为重要。近期广西又成立了以人民银行南宁中心支行牵头建立金融委办公室地方协调机制，其中加强金融监管协调和推动金融信息共享对于小额贷款公司发展和监管具有重要意义，不过以往 “一行三会” 为实现监管机构配合、避免监管真空和重复监管而成立联席会议被实践证明效果甚微，随之成立国务院金融稳定发展委员会就是要强化金融监管部门监管职责，地方成立协调机制是否会面临同联席会议同样的问题仍有待观察，地方金融协调机制虽由人民银行分支机构主导，但对小额贷款公司而言仍属多头监管，对行业发展依然会存在监管缺位或监管过度。

2. 监管制度过严

小额贷款公司作为一般工商企业，尚未被认定为金融机构，被严格要求不准吸收公众贷款，通常情况为保证存款人利益，对吸收存款性金融机构的监管措施比较严格，无论从设立、资本金、股东、风险管理和流动性管理等都有较为严格的规定。与存款性金融机构比较而言，小额贷款公司主要通过自有资金开展信贷业务，对社会产生的影响更多是经营风险以及合规风险。因存款性金融机构在放贷业务存在竞争关系，小额贷款公司从银行业金融机构获得融入资金的可能性极低，对银行的连带影响也是十分有限。监管部门对小额贷款公司的融资、营业范围监管过严，则产生额外的经营和管理成本，不利公司的长远发展。

3. 监管手段尚未形成配套体系

小额贷款公司从试点发展到目前不过十余年，公司治理机制和内部控制并不完善，经营者也在不断摸索改进之中，尤其是对资产的风险管理尚需经验的积累，对小额贷款公司的监管虽有地方金融监管局主导，但仍属多头监管，监管机构之间在实际监管中容易各自为政、流于形式，很大程度影响监管效果，监管机构为小额贷款公司既要设立制度约束，也要为经营者创造运营环境，提供技术、制度和其他方面的支持，对于公司之间的关联交易也要建立一定制度约束。

4. 监管人员素质有待提升

广西尽管属于沿海地区，当经济发展与相邻广东省相差较大，人才流失也较为严重，金融人才更是短缺，小额贷款公司与一般工商企业不同，信贷业务的特殊和复杂性要求监管人员具备一定专业知识和风险管理经验，而监管部门选拔的人才多源从高校或高校毕业不久，虽具备一定专业知识，但技术与经验相对缺乏。在监管与被监管者之间的博弈较量中，专业能力高低代表着对信息掌握的充分与否，也最终影响着博弈的结果，小额贷款公司中所涉及的农业、小微企业相关专业知识及财务会计知识都需要监管人员具备和增强。

（三）监管存在问题的原因

1. 监管的法律法规配套不完善

地方政府在行使监督和管理权限，要依据权力机关颁布的法律法规赋予监督和管理权，人民银行发布《非存款类放贷组织条例（征求意见稿））》属于目前小额贷款公司最高阶位的法律文件，它具有法律的效力，是根据宪法和法律制定的，对小额贷款公司的违法违行为具有强制力。自治区政府可以根据条例对小额贷款公司制定实施细则，但实施细则补充并不及时，比如违规搭售、暴力催收和跨区经营等问题并未及时有细则补充说明。

2. 公司的机构性质认定模糊

小额贷款公司机构性质认定对未来发展影响深远，公司从事金融信贷业务但无法取得金融许可证，既不属于金融机构，也不同一般工商企业，在税收方面不能按金融机构性质享受政策优惠，在信贷法律纠纷中被判定不适于 “金融借贷纠纷” 而致使诉讼成本高且周期长，非金融机构性质也让商业银行对小额贷款公司授信认可度不是很高，小额贷款公司很难从外部获得融资来支持本身业务。

3. 政府与市场的边界不清

地方金融监管部门肩负着监管、协调、服务及发展等多重职能，在一定程度上需要满足地方政府需要，除了承担处置小额贷款公司的风险处置责任，还要重点推动地方经济发展。地方金融监管部门往往在风险防范中侧重事后处置，忽视事前、事中监管，监管的独立性易受到影响，弱化了金融监管职能而强化了金融发展的功能。如南宁金通小额贷款公司由广西金融投资集团控股，注册资本近90 亿元，如此高的规模在全国范围也属罕见，地方金融监管局发布监管意见或指引对该类地方国有公司的监管和发展之间平衡值得深思。

三、对广西小额贷款公司的监管建议

（一）监管主体的完善

1. 完善监管主体结构

中央监管层面对小额贷款公司的监管放权给地方政府，并承担处置责任。国外的一些发展经验显示，小额贷款公司的资产坏账风险要高于银行，而地方监管部门负责制定监管规则，要对小额贷款公司行业发展进行系统研究，政策应对缓慢则不利于小额贷款公司在本地区的持续成长。监管部门对小额贷款公司的风险处置也要及时、准确，理顺风险边界，防止风险进一步扩大。所以地方金融监督管理局需争取更多的自主权限来行使监管措施和监管手段，提高监管效率，达到监管效果。

2. 监管制度的合理构建

地方政府对小额贷款公司的发展既要充分发挥对 “三农” 和小微企业的积极作用，也要结合制度设计，做好对小额贷款公司制度约束，监管部门也要为小额贷款公司创造必要条件进行支持，对小额贷款公司的监督和管理纳入法律制度，界定其法律地位，2014 年中国人民银行发布的《非存款类放贷组织条例（征求意见稿）》依然没有确认小额贷款公司的金融机构性质，没有明确小额贷款公司的退出机制与转型升级等问题，对小额贷款公司合理的监管制度需要未来进一步完善。

（二）放宽运营限制

1. 外部融资

虽然《非存款类放贷组织条例》准许非存款类放贷组织可以通过发行债券、向股东或银行业金融机构借款、资产证券化等方式融入资金从事放贷业务，但各地方并没有对小额贷款融资范围进行修改，地方监管部门针对小额贷款公司尚未及时补充管理细则，小额贷款公司外部融资需求仍难以满足，只有拓宽外部融资渠道，才能促使小额贷款公司更好的服务地方融资需求。

2. 经营范围

小额贷款公司设计初衷是为 “三农” 和小微企业提供融资服务，但这种服务并不意味着小贷公司自掏腰包来补贴支持，对 “三农” 和小微企业的信贷资产管理风险较高，而小微企业和 “三农” 的发展又关系到劳动人口的就业和国民经济的可持续发展，小额贷款公司的金融支持并不能获得高额回报的利润，风险与收益也并不相匹配。目前小额贷款公司的盈利能力并不理想，近些年各省、自治区和直辖市也纷纷竞相争夺金融资源，广西并没有形成实力雄厚的本土金融机构，若无政策上对小额贷款公司的优惠和鼓励，则很难与自治区外同行业企业进行竞争，从长远发展来看，放宽对自治区小额贷款公司经营范围的限制，有利于提高小贷公司的竞争力，更好的服务自治区的经济建设。

3. 转型升级

村镇银行设立的发起机构以往主要为是商业银行，在业务模式上易受商业银行文化的影响，信贷业务的侧重点依然以大中型企业为主，对 “三农” 和小微企业的服务更多是政策上支持，村镇银行也将发展演变为商业银行在农村市场的延伸，从农村吸收的资金用来支持城市的建设发展，并不能对农村起到有效的金融反哺作用。而小额贷款公司向村镇银行转型指标要求相对较高，应适当调整转型中不合理的限制条件和因素。

（三）内在稳定机制的建立

对于小额贷款行业的风险控制不但要从外部稳定机制的监管入手，还要建立内在稳定的约束机制，小额贷款行业在我国发展历程并不长，无论是风险监测，还是内部控制制度，与商业银行体系无法比拟，但商业银行的风险控制方式可为小额贷款行业提供较为完备的参照。建立小额贷款公司风险补偿专项基金及其管理办法，强化对小额贷款公司的内部控制制度的监管，搭建小额贷款信息监管平台，都将为小额贷款公司的发展提供稳定支持。

（四）提高监管的服务意识

对小额贷款公司的监管是维护金融秩序稳定的需要，通过监督和管理以维护小额贷款行业持续发展，在规范和健全监管规则的同时，也要为 “三农” 和小微企业提供便捷的融资服务。监管部门要发挥其公共服务的职能，为小额贷款公司发展创造便利条件。小额贷款公司对辖区的农业和个体工商企业发展意义深远，从某种程度上带来经济的外部性。监管部门也要建立适当的激励机制，为小额贷款公司创造良好宽松的运营环境。◆