基于琼海市建设海南东部区域中心城市的路径研究

陈文晖 刘传岩

党的十九大强调进一步实施区域协调发展战略，明确提出以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。海南省第七次党代会提出 “推进儋州、琼海区域中心城市发展，拓宽东西两翼发展空间” 的部署和要求。随着 “一带一路”、海南自由贸易试验区和中国特色自由贸易港等国家重大战略的深入推进，琼海如何充分利用博鳌亚洲论坛、博鳌机场等开放平台和载体，提升区域中心城市的功能和作用，更好发挥中心城市的辐射作用，实现与周边城市错位竞争，是建设海南东部区域中心城市面临的重要挑战。

一、建设区域中心城市的战略意义

中心城市是区域内城市体系等级最高的城市发展形态之一，处于商业和交通干线的中心位置，向整个区域输送物资、服务及资金等要素。建设高质量区域中心城市是适应新常态，完善区域特色城镇体系的要求；是促进区域协调发展，培育区域经济增长极的重要手段；是实现区域经济发展动能转换，推进供给侧结构性改革的有效保障。

当前，全球经济形势持续低迷，保护主义持续抬头的大背景下，以自由贸易港（区）为代表的特殊经济板块成为带动全球港口腹地经济发展、促进港产城融合的新动力。从国内环境看，“一带一路”、粤港澳大湾区、博鳌乐城国际医疗旅游先行区等国家重大战略深入推进，国家级城市群建设成效显著，更加有效的区域协调发展新机制逐步形成，为海南加快区域中心城市建设，推动东西两翼齐飞提供有力支撑。2018 年10 月16 日，国务院批复同意设立中国（海南）自由贸易试验区（以下简称海南自贸试验区）并印发《中国（海南）自由贸易试验区总体方案》，标志着海南发展步入自贸区建设新时代，为琼海建设海南区域中心城市带来新动力和新支撑，综合经济能力、国内国际竞争能力、辐射带动能力、交通通达能力、信息交流能力、可持续发展能力将成为衡量琼海建设海南东部区域中心城市的内在要求。琼海市拥有不可复制的生态资源和区位优势，国际知名度高，文化底蕴深厚，在发展过程中在多领域形成了特色鲜明的琼海模式。琼海建设区域中心城市，有利于激发改革创新动力，使发展成果惠及全市人民，有利于增强辐射带动功能，打造对外开放新高地，纵深拓展海南开放发展总体格局。

二、琼海建设区域中心城市的发展基础及存在问题

（一）发展基础

1. 区位交通优势显著

琼海市地处海南岛东部，北距海南省省会海口市78 公里，南距国际旅游城市三亚市163 公里、万宁市60 公里，西连定安、屯昌县，东濒文昌清澜港。琼海是海南东部的重要交通枢纽，拥有省内第三个国际空港——博鳌机场；设有高铁火车站琼海站和博鳌站；沿海有潭门、龙湾、博鳌、青葛四个港口，龙湾港是海南东部唯一的深水良港；海榆东线、岛东高速公路和海南东环高速铁路贯穿全境，公路纵横交错，四通八达。

2. 自然文化资源丰厚

琼海市属于热带季风及海洋湿润气候区，年平均气温为24℃，终年无霜雪，各项环境指标持续保持全国一流水平。琼海也是国家现代农业示范区和全省规模最大的珍珠番石榴、火龙果、莲雾、油茶等热带水果基地。万泉河流经境内，两岸生态保护良好，拥有野生植物250 多种，森林覆盖率高达69%。海岸线长43.3 公里，集山、林、田、泉、河、湖、海于一体，是中国著名的温泉之乡。琼海有着光荣的革命传统，曾是琼崖革命根据地中心、红色娘子军的故乡，也是著名的侨乡，旅居世界28 个国家和地区的华侨、华人及港澳台同胞55 万人。

3. 综合实力明显提升

2018 年，琼海市地区生产总值为264.1 亿元，比2010 年的115.7 亿元翻了一番，位居全省第五位，三次产业结构比由2010 年的41.5:15.6:42.9 调整为2018 年的31.6:14.7:53.7，已建立粮食、热作、林业、水果、畜牧、水产等农业特色生产基地，形成以食品、轻纺、建材为主的工业格局，通用航空、海洋生物等高技术产业加快谋划和布局。目前，琼海市形成了以现代农业为基础、以旅游业为先导、农工贸并举的多元化产业体系，2018 年旅游业实现总收入31.85 亿元，全市旅游接待430.08 万人次，分别增长12.2% 和6.1%。

图1 琼海市2010-2018 年琼海市GDP 及增速

表1 琼海市和周边县（市）社会、经济指标比较（2017 年）

数据来源：根据2018 年海南省统计年鉴整理而成。

图2 琼海市三次产业结构比（2012-2018 年）

4. 对外开放不断增强

琼海是第一批国家生态文明先行示范区以及全国十佳旅游县、全国休闲农业与乡村旅游示范县、国家卫生城市。作为博鳌亚洲论坛年会永久会址所在地，年会规模、规格、服务保障水平不断提高，琼海与中国公共外交协会、省外事侨务办共建中国首个公共外交基地——“博鳌公共外交基地”，与美国沃森维尔市缔结友好城市。此外，APEC 财政副手会、腾讯全球合作伙伴大会、全国武术太极拳论坛等具有全球影响力大型活动的举办为琼海打开对外开放的全新格局。

（二）突出问题

1. 综合发展水平有待提升

从经济总量来看，琼海的区域首位度不高。2017 年琼海市地区生产总值占海南省东部地区（琼海、万宁、屯昌、定安）的比重为40.23%，与2010年的54.1:45.9 相比，7 年时间仅提升了0.2 个百分点，领先优势不明显，与东部区域中心城市的要求仍存在差距；从财政收入来看，2017 年琼海市地方一般公共预算收入为16.74 亿元，比万宁的16.24 亿元，仅高出0.5 亿元。目前琼海的综合经济实力和产业基础还不够强，产业整体竞争力不足，对房地产依赖的局面没有完全改变，财政收入增长后劲不足与刚性支出增长的矛盾日渐明显，在农业发展、农民增收等方面还存在薄弱环节，转型升级任务仍然艰巨。

2. 对外开放合作亟待深化

2010 年以来，琼海市进出口总额呈现先增后减的发展态势，2017 年跌破1000 万美元，仅实现958.45 万美元。综合东部地区的琼海和万宁来看，2017 年实现进出口总额15384 万元，占全省7027040 万元的0.22%，与GDP 所占比重完全不成比例。开放发展观念和竞争意识有待进一步加强，开放型经济体系有待进一步健全和完善，博鳌亚洲论坛、博鳌乐城医疗旅游先行区等国家级平台对区域发展的扩散和拉动效应尚未充分显现。国家赋予博鳌乐城医疗旅游先行区的政策需要进一步深化和落实，行政效能有待进一步提升。同时，民营经济发展相对滞后，市场主体不多不大不强，对高端要素吸引能力不足。

图3 2010-2017 年琼海市进出口总额趋势

3. 资源要素约束成为制约瓶颈

与建设海南东部区域中心城市的要求相比较，琼海发展面临着比较突出的要素制约，人口、资本及可开垦的耕地后备资源不足，人口发展的内在动力和外部条件均发生了显著改变，人口发展进入关键转折期，科学谋划人口长期均衡发展是中心城市建设的重大问题；随着中心城市的建设发展，城镇、旅游、基础设施等建设用地需求将持续增长，未来土地的供需矛盾将不断加剧。发展过程中已经存在的以及中心城市建设过程中可能产生的违法建筑、水体污染等问题需要高度重视、加强治理和预防，生态环境保护形势依然严峻。

三、推进琼海区域中心城市高质量建设的有效路径

（一）打造中心城市现代产业体系

一是优先发展国际医疗旅游产业集群。充分发挥政策高地优势，以先行区为核心，集聚国内外优质医疗资源和高端要素，打造科技创新、成果孵化、人才培养等产业生态链，辐射带动全省大健康产业发展。

二是提升发展国际会议会展业，依托博鳌亚洲论坛所形成的会展品牌优势和服务机制，整合会展资源，完善促进会展业发展的配套政策，重点补齐承办国际会展频度不高、展馆设施建设滞后等短板，努力实现承办国际国内会议会展能力的重大突破。

三是打造特色旅游产业链。以 “全域旅游” 绿道联通化为基础，将各类重点旅游景区串联起来，打造一批精品旅游线路，重点发展滨海度假旅游、远洋体验旅游、时尚文化旅游、风情小镇旅游、特色乡村旅游和温泉休闲旅游等高端旅游产品。

四是以农业对外开放合作试验区建设为契机，通过规划引领、科技创新、开放合作、经营模式转变，不断提升农业特色化、标准化、规模化、产业化水平，构建现代农业产业体系，推进一二三产融合发展。五是服务于海南东部区域中心城市建设，大力发展金融、现代物流、文化创意、“互联网+” 等现代服务业，培育发展新动能，塑造海南服务品牌。

（二）完善区域中心城市综合服务功能

一是要全面提高教育质量。大力发展职业教育，推进职业学校专业设置与琼海市教育、卫生、文化以及旅游业、热带高效农业、现代物流业等特色产业发展相结合。加快发展高等教育，筹建博鳌大学，积极引进世界知名高校和职业教育机构、课程体系和职业资格认证以及其他国际优质课程资源。加强与 “一带一路” 沿线国家建立教育战略合作关系，构建有琼海特色的开放式国际化教育体系。

二是要增强医疗卫生服务能力。依托博鳌乐城国际医疗旅游先行区的综合优势，引进国内外优质医疗资源，建成一批国内领先、国际知名、特色鲜明的临床医学研究中心。完善以中心城区医疗机构（市人民医院、市中医院）、社区卫生服务中心（乡镇卫生院）、社区卫生服务站（村卫生室）为基础的城乡三级医疗卫生服务网络和 “双向转诊” 制度。加强社区卫生服务中心和全科医生队伍建设，打造城市15 分钟 “就医圈”。

三是要提升文化体育影响力。继续高质量办好琼海新年音乐会、喜闹元宵文艺晚会、博鳌端阳旅游文化节等特色文化节庆活动，逐步扩大琼海节庆活动的区域影响力和吸引力。联合万宁共同开展琼剧展演、龙舟大赛、庙会、民歌、民舞等特色民俗活动交流，与海南东部各县市合作申办一批国际性、全国性的文化艺术节、民俗文化节和博览会。

四是要提升社会保障质量。加快与国家社会保障制度接轨，建立健全城乡统一的社会保险制度。加大困难人员托底保障力度，落实社保扶贫政策，减轻特定困难群体的参保缴费负担，实现困难群体应保尽保。完善社会救助体系与住房保障制度体系，支持和促进改善居住物业服务质量。

（三）提升中心城市基础设施支撑能力

1. 提升综合交通枢纽功能

一是打造层次分明的客货运枢纽场站。优化客运交通枢纽体系总体布局，以综合客运枢纽为基础，分区域实现内外客运交通、城乡客运交通系统的“无缝衔接”。

二是完善货运交通枢纽体系总体布局。优化港口货运组织，利用多种运输方式转换枢纽、货物集散中心优势，实现航陆、公铁、公水货物联运和城区物流的综合集散配送；加快龙湾港开发，引进有实力的港航企业，建设集装箱、散货码头和深水泊位，发展海洋运输业，建设连接21 世纪 “海上丝绸之路” 的海上通道。

三是加快公交都市建设。实施“公交优先战略”，构建以常规公交为主体、出租车和网约车为补充的公共交通体系。积极推广共享汽车、共享单车等共享交通新模式，加快新能源汽车推广。

2. 建设区域性对外综合交通系统

立足海南省自由贸易区（港）建设，形成包含道路运输、城市轻轨、城际客运专线、航空、机场内部交通系统等多种运输方式的综合交通运输一体化网络，加快博鳌机场周边配套设施、集疏运体系的建设进程，建立实现客流快速、高效转换及最大限度方便乘客的区域性国际旅游航空港和陆航换乘中心。构建枢纽快速道路交通集疏通道，加强交通枢纽周边的快速路、主干道规划建设，实施农村公路畅通安全工程。强化相邻城市互联互通，加快发展城际铁路，有序推进支线和地方铁路建设。

3. 积极推进智慧城市建设

一是提高信息基础设施网络化智能化水平。落实《海南省信息基础设施水平巩固提升三年专项行动方案（2018-2020）》和《琼海市新型智慧城市工作方案》，构建高速率、全覆盖、智能化、高安全的通信网络。建立上下联动的智慧城市建设推进机制，建设数字化社会服务平台，促进 “互联网+”、大数据、物联网、云计算、IPV6、地理空间信息等新一代信息技术与城市管理服务融合，推进城市基础设施信息化改造、智能化提升，深化公共数据资源开放开发。

二是完善智慧化服务体系。围绕城市宜居宜业、运行安全、政务高效等实际需求，深化智能应用，大力推进公共服务、城市管理信息化、智能化，建成一批示范智慧应用系统，培育一批系统集成供应平台，加快城建城管、交通、环保、民生、气象、管网、防灾减灾等智慧应用，努力建成覆盖城乡、全民共享的智慧服务体系。

三是提升智慧化管理水平。加快建设数字琼海，创新城市管理方式，推进城市数字化、精细化、全周期管理。加强城市常态长效综合管理，建设数字城管，完善网格化机制。加强城市核心数据共建共享，扩大服务网络覆盖，打通便民服务 “最后一公里”。构建整合联动城市综合管控和应急指挥平台，建设区域型防灾中心，确保城市生命线工程安全运转。

（四）构筑中心城市开放型经济新格局

一是积极融入和引领海南自由贸易区（港）建设。以制度创新为核心，着力构建法制化、国际化、便利化营商环境，加大资金、项目、先进技术、先进管理经验等引进力度，全力带动海南东部城市群经济结构优化和产业转型升级。

二是探索与 “一带一路” 沿线国家合作交流新空间。加强与 “一带一路” 沿线国家和世界发达国家交流合作，积极引进国际组织（机构）入琼。进一步深化与东盟地区的友好城市在政策交流、共同营销、信息共享、人员培训等方面的合作。发挥侨乡优势，扩大旅游合作，建立健全与国际接轨的游客服务体系，构筑文化旅游世界级品牌。

三是深化与国家战略区域的衔接融合。积极参与泛珠三角区域经济合作，推动与广东、广西、福建等省在文化旅游、商贸物流、科技教育、医疗健康、能源资源开发、环境保护等领域的合作。借力港澳台地区在规划建设、社会服务、经济管理等技术和服务经验，探索在医疗、教育、养老等公共服务领域合作，实现互惠互利、优势互补、共同繁荣。

四是增强对海南东部地区辐射带动功能。主动对接 “海澄文” 一体化综合经济圈、“大三亚旅游经济圈” 建设，深入推进琼（海）万（宁）一体化发展，积极推动琼海与万宁、定安、屯昌等周边市县区域产业分工协作和协同创新驱动，推动在规划、基础设施、公共服务、文化旅游、科技创新、环境保护等领域的协调互动，通过建立 “园中园” 和发展 “飞地经济” 等模式，探索区域合作新模式和利益分享新机制。

（五）加强中心城市制度创新保障

一是深入推进政府职能转变。深化政府机构改革，积极探索建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系。改革创新政府管理方式，加快 “放管服” 改革，继续精简行政许可事项。全面推行 “互联网+ 政务服务” 模式，大力推广行政服务 “极简审批”，深入推行 “一窗受理”“一网通办”。打造事前诚信承诺、事中评估分类、事后联动奖惩的全链条信用监管体系。完善社会信用体系，建立优质、高效、便捷的法律服务体系。

二是全面优化营商环境。持续推进外资领域“放管服” 改革，不断简化外资企业准入程序，率先推动医疗、会展、旅游、农业等特色领域开放和制度创新的“弯道超车”，吸引更多的外商企业落户琼海。深化投融资体制改革，建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制，在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，吸引社会资本参与投资运营。健全常态化的重大项目融资对接机制，建立民间投资参与全市重大项目投资的长效机制。

三是打造创新创业发展平台。深入推进全国小微企业创业创新基地示范城市、国家 “大众创业万众创新” 示范基地建设，打造科技创新资源充分聚集、科技创新型产业快速发展的区域性科技创新中心。◆