重构铁路旅客人身损害限额赔偿制度的思考

王立争， 田 晴

(天津商业大学 法学院，天津 300134)

截至2019年底，全国铁路营业里程达到13.9万km以上，完成旅客发送量35.7亿人次[1]。大批量、高频率的铁路运输也带来了高风险，一旦发生铁路旅客人身损害事故，往往涉及人数众多且人员伤亡惨重。除了人身损害以外，同时还伴随着铁路设施、运输工具、旅客行李等巨额直接财产损失。铁路运输作为具有公益属性的行业，当前还处在巨额亏损的状态，并将长期面临高额负债的局面。因此，合理解决铁路旅客人身损害赔偿的问题与保护铁路运输企业平稳发展的问题显得至关重要。在其他高危运输行业以及其他国家或地区，通过适用限额赔偿制度来平衡二者的关系，多年以来，限额赔偿制度在平衡受害者利益与促进公共运输事业发展上发挥着积极作用。而2011年“7·23温州动车事故”发生后，由于当时的铁路旅客人身损害限额赔偿额度过低，未充分兼顾受害者利益，铁路旅客人身损害限额赔偿制度因此广受争议。继续适用限额赔偿缺乏合法性和合理性，国务院于2012年废止了铁路旅客人身损害限额赔偿的规定。近8年来，铁路运输领域立法的调整一直未针对铁路旅客人身损害限额赔偿问题重新规定。为保障铁路运输事业的平稳发展，有必要重构铁路旅客人身损害限额赔偿制度。

一、限额赔偿的法律内涵及在我国废止铁路旅客人身损害限额赔偿的原因

(一) 限额赔偿的法律内涵

限额赔偿是法律对某些领域的损害赔偿限制其赔偿范围、计算方法或最高赔偿数额，从而限制责任方的赔偿责任，也称为“责任限额”[2]。实行限额赔偿的行业，通常具有公共利益属性，具有投资高，收益小，风险大的特点。因此，法律通过限制该类行业的赔偿责任保障其平稳发展，以最终满足社会发展的现实需求。有学者认为，在高风险领域适用无过错责任是对受害人权益保护的强化，而设置责任限额能够体现对行为人行为自由的维护。因此，在高风险领域设置限额赔偿制度能够体现侵权责任法对双方利益的平衡[3]。

限额赔偿的设定体现了对损害赔偿责任原则的突破，它通过对受害者可获得的最高赔偿数额加以限制，使受害者有可能丧失部分实际损失，突破损害赔偿原则中的补偿原则；通过限制行为人的赔偿责任让行为人承担的赔偿小于受害人实际的损失，突破禁止得利原则。法律做出这种突破的原因在于高风险领域不加区分的适用严格责任，并按照完全损害赔偿原则进行赔偿，将有违实质公平。因此，在2010年生效的《侵权责任法》中明确了承担高度危险责任的行业可以适用限额赔偿。这一立法意味着我国基本确立了在高度危险领域适用无过错责任原则的同时采用限额赔偿，最新颁布的《民法典》也坚持了这一做法。可以看出，限额赔偿的本质是风险社会无过错责任原则下在特定领域适用的损害赔偿制度[4]。

(二)我国废止铁路旅客人身损害限额赔偿原因

首先，违背我国《立法法》的相关规定是铁路旅客人身损害限额赔偿制度废止的根本原因。《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》(以下简称“《事故条例》”)的颁布主体是国务院，属于行政法规。根据我国《立法法》第八条第八款的规定，民事基本制度只能制定法律。《事故条例》在没有上位法做依据的情况下，对人身损害赔偿的基本制度设置了限额赔偿，明显违背了《立法法》的规定。此外，铁路旅客人身损害适用限额赔偿也有违我国《合同法》。《合同法》第三百零二条规定的铁路旅客人身损害赔偿没有关于限额赔偿的规定，《事故条例》对人身损害赔偿设置限额与《合同法》存在冲突。基于此，铁路旅客人身损害限额赔偿制度继续存在的合法性面临严峻挑战。

其次，限额赔偿的额度未随着社会经济发展现状作出及时调整，导致受害人获赔额度过低也是被废除的原因之一。2011年温州动车事故发生后，依据当时的《事故条例》，每名受害者最高可获得17.2万元的赔偿金额，该赔偿数额显然无法满足受害者的医疗和后续生活保障的需求。但根据当时我国《航空法》的规定，发生航空事故受害者可获得40万元的赔偿；依据当时我国《合同法》《侵权责任法》的规定，发生道路交通事故受害者可得到40～50万元的人身损害赔偿。所以，发生铁路交通事故最高只能获得17.2万元的人身损害赔偿，显失公平且脱离了当时社会经济发展的现状。之所以赔偿限额如此之低，在于《事故条例》自2007年实施以来，一直未根据经济发展水平对限额赔偿的额度做出过相应调整。这就导致温州动车事故发生时可获赔的数额明显低于其他交通事故，受害者可获赔偿和实际损失的差距过大，善后处理工作不得不突破这一规定。由于此次事故本身受害者众多，且事故发生后受到国内外舆论的高度关注，《事故条例》中的限额赔偿制度更是广受舆论批评。这也是国务院决定废止《事故条例》的重要原因之一。

最后，未根据事故发生的原因不加以区分的适用铁路旅客人身损害限额赔偿制度，也是最终废止限额赔偿的原因。温州动车事故的发生，是铁路运输企业在招投标和技术审查上存在严重失误导致的特大交通事故，与铁路运输行业运行固有风险本身所致的危险并无紧密联系，此时如果坚持用绝对限额赔偿，就存在过度保护铁路运输企业之疑。铁路运输企业应在发车前确保运输工具达到安全运行标准，如果未达到安全运行的标准上轨，或者存在其他并非铁路高速运行固有的风险，则不应适用绝对限额赔偿。即在铁路运输企业对于事故的发生存在明显过错的情况下，不能当然适用限额赔偿制度。

二、铁路旅客人身损害适用限额赔偿的必要性及可行性

(一) 铁路旅客人身损害适用限额赔偿的必要性

《事故条例》废止后，关于在温州动车事故中铁路旅客人身损害限额赔偿适用的问题得到了终结。但是废止后，并未出台针对铁路旅客人身损害赔偿案件的特别规定，司法实践中仍然存在着诸多的矛盾。在中国裁判文书网上检索“铁路运输”“人身损害”两个关键词，总结出该类型民事案件的2017年至2019年的上诉率分别为29.6%、32.7%、27.1%。但是全国民事案件2017年至2019年的上诉率分别为17.3%、17.3%、18.1%，说明在铁路旅客人身损害赔偿案件的争议要远远高于其他民事案件。在上诉案件中，上诉主体多为铁路运输企业，且上诉理由多以赔偿金额过高为主，但是裁判的结果多为维持原判。法官裁判时只能按照一般的侵权责任或者客运合同纠纷判定铁路旅客人身损害赔偿案件，最终裁判结果必然不会低于普通民事侵权案件。虽然对于受害者而言，其获赔金额并未高于普通侵权责任事故中的受害人，但对于责任主体而言，铁路运输由于其运输量大，往往单次事故所造成的人员伤亡总数远远高于普通侵权责任事件，其承担的侵权责任赔偿总额也将是普通侵权责任事件的几十倍甚至上百倍。同时自身还面临着铁路运输设施毁损，托运行李、货物毁损等直接财产损失。然而，铁路运输作为具有公益属性的公共事业，面临着巨大的亏损。虽然根据2019年中国国家铁路集团有限公司发布的半年度财务报告显示，其亏损额为2.05亿元，同比减少亏损44.29%[5]，但是铁路运输行业短期内依然没有进入到盈利状态，并将长期处于高额投资的状态。即使国家给予了财政补贴，但并不能在短时间内改变高额亏损的现状，铁路运输行业在我国依然是投资大、收益小、风险高的公共服务领域之一。但是高度危险作业带来的利益是社会公众共享的，旅客享受着高速运行带来的便捷生活，高风险不应该只由铁路运输企业承担。因此，在铁路运输领域适用人身损害限额赔偿制度有其必要性。

铁路旅客人身损害设置限额赔偿制度合乎我国现行法制体系。《侵权责任法》第七十七条已经对高度危险责任限额赔偿做出了开放性规定。除了在航空运输和海上运输领域适用限额赔偿制度以外，当前众多领域都在讨论适用限额赔偿的可行性。虽然侵权责任法早已经明确了承担高度危险责任的可以适用限额赔偿，但目前关于高度危险责任领域的限额赔偿配套规定并不完善。新颁布的《民法典》中再次确认了限额赔偿制度，可见该制度在立法层面始终是认可的。如果铁路旅客人身损害赔偿重建限额赔偿制度，会对其他承担高度危险责任的行业建立限额赔偿制度以启发。而限额赔偿制度更加广泛地适用到高度危险领域，亦能够更好地维护高度危险领域公共事业的发展，实现法律的社会效果。

(二)铁路旅客人身损害限额赔偿的可行性

铁路运输领域适用人身损害限额赔偿制度在其他国内外地区早已确立并发挥着良好的作用。欧盟在《铁路旅客的权利与义务》中对铁路运输企业的赔偿限额进行了规定，损失在22万欧元以内的，铁路运输企业需全部承担；超过22万欧元的，如果铁路运输企业不存在过错或者重大过失，则无需承担责任。该规定既保障了受害者的权益又促进了欧盟铁路行业的健康发展。中国台湾地区的“铁路法”也明确规定铁路运输导致人身损害的，承担限额赔偿责任。同时，我国台湾地区“铁路法”还确立了责任保险制度作为限额赔偿的配套机制，在减轻铁路运输企业责任的同时，还有效地保障了受害者的权益。

铁路运输领域适用人身损害限额赔偿制度有助于降低司法实践中受害者的争议。目前法院在审理铁路旅客人身损害赔偿案件时，采用的是完全损害赔偿原则，参照一般侵权责任或者客运合同责任进行裁判，受害者之间往往就赔偿金额以及法律适用存有较大分歧。如果铁路运输领域适用人身损害限额赔偿制度，铁路运输企业和受害者已明确赔偿上限，受害者提出的赔偿数额会以最高额为限度，一方面可以降低受害者的维权成本，另一方面也可以节约司法资源。在有法律明确规定的前提下，可以免于因对赔偿数额的不满提起上诉，并在一定程度上降低铁路旅客人身损害赔偿案件的上诉率。

三、铁路运输领域重新引入人身损害限额赔偿制度的设想

(一)完善铁路运输领域限额赔偿制度相关立法并制定配套的行政法规

限额赔偿制度通过对一方权利主体赔偿权进行限制，从而减轻另一方责任主体的负担，关乎民事权利主体和责任主体之间利益的平衡。限额赔偿制度涉及侵权责任的分配，属于民事基本制度，只能通过法律的形式予以规定。有学者认为：在铁路旅客运输赔偿责任中，对于旅客人身损害赔偿，应该包括限额赔偿制度、赔偿救济制度、保险制度[6]。但是法律具有稳定性，不可能每年都对人身损害限额赔偿的额度专门进行调整。为保持法律的稳定性，还应该授权国务院制定行政法规，充分发挥行政法规的灵活性，采取法律和行政法规相配套的方式，能使限额赔偿最合理地发挥作用。从目前我国现行法制体系来看，根据当前《铁路法》的章节安排，可将限额赔偿制度的内容放在第四章的第五十八条第一款：发生铁路交通事故造成铁路旅客人身伤亡的，铁路运输企业对每名铁路旅客人身伤亡的赔偿适用限额赔偿制度。

(二)确立公平合理的赔偿标准

确定合理的赔偿计算标准才能从根本上化解被害人双方关于赔偿事宜的争议。我国《海商法》和《民用航空器法》采用了与国际接轨的责任限额方式，以特别提款权的方式确定责任限额。但此种计算方案具有较强的专业性，虽可以保障限额的相对稳定，但对普通公众而言，会给社会公众造成计算负担。结合铁路旅客人身损害赔偿实践，在确定人身损害赔偿额度时可以全国居民人均可支配收入为基数，而不以地方数据为准。国家统计局每年都会发布全国人均可支配收入，社会公众可以从多重渠道获知具体数额。由于各个省份经济发展水平不同，根据受害者所在省份的人均可支配收入确定最高限额会造成个案的不公。根据2019年国家统计局发布的31省份居民人均可支配收入数据可得知，上海的人均可支配收入为69 442元，甘肃的人均可支配收入为19 139元[7]。这就意味着在上海遭遇人身伤亡最高可得到138.8万元的赔偿金，而在甘肃遭遇人身伤亡最高可获得的赔偿金不到40万元。适用限额赔偿制度已经牺牲了受害者的部分利益，如果因受害者所在区域人均收入低，让同样遇害的受害者受到不同的待遇，就造成了同一起事故中，同命不同价的现象。因此，计算赔偿限额时应以全国整体的人均可支配收入平均数为基数下调，并应由国务院联合多部门综合考量。可衔接上文《铁路法》框架，在第五十八条第二款规定，限额赔偿额度以全国人均可支配收入的平均数为基数下调，下调幅度由国务院或者铁路主管部门制定。

(三)区分铁路旅客人身损害限额赔偿的适用条件

铁路旅客人身损害限额赔偿应当区分侵权责任发生的原因相对适用，而非绝对适用。据裁判案例显示，在铁路旅客提起的人身损害赔偿案件中，造成铁路旅客人身损害的原因各有不同。例如，列车内的地面光滑致使旅客摔伤、车厢内的热水器损坏造成烧伤烫伤以及铁路工作人员失误导致的旅客人身损害等，这些侵权事由与铁路高速运输的固有风险本身并无直接的关系。作为客运服务的提供者，铁路企业应该尽到合理的安全保障义务，没有尽到义务应该承担相应的责任。此时，铁路运输企业不得援引限额赔偿制度予以抗辩。具体在立法实践中，可以排除性规定的方式予以明确，避免法律适用时的纷争。例如可以在《铁路法》第五十八条的第三款规定，若事故发生原因与铁路高速运行固有风险无紧密关联，铁路旅客主张人身损害赔偿不受前述限额限制。如果铁路运行时车辆或者轨道发生故障、列车发生相撞或者急刹车等高速运行紧密相关的原因，应当适用绝对限额赔偿，即严格依照限额赔偿规定的数额对受害者进行理赔。值得特别关注的是，新颁布的《民法典》第一千二百四十四条还对例外情形进行了规定，即行为人有故意或重大过失的除外。也就是说，如果铁路运输企业存在故意或者重大过失，应该排除限额赔偿制度的适用。

(四)建立健全铁路旅客人身损害赔偿救济的配套机制

1.完善铁路乘意险保险制度

在保险体系中，责任保险因其所独有的为赔偿义务人转移赔偿风险，和对受害人予以救济保障的双重功能，对侵权法中的损害赔偿救济影响巨大[8]。近年来，保险制度在降低不幸事件对受害者的影响上发挥着重要的作用，被各行各业广泛应用。如果能够健全科学合理的铁路乘意险，就能够为旅客的安全出行和规避风险提供有效的保障。首先，事故发生时既可以基于保险合同从保险公司获得赔偿，又可以基于运输合同从铁路运输企业处获得赔偿。其次，按照我国现行民事案件的审理程序，若双方通过诉讼手段解决损害赔偿，受害者获得实际赔偿可能要经历半年甚至更长的时间。但保险公司接到受害者的理赔申请会在规定的时间内直接给付保险金，使受害者得到及时的治疗。因此，在适用铁路旅客人身损害限额赔偿的同时引入科学的铁路乘意险，能够为受害者的权益救济提供多层次的救济。当前，虽然铁路旅客可以选择购买乘意险。但是保险金统一规定为3元，获得的最高额赔偿金为33万元。这一举措虽然引入了保险制度，但不尽科学。因为不同旅客的运营里程和车票金额不同，适用统一的保险率显然有失公平。因此需制定合理的保险率，这就需要保险人通过长期收集的大量相关数据和资料，在概率论和大数法则的数理基础上，运用数理统计的方法估测出保险标的的损失概率和损失，厘定出与投保人未来可能的损失和费用相适应的费率[9]。此外，铁路部门还应该推出多种铁路乘意险的品种，并引进多家保险公司。

2.建立铁路交通事故社会救助基金

早在2004年，我国就引入了交通救助基金制度，旨在当肇事者、交强险无法对受害人作出有效赔偿时，为交通事故受害人提供第三重保障，以此为社会弱势群体提供人道主义援助[10]。建立铁路交通事故社会救助基金作为限额赔偿的配套制度，能够为受害者及时得到治疗增加多一重保障。因此，可以参照道路交通事故社会救助基金，为铁路交通事故社会救助基金设立如下模式：

资金来源：①个别旅客不遵守《铁路安全管理条例》缴纳的罚款，如在高铁列车上吸烟旅客所缴纳的罚款等；②保险公司经营交强险缴纳营业税数额由地方政府统一给予财政补助；③各企事业单位或者自然人的捐款等。

获得救助基金的情形：①短途旅客未购买保险但是造成损失过大的；②所受损失明显高于铁路运输企业的赔偿金和保险赔偿金的；③家庭特别困难无力支付医疗费用的；④铁路交通事务救助基金认为有必要提供救助金的。

基本程序:①需要救助基金垫付部分或者全部抢救费用的，救助基金管理机构收到受害者或家属申请及相关材料后，应当在3个工作日内进行审核，符合垫付要求的，救助基金管理机构应当于2个工作日内将费用支付给医疗机构;②需要救助基金垫付丧葬费用的，救助基金管理机构收到受害者家属提供的材料后应于当日审核完毕，并将费用支付给家属。