“街道赋权”：城市基层治理中“属地逻辑”的创新——基于对H街道办事处“吹哨报到”机制的观察

何 雅 萍

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007)

经济的飞速发展带动了城市社会的转型，党的十九大以来，中国地方政府在城市基层治理的各个领域中更是勇于创新，其中最为关键的项目是“街道建设”。城镇化进程的加快及创新治理体制的实施，激励着城市街道治理朝多元化方向发展。城市街道虽拥有着城市核心资源和服务的优势，但在属地管理原则下，也面临着城市治理转型的压力和挑战。基于对H街道办事处的观察，本文尝试对城市基层治理中的街道问题进行探讨。

一、问题及文献回顾

“属地管理”是我国行政体制中的基础性制度，实行“谁主管，谁负责”的工作原则。但有些地方职能部门把任务层层打包给基层街道，街道办事处成了责任主体。这使得城市基层政府成为所有公共事务的承包者、最终事务的执行者和实施者。基层政府除了要承担大量的实际基层工作外，还要定期接受上级和职能部门对其执行任务的监督和考核，压力感倍增。因此，在属地管理下，城市基层治理的困境越发明显：一方面，问责制度不明确，行政责任无限性使得基层干部落实任务难；另一方面，治理资源有限性，具有专业能力的基层官员不足也使属地管理陷入困境。

在上下联合治理过程中，张翔教授提出了上下级政府紧密联动的“行政共同体”的城市结构化过程，其旨在实现城市政府与民间社会充分互动关系[3]。俞可平教授在讨论“治理”概念时就提出了中国整体性改革的目标，他认为治理是 “一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理”[4]。李友梅教授在研究“治理”中发现，“形成上下贯通的多层级复合‘共治’结构，或许是促成当前中国纵向秩序整合机制与横向秩序协商机制有机衔接的重要渠道”[5]。

在上下分治过程中，曹正汉教授指出中国治理体制是一个“上下分治的治理体制”，主要是分设治官权和治民权。治官权交由中央政府执掌，给予中央政府选拔、监督和奖惩官员的权力；治民权交由地方政府执掌，也就是地方官可实际管治各地区民众的权力。地方官在中央政府所定的大政方针内均可以因地制宜地行使其治民权，灵活地处置所管辖地区的民众事务[6]。谢玉华、何包钢教授强调中国要建立现代民主国家，必须通过民主化、法制化，通过中央地方规范性分权及地方自治的民权力量来消除地方保护[7]。王小康、武乾主张地方自治，构建民主法治化国家[8]。

从上述文献分析可知，城市基层治理模式正在从自上而下的控制权模式向上下联动、分以治之模式转变，但当前学术研究的方向大都集中在以上级政府发力为主的城市基层治理方式，虽然这集中了上级主要领导干部的治理智慧，但常常忽视基层治理的现状，缺乏一定的针对性。因此，如何具体地通过城市基层政府自下而上发力，创新治理方式解决城市基层政府属地管理困境，满足基层民众的多样化需求就成为了一个值得深入研究的问题。

二、“赋权”理论的研究思路

(一)“赋权”理论的缘起及在中国的适用性

“赋权”理论最早来源于1976年所罗门的《黑人增权：受压迫社区中的社会工作》，主要讲述的是黑人群体长期遭受周围环境的排斥，丧失生存的人权，缺乏自我存在感和尊严感。文章旨在通过完善社会工作管理模式，增加黑人群体的权力，使黑人群体具有参与改革和提高自我效能的能力，以避免“制度性种族主义”所带来的种族隔离，减少压迫。“赋权”理论为追求社会公平，推动社会变革，将扶持社会弱势群体放在社会工作的优先位置，也因此使“赋权”理论成为研究社会工作的重要视角[9]。正如王义学者所指出的赋权的主体是政府组织，赋权对象是社会组织，通过政府赋予社会组织基础的行政权力，保护弱势的社会组织，推动社区建设[10]。毫无疑问，“赋权”理论为研究社会工作注入强大动力，那是否能为中国城市基层政府创新治理方式提供理论依据呢？答案是肯定的。在中国城市基层政府转型发展的情境下，上下级政府由于目标不一致，基层政府常常苦于无权便采用变通、共谋、策略主义等方式应对上级任务，由此也加深了上下级政府间的矛盾。而“赋权”理论很好地适应中国城市基层政府发展的趋势，主张公共权力更多地向基层政府转移，为提高基层政府治理效率提供保障。

本文中研究的赋权对象与社会组织不同，主要是赋予省级及以下政府更多自主权，提高对街道管理的积极性。基层政府所承接的“权”具体是什么呢？权力广义上分为立法权、司法权和行政权，狭义上主要指行政权。而本文街道赋权所指的权力主要是行政权。在街道赋权中，中央不仅赋予了基层具体的执行权(即通常所说的事权)，在保证中央权威基础上，还赋予了地方政府一定的权威即领导权、指挥权和考核权。地方政府拥有的行政权力大小直接影响着基层治理特征和结果。

综上所述，并发恶性心律失常的AMI患者血清25-（OH）D3水平降低，NLR、CK-MB、cTnI水平升高，血清25-（OH）D3降低，NLR、CK-MB、cTnI水平升高是AMI患者并发恶性心律失常的独立危险因素。

(二)“无权”：当前街道治理效率低下的原因

“赋权”的核心问题在于权力的再分配，权力包括两方面的能力：一方面旨在影响他人生活的能力，另一方面旨在控制他人，使其不能参与决策任务。后者因不具备资源和决策能力也称之为“无权”。“无权”主体是政府长期关注、探讨并想解决的对象；“赋权”是为了深挖或激发“无权”者的潜能，解决“无权”主体的困境。我国城市基层政府参与街道建设的积极性不足正是缺失街道建设中的“赋权”理论。长期以来，城市基层政府处在上级政府的核心控制区，被动接受上级任务，但却因为无权无力下手，任务堆积。街道基层政府正是因为深感无权的障碍感，从心理上也将自我自动隔离到基层治理领域外。因此，城市街道建设中基层政府的“无权”现状也必将导致街道治理效率低下。

(三)“赋权”：赋予基层政府主体性权力

赋予城市基层政府主体性权力是街道建设中“赋权”理论的主要内容。主体性包括两方面内容，一方面是指赋予基层干部的能动创造性，另一方面是指基层干部要具有自主性，也即是基层干部的自律性。基层政府具有主体性权力即意味着基层干部自觉、自愿、自动完成基层治理的任务，可以对自己的任务进行自我控制。此外，赋权还需要资源的保障，城市基层政府能够自觉自愿完成基层治理事务是需要能量支持的。国家不应一味强求街道的自我建设和管理，需全力建立健全的街道社区服务和保障体系，加强对缺乏社会资源街道社区的支持。因此，赋予基层政府主体性权力的同时还要为其提供相应的资源，挖掘基层政府解决问题的能力。总之，这有利于建设一个充满能量的街道社区场域，唤醒基层政府自愿行动的行为意识，实现中国城市基层政府的良性发展。

三、研究对象与研究方法

(一)研究对象

1.H街道办事处的简介

H街道地处国家超大核心城市，辖区面积约为4.13 km2，现有户籍人口4.73万人，实有人口约7.14万人，分属16个居委会。H街道科层化分工明显，包含了党政办、监察科、组织科、宣传科、经济科等部门。该街道居民文化水平高，政治参与意识强，对街道政治文明和精神文化呈多样化需求，为基层治理带来社会资本基础。同时，该街道因丰富的矿产资源而闻名，源源不断地为居民积累经济财富。除此之外，该街道还具有底蕴深厚的旅游资源，并配有现代化商业基础设施，在丰富当地居民生活气息的同时，也为街道基层治理和服务提出高标准、严要求。

2.H街道基层管理现状

在“两级政府、三级管理”体制下，作为基层政府的派出机关，H街道办事处承担了广泛的行政职责，需要应对辖区内几乎所有问题，心有余力不足。H街道基层治理的困境之一是权责不对等。H街道自上而下的行政性工作主要是由各条线干部完成，但是各部门条块分割，缺少明确的法律授权，管理重心偏离，针对性执法不强，对单一执法任务难以完成。街道不具有综合执法权，就算是联合执法，对区职能部门派出机构履行职责情况也不具有考核评价权，职责和职权高度不匹配，造成联而不合。用一句话形容就是“看得见的管不了，管得了的看不见”。其二，H街道缺乏快速统筹协调机制、未能高效整合应急平台资源，再加上群众缺乏安全意识和应急知识，这最终致使H街道难以形成快速有效的突发事件反应机制。其三，法制不健全也使H街道陷入治理困境。因城市基层政府官员缺少依法治理理念，H街道在城市基层治理体制中难以建立起相互衔接、相互配合的矛盾化解机制。

(二)研究方法

本文主要经验材料来源以H街道办事处为主，在调研过程中，直接参与了相关的行政事务，并整理了较丰富的材料。选择H街道办事处的主要原因在于：街道办事处位于行政链条底端位置，而H街道“吹哨报到”机制更具基层治理创新代表性，可以准确了解城市基层治理全过程。本文遵循事件分析法的主要原则，主要是通过案例片段来展现街道办基层治理创新的过程。选取案例主要基于以下两点：其一，关注日常行政活动以探索基层城市治理的一般规律；其二，重点事件的把握。在一些重要突发事件发生的时候，基层政府会全力发动，集思广益，其创新治理规律才最明显呈现。

四、街道赋权：城市基层治理的路径创新

(一)总体思路

赋权是为了解决基层领导干部权力太小，责任过大的难题。赋权指采取措施推动基层政府组织成长使之具有治理能力，从而能够更好地满足社会需求。一方面，赋权使得行政层级结构延长。已由传统的省—县—乡转变为省—市—区(县)—街道办事处(乡)。政府下放权力，赋予街乡统筹协调的权力，基层政府获得决定权和行动权。另一方面，赋权改变了原先基层政府有责无权治理过程。本文以H街道“吹哨报到”机制为例具体说明街道赋权的过程。

(二)实施过程和具体做法

2016年5月H街道发生金矿盗挖盗采事件，政府紧急对其支援了人力物力，但仍然解决不了盗采事件的再次发生。H街道作为属地责任主体虽最快知晓金矿盗采事故，但苦于缺少执法权，也只能望而却步；相比之下的执法部门拥有执法权，但并不常驻此地，管理重心有所偏颇，对一线问题难以敏锐察觉并加以解决。

2017年1月H街道所属城市打破行政层级条框束缚，积极主动将执法权下放给H街道，使得H街道获得领导、指挥和考核权。H街道迅速打造“双安双打”(安全生产、安全稳定、打击破坏环境生态行为、打击违法犯罪)党支部和指挥部。这一举措是为了使H街道在第一时间发现盗采问题，紧急召集各相关执法部门，使之能在发出召集信号后30分钟内赶到现场。这也被称为“吹哨报到，事不完，人不走”。

1. 具体吹哨过程

H街道一旦发现金矿盗挖，先将“第一哨”吹给国土分局和公安局，及时控制现场证据；再根据实际情况吹“第二哨”给相关部门，如果发现有车，且车上没有苫盖，找城管局；如果汽车尾气不符合标准，找环保部门；如果发现车辆超载或改装，找交管局。如果两声哨声还不够，还可以吹“第三哨”，如果发现在河道盗挖，通知水务局；如果是挖农田的，还要查农村土地承包经营情况，要吹给经管站；如果是开山盗采的，涉及林地，还得找园林绿化局。

在这吹哨过程中，H街道所属城市的基层治理呈现一种“X”型结构：位于中心位置的街道办事处向上对接的是多个职能部门，向下对接的是多个社区。街道办事处主要是通过居民、网格员、社区专员的积极参与及时发现问题，对症下药，解决社区需求；如果街道办事处无法通过自身解决问题，就可启动“吹哨”机制，向上求助职能部门前来报到，切实履行自身职责。在“吹哨报到”的创新机制中，H街道完善了街道办事处的工作机制，加强了与职能部门的沟通协调能力，很好地抓住主体性权力，在属地管理原则下完成属地任务，落实好综合执法权。

2. 分类“吹哨”模式

H街道为了明确职责，还根据问题性质将吹哨分为三类，即“常规哨”“重点哨”和“应急哨”。这三类哨声是为了合理区分综合执法、重点工作、应急处置等工作。“常规哨”围绕需要统筹协调的综合执法工作，由街乡统筹城管、公安、消防、市场监管、交通等部门，组成实体化综合执法中心，相关部门派人常驻，由街乡统筹指挥协调，进行辖区综合执法工作。“重点哨”针对“开墙打洞”、拆除违法建设、疏解退出一般制造企业、治理背街小巷等重难点工作。“应急哨”围绕突发事件，要求各部门快速反应，合力处置。

分类“吹哨”模式实事求是，分好“块块”任务，很好地解决各部门推卸责任的基层治理顽疾。在分类吹哨过程中，对街道管理实施精细化管理模式，能更好地响应群众需求，有利于建立一条服务民众的响应机制。

3. 三种吹“执法哨”模式

为了确保执法有力，执法有效，H街道党委还积极探索三种吹“执法哨”模式，分别是“突击式”“账单式”和“补位式”模式。“突击式”执法检查是由“双安双打”的工作指挥部组织，在不限定的各个时间、地点内，根据调查的各类线索临时通知相关执法部门，对街道社区各个区域非法盗采、违反安全生产和扰乱社会治安的违法活动进行摸排打击。“账单式”执法检查是对金矿盗采点、违法占地、安全生产等隐患账单，实施动态管理逐步销账，对摸排出的问题均以正式函的形式报对应职能部门，并全力配合职能部门开展行政执法。“补位式”执法检查是指在突击巡查中，违法行为涉及到但未在现场的执法部门，由现场牵头执法部门通知需要补位单位，在30分钟内到达现场行使行政执法职能。

三种吹“执法哨”模式更是加强了H街道针对性的执法力度，赋予H街道执法权去履行其分内职责。同时，吹“执法哨”模式及时通知补位单位，还能有效弥补H街道执法分裂、基层干部能力不足、资源有限的缺陷。

“吹哨报到”机制的治理逻辑是以街道发现问题为起点，并以解决问题为导向建立了一套系统全面的吹哨模式。这个模式的第一步是讲清重点事件的吹哨过程。H街道通过下属的基层干部精准发现问题后，盯牢原本“看得见，管不着”的基层事务，向上吹哨，启动职能部门前来就职的功能；第二步是根据问题性质区分了三种类型的吹哨模式，更好地服务群众，打造基层治理服务平台；第三步是对执法哨进行重点补充，因为赋权主要是赋予基层政府执法权。很显然，这三步吹哨模式层层深入，互为补充。只不过，一项政策的执行一般是从上级决策部门开始，而本文的吹哨模式却是从基层政府发起，这更体现了基层政府的治理自觉。

总之，“吹哨报到”机制实现了街道基层赋权。首先，街道基层政府获得了召集权。街道所属的上级法制部门在清晰划分街道各个部门的治理权力和责任后，合理制定权责清单。有了清单依据，作为属地政府的街道办事处就能根据权力召集相关职能部门联合执法办事。街道基层政府获得召集权也即是意味着改善了上下级关系，有属地责任的街道办事处可以决定上级部门在何种情况下需要使用执法权。其次，街道基层政府获得了指挥权。在“双安双打”的工作小组中，街道办事处所属城区对突出的社会治理问题建立问题清单，并建立清账账本，以便及时查账。在清账过程中，属地政府建立指挥部对参与执法的部门实施指挥权。再次，街道基层政府获得考核权。“吹哨报到”机制最后要建立部门执法效果清单，强化部门法律意识。街道基层政府会对每次执法行动作出评价，以此作为年终考核结果。

(三)城市基层治理的路径创新

H街道在金矿盗采的重大突发事件前，不断整合资源和提高统筹指挥力度，能及时根据问题性质启动“吹哨”机制，对“吹哨”事务能够做到重点把握，准确掌握“吹哨”时机，针对最后的结果也能予以科学的评判。

H街道“吹哨报到”机制是街道赋权的具体体现，也是城市基层治理创新路径的首要一步。自2019年以来，H街道所在城市就把着力落实好“吹哨报到”机制作为城市改革的首要课题，旨在强调“吹哨报到”机制是城市处理一线问题的导向，要努力解决城市基层治理最后难题，而不应只是一个口号。基于“吹哨报到”机制这一基础路线图，H街道所在城市还下发了6个相关的配套方案，分别是街道管理体制改革、城市管理体制改革、综合执法、网格化监督体系、社区治理和“周末卫生大扫除”方案。有了相关配套方案，H街道所在城市不断加强党的建设，以此推动相关方案的实施。

H街道在与制定改革方案同步梳理形成 106 项街道内设机构清单，作为街道履行职能、开展工作的主要依据。同时明确街道的事归街道管，区级职能部门明确下放职权，街道将获得六项权利，分别是辖区公共服务设施规划编制、建设和验收参与权、全区性涉及本街道辖区范围的重大事项重大决策建议权、职能部门综合执法指挥调度权、职能部门派出机构工作情况考核评价和人事任免建议权、多部门协同解决的综合性事项统筹协调和考核督办权、下沉资金和人员的统筹管理和自主支配权。

“吹哨报到”机制实现了街道赋权，也进一步促使H街道体制改革，带动城市基层治理的进一步创新。街道机构配置将“向下对口”，精简为“6+1+3”模式，主要由6个内设机构、1个街道综合执法队和窗口、平台和活动3类街道所属的事业单位组成。城市街道体制改革有助于增强街道服务群众的重要功能。

五、结论与讨论

(一)研究结论

H街道“吹哨报到”机制是城市基层治理“重心下移”，自下而上缓解了条块关系问题，这不仅改善了城市基层组织权职责不对等的困境，而且有效回应群众需求，是城市基层治理的创新机制。其创新的本质是强化了属地管理的力度，重新制定职责和权限清单，更加明确执法部门间的职权，以解决部门职责不清、单独执法的问题。H街道“吹哨报到”机制改革不仅为“赋权”理论带来实践经验，也带动了H街道体制改革，为城市基层治理开拓路径。这一实践本着“处处为基层想”的理念，一切都围着突破基层难点问题展开，赋予基层干部职权，激发基层干部的做事热情，切实解决城市“最后一公里”的难题。

(二)政策启示

“吹哨报到”机制改革，是基层向上发力的改革治理经验。从小处看，它解决了街道治理过程的小难题，但整体上却给了城市基层治理大经验。“吹哨报到”机制有效回应群众需求，通过创新基层治理机制提高整体绩效。总之，“吹哨报到”机制对基层治理的政策启示有以下三点：第一，基层治理要能有效地处置繁琐复杂的基层遗留事务，回应群众诉求；第二，再造属地管理原则，治理重心要下沉。这包括人员下沉，职能下沉和资源下沉，以此来增加属地政府的执法能力，更好地履行属地职责；第三，基层工作要依法治理，“吹哨报到”机制一开始就是法制部门在负责，这也使得属地政府有了法律保障，开展的每项行动都依法治理，改变以传统的权宜之计来解决行政问题。

(三)研究不足

城市基层政府治理是一项复杂而艰巨的工程，H街道基层政府的治理经验具有一定的代表性，赋予了街道基层政府更多自治的权力，是基层治理的创新之举，但也存在研究不足。第一，给予街道更多权力固然是好的，但也面临这些主体是否具有相应的能力(包括知识水平和做事能力)来接受这些权力的问题；第二，街道赋权，即使权力是给予有能力的基层干部，但并不代表这些基层干部就能自如地运用权力正确地处理事务；第三，街道赋权激发基层政府自治潜能，但在很大程度上仍然受到了政治环境的限制(政治控制的需要导致赋权不足或失效)，街道赋权容易停留在表面。针对以上不足还需要对城市多个街道治理案例进行比较研究，探索更为精准高效的治理模式和机制，更好地促进城市基层治理体系和治理能力现代化。