农村留守儿童权益保障问题研究

王 悦 悦

(中南大学 法学院，湖南 长沙 410083)

在我国社会化转型和城市化进程中，农民工总量一直在持续增加， 2019年达到了29 077万人[1]，作为与农民工群体具有很强相关性的农村留守儿童的数量同样也不容忽视。在农村留守儿童问题日益显露和严重之后，国家、各级政府以及社会各界力量都在为建立健全农村留守儿童关爱保护制度体系作出努力。

一、农村留守儿童现状

近年来，频频在报端看到农村留守儿童人身财产等权益受到侵害的案例，围绕在农村留守儿童身上的心理健康问题、人身安全问题以及受教育权被侵害问题让人揪心。

根据2019年度 《中国留守儿童心灵状况白皮书》的调查，留守儿童的心理健康水平、学习成绩和性格养成与非留守儿童相比更容易出现问题，根据对江西、安徽和云南三省的实证数据分析结果，被调查地区的儿童遭受躯体暴力、精神暴力、性暴力和忽视四类暴力的发生率多达 65.1%、91.3%、30.6%和40.6%，其中，有13.7%的儿童遭受四重暴力[2]。大量农村留守儿童无法正常获得家庭教育，导致了心理问题突出、性格成长偏激、儿童犯罪和儿童被侵害案件多发、校园暴力事件不断等一系列重大的社会问题[3]。

陪伴是维系包括农村留守儿童在内的所有孩子心理健康的重要元素，缺少父母陪伴的孩子会更大概率地被孤独威胁。有父母长期陪伴的儿童能够从父母那里获得充分的支持，产生心理问题后能够得到父母及时的疏导，更容易拥有安全感和确立对自己的积极评价，从而拥有较高的自尊自信水平和维持健康的心理状态。农村留守儿童与父母相处的时间较短，见面次数不多甚至不能见面，导致其自尊自信水平显著低于其他儿童，较容易产生心理问题。

根据最新发布的《中国儿童福利与保护政策报告(2019)》显示，我国697万名农村留守儿童的96%由(外)祖父母隔代照料，剩余4%为亲友照料[4]。目前农村留守儿童监护的形式主要有隔代监护、单亲监护、亲戚监护、同辈监护和自我监护，而且在农村留守儿童中,绝大多数是单亲监护或隔代监护[5]。在我国监护制度不完善和祖父母担任主要监护人的背景下，因监护人监护责任意识不强或监护人防范危险能力较弱的原因，缺少有效监护的农村留守儿童除了有心理健康问题之外，人身安全问题同样层出不穷。

在日常生活中,农村留守儿童很容易沦为犯罪分子的侵害对象。根据公安部的统计结果和发布的信息显示， 农村“留守儿童”已成为受各类犯罪侵犯的高危人群,其中，留守女孩容易成为性侵犯的对象，代养人侵犯“留守儿童”人身权利的事件时有发生[6]。农村留守儿童的监护人多为(外)祖父母，防范危险能力弱，导致留守儿童成为被拐卖的重要目标，极容易发生留守儿童被拐事件。此外，相当一部分农村留守儿童因缺少有效的监护而发生车祸、溺水等意外事故而受伤甚至死亡。

教育权和发展权息息相关，为保障儿童的受教育权，国家出台《义务教育法》推行九年义务教育，但农村留守儿童的受教育情况却不容乐观。首先，因在学习上缺少父母有效的监督，留守儿童的学习成绩普遍较差，辍学率也比较高。其次，在快速城市化过程中，一些地方将“学校进城” 作为施政目标，大规模撤并农村学校，不仅高中进城，初中也进入县城，乡村中小学开始大撤并，乡村学校正静悄悄地走向集体消亡[7]。这意味着农村留守儿童在农村可以享受到的教育资源大大减少。同时，因家庭没有经济能力负担农村留守儿童在父母务工所在地上学的费用以及城乡存在户籍壁垒的原因，进一步压缩了农村留守儿童受教育的机会，长此以往发展，留守儿童的发展权势必会受到影响。农村留守儿童面临的问题复杂严重，被社会各界所重视，值得肯定的是，在国家和各地区采取了多种措施之后，农村留守儿童数量总体呈减少趋势，根据民政部公布的数据，2016年农村留守儿童数量尚有902万余名，2018年已降低至697万，减幅达22.7%。

二、保障农村留守儿童权益的重要法律政策和地方措施

(一)重要的法律与政策

近年来，为了保障农村留守儿童的各项权益， 2006年国家分别对《未成年人保护法》和《义务教育法》作出了修改，加强了对农村留守儿童受教育权的法律保障，明确规定了农民工流入地政府在解决随迁的农民工子女在城市的受教育问题的责任。对于不能跟随父母进城的农村留守儿童，《未成年人保护法》第16条规定了委托监护制度，当农村留守儿童的父母因外出务工不能履行监护职责时，要委托有监护能力的其他成年人代为监护。

此外，国务院和各部委不断出台文件和措施，2016年国务院发布了《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》(下文简称《工作意见》)，这是第一份由国务院发布的旨在全面系统的解决农村留守儿童问题的文件，明确了保护农村留守儿童的制度政策和工作机制，留守儿童问题在各个方面开始受到前所未有的高度重视。[8]《工作意见》中把“加强农村留守儿童关爱保护工作、维护未成年人合法权益”作为各级政府、全社会和家庭的共同责任，民政部门被明确为保护农村留守儿童权益的牵头部门。总的来说，对于农村留守儿童问题的解决，国家更多是采取在宏观层面制定法律、完善制度和利用财税政策引导等措施，而具体如何解决问题需要各地方政府去积极落实。

(二)重要的地方文件与措施

在2016年国务院发布《工作意见》之后，目前全国已经有20多个省(区、市)根据《工作意见》的要求建立了农村留守儿童关爱保护工作联席会议制度，同时，各省(区、市)根据《工作意见》的精神和内容，制定了地方关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见。其中，作为留守儿童大省的安徽、湖南、河南和陕西采取的措施更为丰富。

安徽省在《安徽省未成年人保护条例》中制定专门的条款保障农村留守儿童的权益。政府在绩效考核中将农村留守儿童的关爱保护工作纳入考核范围，在政府购买服务目录中增加农村留守儿童关爱保护工作内容，同时支持社会各界组织开展关爱农村留守儿童的活动。此外，安徽省教育厅在2018年发布的《安徽省2018年普通中小学招生入学工作实施方案》提出要全面建立以居住证为主要依据的随迁子女入学政策，只要是持有安徽省居住证人员的适龄子女，都可以在居住地接受义务教育，保护了随迁子女的受教育权。

湖南省把保障农村留守儿童权益工作放在重要位置，2016年，湖南省政府建立了由26个职能部门组成的农村留守儿童关爱保护工作部门联席会议制度，并出台了《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，对建立留守儿童关爱保护机制做了详细规定，强化督促考核机制，在对市州党委政府的综治考评和全省绩效考核、民政重点工作评估和“五化民政”示范创建考评中纳入留守儿童关爱保护工作成效这一指标。大力建设留守儿童之家，并且专门出台了《湖南省农村留守儿童关爱保护机构(儿童之家)建设标准》，目前湖南省有14个市州和部分县市区新建和改造了一批设施完善、功能齐全、环境良好的儿童福利机构。

河南省在《河南省未成年人保护条例》修订案中明确了政府对留守儿童应尽的保护职能。陕西省有针对性地分别对未登记户籍、处于困境、辍学和无人监护或父母一方无监护能力的四类农村留守儿童，采取了进行全方位的摸排、信息核查以及进一步明确监护人等措施。

三、农村留守儿童权益保障体系存在的问题

(一)法律制度规定不健全

国务院出台的《工作意见》较为全面地规定了如何保障农村留守儿童权益，但是在效力层级上，国家没有出台保障农村留守儿童权益的专门性法律。《未成年人保护法》和《义务教育法》等法律对农村留守儿童权益保障的规定并不全面，许多重要的制度都存在立法空白，例如，对保障农村留守儿童权益至关重要的委托监护制度、委托监护的监督制度以及留守儿童专门经费划拨制度等都尚未建立。农村地区存在针对广大农民的基本养老保险制度、基本医疗保险制度、五保制度等社会保障制度，唯独没有建立针对留守儿童生活保障的社会保障制度[9]。

在农村留守儿童的监护制度规定方面，我国立法中关于留守儿童的监护以及对监护人监督制度的规定非常有限，仅在《民法总则》和《未成年人保护法》等法律中围绕撤销怠于履行监护职责或者侵害被监护未成年人合法权益等的监护人的资格问题作出了规定。近年来不断有学者提出规范和完善未成年人监护和监护监督制度，国家也在完善制度方面采取了行动，在《民法总则》新增加了国家监护制度，但是关于委托监护制度和监护监督制度仍没有具体操作方法。此外，现行法律对农村留守儿童的父母长期外出务工时如何解决监护问题、监护人有无监护能力的判断标准、监督主体如何行使监督权以及受委托监护人不履行委托监护职责或侵害被监护人权益时的法律责任都没有作出规定。

在乡村学校受城市化的影响，导致农村留守儿童的受教育权逐渐被挤压的背景下，我国现行法律对农村留守儿童受教育权的保护力度远远不够，城乡二元户籍制度也在阻碍随父母进城的农村留守儿童受教育权的实现，与此同时，农村留守儿童不能享受到和城市居民一样的医疗和社会保障，面对此种困境，需要法律进行完善来保护农村留守儿童的各项权益。

(二)地区资源和政策工具的利用不合理

因地制宜发展乡村产业是从根本上减少农村留守儿童数量的重要途径，却很少被各地方政府重视。许多农村地区有着丰富的劳动力、土地或自然资源等优势，适宜发展乡村产业，有的农村地区有着悠久的历史和优美的自然景观，适宜发展乡村旅游业。如果对这些资源做到因材施教和因地制宜，必然能带动农村地区经济的发展。农村地区丰富的资源是发展乡村产业的基础，合理的政策是经济发展的重要保障和助推器。这意味着选择科学合理的政策工具可以最大限度地发挥地区资源优势，而目前没有充分合理地利用政策工具，导致仅有较少地区因地制宜发展乡村产业，实现了乡村振兴。

(三)采取的措施体系化、专业化程度不足

第一，已经采取的各类对农村留守儿童的保护、帮扶、救助等具体举措，分散规定在民政、教育、公安等多个领域，国家层面没有形成统一的具有可操作性的留守儿童权益保障措施体系，各省(区、市)范围内也没有制定统一的实施细则，这样就不能采取相同的工作考核标准，无法在一定范围内统筹协调开展工作。

第二，各地区采取的权益保障措施单一，没有形成全方位多层次的多元保护措施体系。目前已经出台的政策和各地方采取的措施大多集中在保障农村留守儿童的权益，例如，作为留守儿童大省的湖南省近年来在各级政府和各方力量的共同努力下，农村留守儿童面临的亲情缺失、生活抚育、教育监护以及流动儿童平等接受教育等问题得到一定的解决，但是目前湖南省内工作重点放在了建设留守儿童之家，对于留守儿童的心理健康、受教育权的保障、生命安全等问题没有出台具体的措施。

第三，相关工作人员缺乏专业性，农村留守儿童问题非常复杂，对农村留守儿童的帮扶、干预等工作都要求非常高的专业性，而我国大部分地区的留守儿童权益保障相关部门的工作人员缺乏应有的专业度，取得的工作效果也就不尽如人意。例如，农村留守儿童出现的心理问题需要专业的心理医生来解决，但是仅有较少地区的相关部门具有让“专业的人做专业的事”这一意识。

四、完善农村留守儿童权益保障的建议

(一)制定法律和完善制度

健全的法律和完善的制度体系对于解决农村留守儿童问题具有不可比拟的优越性和引导性，因此应该重点从法律和制度层面进行跟进和完善。国务院发布的《工作意见》在效力层级上只是行政规章，保障力度不强，因此，可以制定专门的《留守儿童保护法》，全面保障农村留守儿童权益，通过法律规定明确建立委托监护制度、委托监护监督制度、留守儿童专门经费划拨制度等。建立健全司法保护体系，加强行政监管和行政立法,保护农村留守儿童的合法权益不受侵犯。严厉打击各种侵害农村留守儿童权利的违法犯罪行为，同时建立专门针对“农村留守儿童”教育管理的法律援助机制，加大留守儿童人身财产安全的保护力度，为农村留守儿童创造一个安全健康的成长环境。

在完善监护制度方面，可以借鉴起源于重庆市南川区鸣玉镇“代理家长制”，该制度属于政府倡导的义务监护人制度，政府动员当地社会上的爱心人士组成关爱留守儿童队伍，“一对一”帮扶孩子，投入少却具有很强的操作性，这种“代理家长制”是一个很好的保障农村留守儿童权益的方法，但是缺少法律层面的保障，以后难免会出现问题，因此可以出台相应的法律规制该制度，在取得积极效果的基础上科学合理地推广到全国。对于委托监护制度，法律要对父母和委托监护人的权利义务作出具体规定，对责任划分、委托监护的建立和终止作出规定；对于委托监护监督制度，可以设立专门的委托监护监督专门机构和委托监护监督人，详细规定其权利与职责，明确规定监督主体、监督标准及监督职责。

已出台的《义务教育法》对解决户籍制度保障儿童的受教育权问题作出了规定，政府在落实《义务教育法》规定中要加快户籍制度改革步伐，消除城乡二元化户籍制度，从政策层面上确保农村留守儿童享受到公平的受教育权利[10]。国家制定法律时要消除城乡户籍壁垒，让随父母到城市的儿童可以公平地享受到教育资源。此外，在我国的教育资源配置上也应兼顾农村地区，保障留守在农村的儿童受教育权利的实现，慎重决定乡村学校的撤并，在一些通过发展现代农业兴旺起来的乡村地区，可以恢复原来已经撤并了的学校，为留在农村的留守儿童接受教育创造条件。

(二)“父母留下来”和“孩子走出去”

在完善的宏观法律制度下，还可以从让父母不再外出务工或者农村留守儿童跟随父母去城市生活来解决。

农村留守儿童问题出现的根源在于农村地区经济发展缓慢，城乡经济差距较大，要从根本上解决问题就要统筹城乡发展，大力发展农村经济，使外出务工的农民工重返农村，从根本上减少农村留守儿童的数量。首先，可以因地制宜发展现代农业，利用互联网等新技术的发展，拓宽农产品出售渠道，提高农民收入；其次，在适合发展旅游业的地区大力发展乡村旅游业，政府可从乡村旅游的可开发性方面进行大力宣传，以此来吸引投资者的眼球，进而招商引资，带动农村区域经济发展[11]；最后，借助地区资源优势大力发展乡村产业，充分借鉴国内成功经验，如湖南郴州嘉禾县委县政府通过大力发展劳动密集型产业，增加该地区就业机会，减少外出务工人员的数量，同时政府全面推进城乡一体化进程，加强乡镇基础设施建设，缩小城乡差距，吸引农民工返乡创业。

当外出务工的农民在农村无法获得可观的收入时只能选择外出务工，让留守儿童跟随父母一同进城也是解决农村留守儿童问题的关键方式。目前，农民工子女无法随同父母一同进城生活的重要障碍是他们无法享受和城市居民一样的教育、医疗和社会保障等福利待遇，因此，国家在制定法律打破二元户籍制度造成的壁垒的同时，还要完善农民工权益保障制度，农民工主要流入地区的政府也要加强政策调整，保障农村留守儿童在跟随父母进城时可以享受到相应的教育权和医疗条件。

(三)建立体系化、多元化的保障措施体系

当既不能发展乡村经济创造劳动岗位让父母回乡工作，因为种种原因农村留守儿童也不能跟随父母一同进城时，在当前各地区没有形成统一的工作标准的情况下，就需要建立以政府为主导的全方位专业化的保障体系和制定具体可行的措施来保障农村留守儿童的利益。各个地区既要认识到经济社会发展水平差异较大的事实，统筹发展逐渐缩小各地区之间的差距，也要认真正确对待现有的差距，因地制宜采取措施。结合国内外的经验，具体还可以从以下几个方面加以改进。

1.为了解决农村留守儿童因缺少父母陪伴而造成的心理问题

首先，政府可以在条件允许的地区安装监控，借助互联网技术的发展，让父母通过监控保持和孩子的联系，随时照顾到孩子的学习和生活。同时也可以建立视频聊天室，让留守儿童与家长进行视频通话，保证留守儿童和父母的交流以及父母对孩子的日常生活的了解，最大限度降低父母陪伴缺位带给农村留守儿童心理关怀的缺失。其次，为了保证农村留守儿童权益保障队伍的专业化，可以根据实际情况培养具有专业资质的心理咨询师队伍，为农村留守儿童的心理问题提供专业疏导。最后，要大力建设留守儿童之家，组织各类兴趣活动小组，让孩子们能够在集体活动中找到快乐，弥补缺少父母陪伴产生的情感缺失。

2.政府可以通过购买服务的方式为留守儿童提供监护指导、心理疏导、行为矫治、家庭教育等专业服务，解决留守儿童的教育问题

政府购买社会工作服务，是指政府以竞投标或第三方评估等方式，通过合同向社会组织采购专业社会工作服务，它是满足最迫切困境之人的需要，也是提高公共服务供给效率、推动社会共治的有效手段之一[12]。近年来，为了解决留守儿童家庭教育缺失的问题，我国部分城市例如苏州、长春和西安开始探索政府购买家庭教育服务的模式，根据苏州和长春两地的实践经验，政府购买家庭教育服务模式的主体一般分为三方，政府部门、家庭和各类培训教育机构、组织、社区，内容包括上门送教、开办讲座和家长学校、组织培训和组织线上线下学习等，通过以上几种方式普及家庭教育知识，传授知识和技能。在这个模式中，政府居于主导地位，依靠社区、学校和各类培训机构提供的专业化支持，以服务为理念，整合全社会资源，统筹发展，优势互补，参考这一方式，政府购买的留守儿童其他项目的服务也可以依照政府购买家庭教育服务的模式来构建。

3.对担任委托监护人的(外)祖父母进行培训

根据上文提到的统计数据，农村留守儿童中由(外)祖父母监护的占农村留守儿童总人数的96%，很多(外)祖父母的教育观念落后，文化水平不高，对孩子的学业、品行、素质能力的提升心有余而力不足。为了解决这个问题，可以借鉴湖南省武冈市的实践经验，地方政府可以组织培训农村留守儿童的委托监护人，给担任监护人的(外)祖父母上家庭教育课，教给他们科学教育孩子的方法，提高留守儿童的学习成绩，减少辍学率，促进农村留守儿童的全面发展。

五、结语

少年强则国强，儿童是一个国家发展的希望和根基，能否为儿童的成长成才提供稳定的环境关乎国家的未来。农村留守儿童作为中国时代发展的特殊产物和社会的痛处，在我国当前经济发展处于工业化、城市化的背景下，农村留守儿童问题也必将长期存在，解决这一问题也将是一个需要各方面力量共同参与的漫长而艰辛的过程。学界目前的研究重点多为局部问题，而农村留守儿童权益保障需要全方位多层次的制度和措施，本文在体系化保护机制层面做出了探索，提出了具体的解决方案和完善路径，为深入研究提供借鉴。