新时代社会主要矛盾转变视域下的社会治理模式变迁

王昕生

(中国社科院大学(研究生院) 社会学系，北京 102488；教育部 中外语言交流合作中心，北京 100088)

社会主义主要矛盾反映了当代社会需求与社会供给之间的矛盾,社会治理则致力于通过制度性安排解决社会需求和社会供给之间的矛盾。(1)张昱、曾浩：《社会治理治什么？》，《吉林大学社会科学学报》2015年第5期。伴随着社会主要矛盾的几次调整，我国社会主要治理模式也经历了相应的变化。新中国成立以来，为弥补传统社会国家渗透性有限和资源分布不均的问题，党和政府长期作为中国社会治理的主体，通过集权式、科层化的管理模式，短时期内积聚了大量社会资源，依靠集体生产解决了社会供给短缺的问题，同时通过一系列分配方式的改革，满足了人民群众日常所需，这一时期通常使用“社会管理”(2)由于社会管理是一种特殊的社会治理形式，除特殊注明及引文需要，下文均使用“社会治理”概念。这一概念。随着市场化、国际化、全球化的不断发展，中国社会从吃“大锅饭”的同质群体逐渐分化为不同的利益群体，多元群体殊异的利益诉求造成了社会的高度复杂性和高度不确定性(3)张康之：《论主体多元化条件下的社会治理》，《中国人民大学学报》2014年第2期。，政府作为单一治理主体的传统模式已经难以维持社会需求与供给之间的平衡。党的十八届三中全会首次提出“社会治理”概念，这标志着国家治理模式从粗放式、控制型、一元主导的传统模式转向精细化、服务型、多元合作的创新模式(4)麻宝斌、任晓春：《从社会管理到社会治理:挑战与变革》，《学习与探索》2011年第3期；赵孟营：《社会治理精细化:从微观视野转向宏观视野》，《中国特色社会主义研究》2016年第1期。，开始强调党和政府与事业单位、社会组织、社会团体、社区及人民大众等多元主体共同对社会事务进行管理。党的十九大提出的打造共建共治共享的社会治理格局，进一步彰显了中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。

一、社会主义改造时期主要矛盾的早期探索和“单位制”社会治理模式

新中国成立后，毛泽东认为我国面临的主要矛盾是国内的“工人阶级和资产阶级的矛盾”以及国际上的“中国和帝国主义国家的矛盾”。随着土地改革和“一五”计划的完成，毛泽东认为中国已成为社会主义国家，中华民族“站起来”的历史使命已然达成，并对社会主要矛盾的判断进行了相应调整。1956年9月，党的八大首次明确阐述我国社会的主要矛盾为“人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾”和“人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾”，即“先进的社会主义制度同落后的社会生产力之间的矛盾”，并进一步指出“党和全国人民当前的主要任务，就是要集中力量解决这个矛盾，把我国尽快从落后的农业国变为先进的工业国”。

为了解决人们的温饱问题，满足物质供应需求，进而实现从传统农业国向现代工业国的过渡，中国共产党通过调整社会治理模式，来破除社会组织能力不足和社会分配不均的问题。吴晗与费孝通认为，传统中国社会长期施行皇权与绅权并行的二元社会治理模式(5)吴晗、费孝通等：《皇权与绅权》，上海观察社1948年版，第39-65页。，具体表现为皇权和官僚权力主从并治的“君主官僚制”体系(6)孔飞力：《叫魂：1768年中国妖术大恐慌》，陈兼、刘昶译，生活·读书·新知三联书店2012年版，第262-276页。和基层自给自足的乡绅治理体系。但晚清以来，官僚体系日益僵化，中央政权逐渐式微，帝国主义势力、资产阶级、封建地主阶级相互勾结，造成民间社会“一盘散沙”“积弱积贫”，整个中国陷入了政治解体与社会解组的“总体性危机”。(7)孙立平：《“自由流动资源”与“自由活动空间”——论改革过程中中国社会结构的变迁》，《探索》1993年第1期。伴随着社会主要矛盾的调整，建立适应工业社会生产和分配的社会治理模式刻不容缓，“单位制”作为这一时期社会治理的主要模式登上历史舞台，以“单位”为基本组织单元的全能型社会管理体制使政府、社会高度重叠，管理、生产和生活紧密相连(8)李猛、周飞舟、李康：《单位：制度化组织的内部机制》，《中国社会科学季刊》(香港)1996年第16期。，“一切微观社会组织都是单位，控制和调节整个社会运转的中枢系统由党的组织系统密切结合的行政组织构成”(9)路风：《单位：一种特殊的社会组织形式》，《中国社会科学》1989年第1期。，通过密集的“社会动员”治理模式，实现中央政府和基层社会的直接联动，确保中央政令迅速推行，在各种资源极其匮乏的时代“集中力量办大事”。与此同时，单位成为连接国家和个人的中介组织，承担着资源分配和社会整合的功能，个人依附单位，单位依附国家，国家通过单位完成对社会需求与社会供给的分配与控制。(10)李路路、李汉林：《中国的单位组织——资源、权力与交换》，三联书店2019年版，第4页。

为了破除改革阻力，将“单位制”从城市向农村推广，毛泽东在1957年将社会主要矛盾重新定位成阶级社会的对抗性矛盾。同年，在党的八届三中全会上，毛泽东提出：“无产阶级和资产阶级的矛盾，社会主义道路和资本主义道路的矛盾，毫无疑问，这是当前我国社会的主要矛盾。”通过在农村实行阶级斗争和社会改造，农村的“单位制”以人民公社的形式开始推行，全国范围的人民公社化运动的全面推进，使我国最终形成了“完全单位化”的总体性支配的社会治理格局。

“单位制”增强了党和政府的组织和动员能力，但是，“完全单位化”的总体性支配的社会治理模式也导致城市和农村的生产遭受巨大破坏，国民经济比例严重失调。虽然社会主义集体所有制下的人民公社的形成颠覆了原有的基层自治模式，但吸纳人民公社导致政府科层体制过于庞大，治理难度激增，只能依赖运动式的治理模式，中央政府运动式的组织动员模式与基层科层制的日常管理模式日益形成矛盾冲突，造成了信息不对称等问题。

二、改革开放新时期社会主要矛盾和多元技术性治理模式

1978年，党的十一届三中全会做出了改革开放的战略决策。1981年，在党的十一届六中全会上，邓小平将我国面临的主要矛盾界定为“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”，准确地反映出我国在社会转型阶段所面临的核心问题。西方学者通过解释人类社会如何从传统向现代过渡，构建了各自的社会转型理论(11)如梅因认为资本主义社会转型是从“身份社会”到“契约社会”；涂尔干认为是从“机械团结”到“有机团结”；滕尼斯认为是从“共同体”到“社会”；韦伯认为是从“前现代社会”到“现代社会”。，其中卡尔·波兰尼将西方社会转型模式总结为“市场-社会”的钟摆运动，即资本主义社会追求市场逻辑的独立性和决定性而采取放任的市场经济政策，而经济自由主义的扩张必然引发反向的社会保护运动，导致市场和社会处于永恒的动态博弈和纷争中。不同于资本主义社会转型，中国社会转型面临的主要问题是需要同时实现从产品经济社会向商品经济社会、从农业社会向工业社会、从乡村社会向城镇社会、从同质社会向多元社会、从封闭社会向开放社会、从伦理型社会向法治型社会的转型。在这一过程中，经济改革取得的成效往往快于社会改革，如何弥合快速提高的经济水平和缓慢变迁的社会生产方式之间的落差，是这一时期社会治理需要解决的难题。(12)李培林：《另一只看不见的手:社会结构转型》，《中国社会科学》1992年第5期。

为解决这一转型难题，我国社会治理模式经历了多次创新，渠敬东等学者将改革开放以来我国社会治理模式概括为“技术性治理模式”，并细分为三个阶段：从1978年到1989年，由高度集权的总体性支配模式过渡到双轨制的分权治理模式，核心是打破“单位制”大锅饭的分配方式，逐渐推行“承包制”，具体表现为在农村推行家庭联产承包责任制，在城市推动企业“单位制”改革，对地方政府实行财政包干制。这一时期，治理以“分类渐进式”改革形式进行。1992年邓小平发表南方讲话标志着我国新一阶段改革的启动，即通过以一体化的市场体制替代双轨制，以分税制改革代替财政包干制，强调“经济增长至上”“效率优先，兼顾公平”。一方面，伴随全面市场化的还有城市化和国际化浪潮，大量农村剩余劳动力涌入城市，为促进城市经济的快速发展提供了强大的推动力；另一方面，单位的解体导致政府的社会治理需直面分散的个人，社会流动性提高导致“熟人社会”向“生人社会”转变，社会治理难度大大增加。2001年以后，政府逐渐意识到两极分化过大不利于社会稳定，通过“行政科层化”的治理模式，将经营性政府行为转变为以公共服务为本的治理体系，并通过“项目制”将财权向中央集中，事权向地方下放，通过地方向中央申请项目经费的方式完成再分配。(13)渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。

这一时期，我国社会学学者纷纷对改革以来的社会治理模式提出自己的理论框架：李路路等学者认为“单位制”依然是国家进行控制、分配和整合的主要治理模式(14)李路路、苗大雷、王修晓：《市场转型与“单位”变迁——再论“单位”研究》，《社会》2009年第4期。；刘平在“双轨制社会”基础上提出“新二元社会”，认为市场经济社会并不应该取代建立在计划经济基础上的单位制社会，而应保持两种社会机制的共存与互动，通过“初次分配注重效率，再次分配注重公平”兼顾两种机制，建立和谐社会(15)刘平：《新二元社会与中国社会转型研究》，《中国社会科学》2007年第1期。；周雪光、周黎安、曹正汉等学者认为理解中央政府和基层政府之间的条块分工(即等级序列与专业分工结合管理方式)、上下分治(中央政府治官、地方政府治民)、财事分权(财权上汇于中央，事权下放到地方)和互动博弈是把握中国社会治理模式变迁的最佳方式，他们认为运动式治理和科层式管理依然是中央和基层政府运作和互动的基本模式，在此基础上，衍生出双方多种博弈模式，如层层加码、晋升锦标赛、有选择性干预、一票否决等自上而下干预方式和变通、共谋、申诉、正式谈判、非正式谈判、准退出等自下而上的回应方式(16)周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》2008年第6期；周雪光、练宏：《政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型——以环境政策实施为例》，《中国社会科学》2011年第5期；周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期；曹正汉：《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，《社会学研究》2011年第1期。；渠敬东、折晓叶、周飞舟等学者认为“项目制”是改革开放以来最重要、最具特色的治理模式，它打破了中央和地方政府条块分工的治理模式，通过中央政府“发包”、地方政府“打包”、基层政府“抓包”的分级治理模式，完成政府和社会的互动(17)渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期；折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》2011年第4期；周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期；周飞舟：《财政资金的专项化及其问题——兼论“项目治国”》，《社会》2012年第1期。；李培林、李友梅等学者则通过对于社会结构转型的准确把握，提出转型时期在政府这只“看得见的手”和市场这只“看不见的手”之外，还存在着代表社会的“另一只看不见的手”，以“社会潜网”和“非正式制度”的力量，润化社会矛盾、配置社会资源、协调社会整合，并提出应超越国家和社会二元对立视角，建立政府、市场、社会相互制衡、分工合作的多元治理体系。(18)李培林：《再论“另一只看不见的手”》，《社会学研究》1994年第1期；李友梅：《中国社会管理新格局下遭遇的问题——一种基于中观机制分析的视角》，《学术月刊》2012年第7期。

三、新时代社会主要矛盾和共建共治共享的社会治理模式

党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”新时代社会主要矛盾转变引发了社会各界热烈讨论，以谢富胜为代表的学者认为：“我国社会主要矛盾转化是关系到全局的重大历史性判断，指明了党和国家事业的前进方向，对党和国家的工作提出了许多新要求，也是我们党和国家制定新的路线方针和政策的根本依据。”(19)谢富胜：《如何理解中国特色社会主义新时代社会主要矛盾的转化》，《教学与研究》2018年第9期。新时代社会主要矛盾代表着中华民族“强起来”所要面临的困难和挑战。

从社会需求侧来看，人民群众的需求从“日益增长的物质文化需要”转变为“日益增长的美好生活需要”，矛盾的中心从单一的“物质文化”转向多元的“美好生活”，从“物”的需求转向“人”的需求。马斯洛在《人类动机理论》中提出人的需求从低到高可分为生理需求、安全需求、爱与尊重需求和自我实现需求四类。马克思和恩格斯也认为，人们的需求是随着人类的进步和社会的发展不断变化的。(20)马克思认为需求包含三个层次：自然的需求、精神的需求和社会的需求；恩格斯认为人的需求包括生存或生理需要、谋取或占有需要、自我实现和全面发展的需要。改革开放以来，我国生产力总体水平显著提高，步入世界前列，2019年我国国内生产总值达99.1万亿元，同比增长6.1%，全国居民恩格尔系数28.2%，连续八年下降，中国人民的温饱问题得以解决，基本物质生活需要得以满足。根据马克思、恩格斯和马斯洛的需求层次理论，生存性需求得到满足后，人们必将进而追求发展性需求，即对美好生活的热爱、对优质教育的期盼、对稳定工作的向往、对更高收入的追求、对可靠保障的希望。社会治理模式也更加关注人的发展，聚焦于人的需求，“不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、满足感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”。

从社会供给侧来看，满足人民群众需求面临的困难已经从“落后的社会生产”转变为“不平衡不充分的发展”。关于“不平衡不充分的发展”，学界有不同解读。一类是以刘同舫、张兴茂、周海荣等学者为代表，从发展现状的角度解读，将“不平衡”解读为区域发展不平衡、城乡资源分布不平衡、收入分配不平衡；将“不充分”解读为实体经济发展不充分、民生领域发展不充分、创新能力不充分、效益开发不充分、地区发展不充分。(21)刘同舫：《新时代社会主要矛盾背后的必然逻辑》，《华南师范大学学报(社会科学版)》2017年第6期；张兴茂：《科学认识和正确处理新时代我国社会主要矛盾》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2019年第1期；周海荣、何丽华：《马克思主义社会矛盾理论视域下我国社会主要矛盾的转变》，《社会科学》2018年第4期。另一类以谢富胜、卫兴华、程恩富等学者为代表，从供需匹配的角度解读，即社会的需求与社会的供给匹配不平衡。(22)谢富胜：《如何理解中国特色社会主义新时代社会主要矛盾的转化》，《教学与研究》2018年第9期；卫兴华：《应准确解读我国新时代社会主要矛盾的科学内涵》，《马克思主义研究》2018年第9期；程恩富：《改革开放以来新马克思经济学综合学派的若干理论创新》，《政治经济学评论》2018年第6期。两种解读都符合我国的现实情况，但从社会主要矛盾的逻辑分析，从供求匹配的角度解读更符合主要矛盾发展的历史脉络。随着物质文化发展水平的不断提高，人民群众对于环境卫生、食品安全、医疗保障等公共物品产生了新的需求，但大部分公共物品只有有限的非竞争性和局部的排他性，如果仅由政府提供，极易引发集体行动逻辑导致的“公地悲剧”“囚徒困境”的零和博弈，造成竭泽而渔、焚林而田的悲剧。面对社会主要矛盾转变带来的种种问题，党中央与时俱进，通过探索多组织和多机制共同治理的可能性，提出了共建共治共享的社会治理新模式。

“共建”即人民共同参与社会建设。“社会建设”这一概念在党的十六届四中全会首次正式提出，指的是党和政府为解决社会问题、缓和社会矛盾、保障社会秩序、发展社会事业方面所开展的工作，其最终目标是实现社会公正。如果说经济建设追求增长的效益，社会建设则注重分配的公平(23)孙晓莉：《西方国家政府社会治理的理念及其启示》，《社会科学研究》2005年第2期。，社会公正就是要兼顾效率和公平。改革开放以来，我国的社会治理始终关注效率和公平的关系(24)党的十三大提出“在促进效率提高的前提下体现社会公平”，十四大提出“兼顾效率与公平”，十五大提出“坚持效率优先，兼顾公平”，十六大发展为“初次分配注重效率，再分配注重公平”，十七大变为“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”，十八大再次强调十七大的表述，十九大则进一步细化为“坚持在经济增长的同时实现居民收入同步增长、在劳动生产率提高的同时实现劳动报酬同步提高”。，党的十九大提出的社会治理“共建”原则通过发挥收入分配中的社会性机制(25)对于收入分配的调节共有三种机制：经济机制、再分配机制和社会性机制。经济机制即通过经济增长，扩大中产规模，降低财产性收入在国民收入中的占比；再分配机制即通过税收和各种转移支付调节收入分配；社会性机制即由社会相关利益群体参与收入分配的决定。，有利于保持“效率和公平的动态平衡”(26)吕世荣在《关于社会主要矛盾及解决方式变化的哲学思考》(《哲学研究》2007年第2期)一文中提出“效率和公平动态平衡”理论，即既不能效率优先、兼顾公平，也不能公平优先、兼顾效率，而应使公平和效率保持动态平衡，避免两者之间的张力超出度的范围。以及“效率和公平的相互促进”(27)程恩富在《改革开放以来新马克思经济学综合学派的若干理论创新》(《政治经济学评论》2018年第6期)一文中提出“互促同向变动论”，即“经济公平与经济效率具有正反同向变动的交促互补关系，即经济活动的制度、权利、机会和结果等方面越是公平，效率就越高；相反，越不公平，效率就越低”。，最终实现“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”，建成“经济更加发展、民主更加健康、科技更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实”的小康社会。

“共治”即人民共同参与社会治理。随着中国经济快速发展和社会结构转型，80%的“单位人”已转变为脱离体制的“社会人”，计划经济时代总体性支配的治理模式已不再适用，亟待引入市场和社会的力量，通过横向互动的模式共同参加社会治理。党的十九届四中全会指出，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，这标志着一元主导、多方参与的合作共治格局的确立，各治理主体 “各归其位、各担其责，努力实现社会善治”(28)李培林：《总体国家安全观指导下的社会治理》，《社会治理》2017年第5期。。以“网格化治理”为代表的新型治理模式，一方面突破了传统科层制模式的条块分工、上下分治的治理局限，而代之以“下沉式管理”“无缝隙覆盖”“纵向到底、横向到边”；另一方面使党委、政府、企业、社会组织、人民群众等多元主体广泛参与、通力合作，降低了社会治理的行政成本，提高了社会治理的效益，促进社会治理模式朝着现代化、社会化、民主化、智能化、专业化、法制化、透明化、服务化、制度化、精细化方向转型。

“共享”即人民共同享有治理成果，这也是解决新时代主要矛盾、平衡社会需求和社会供给的关键。供给不足固然影响需求满足，有效供给能力不足同样会带来需求外溢，市场经济虽然可以较好地配置供求资源，但也存在“交易成本”“信息不对称”等问题，影响资源的有效配置。经济改革通过提质增效的供给侧改革和鼓励“大众创业、万众创新”等措施解决这一问题，而社会治理则首先是通过倡导“共享”的理念，以“科技和管理的改进等途径来实现各种资源的高效利用和最佳配置”，“通过有效需求和合理需要的总量和结构的科学调节等途径来实现各种需求的最大满足”，通过“资源的高效利用和最佳配置来不断满足日益增长的社会有效需求和合理需要”(29)程恩富：《改革开放以来新马克思经济学综合学派的若干理论创新》，《政治经济学评论》2018年第6期。；其次是通过贯彻“共享”的政策，提供人人可得的公共服务和公共产品，并尽可能缩小人民所得的服务和产品数量上与质量上的差别；最后是通过扩大“共享”的群体规模，一个社会如果财富分布不均、两极分化严重，就极易因“相对剥削”引发社会矛盾，跌入“中等收入陷阱”。因此，应进一步培育中等收入群体，建立“橄榄型”社会，确保更广大人民充分分享社会资源。(30)李培林：《关于扩大中等收入者比重的若干思考》，《红旗文稿》2007年第18期。

1949年，在中国共产党的领导下，中国人民推翻了“帝国主义”“封建主义”和“官僚资本主义”三座大山，建立了新中国；改革开放40多年来，我国实现了经济上的高速飞越，并在社会治理领域取得了巨大成就，实现了从农业社会向工业社会、从乡村社会向城镇社会变迁这一宏大的社会结构转型；2017年，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，中国进入了社会主义新时代。新时代中国社会的发展面临新的问题，党的十九大报告指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”党中央根据经济发展供求关系的变化，准确把握时代脉络，及时调整社会主要矛盾有关论述，使中华民族实现了从“站起来”到“富起来”再到“强起来”的历史性跨越，使中国人民过上了从“温饱”到“小康”再到“全面小康”的幸福生活，使中国社会事业取得了从“生存”到“发展”再到“全面发展”的辉煌成就。

伴随着三次矛盾转化，中国社会治理模式也在同步调整升级。新中国成立后，中国社会主要面临的是建立先进工业国愿景和落后农业国现实之间的矛盾。为了解决这一矛盾，社会治理的重点在于解决社会动员和组织能力不足的问题，这一阶段政府作为社会治理的唯一主体，通过实行计划经济体制和“单位制”社会管理体制，充分调动起庞大的基层社会资源，盘活了以往封闭保守、缺乏流动的基层社会，为中国日后的腾飞提供了坚实的社会基础。改革开放以来，我国社会的主要矛盾转化为日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。为了解决这一矛盾，党和政府以经济建设为中心，大力发展生产力，着手建立市场经济体制，推进从计划经济向市场经济转轨。与此同时，中国社会开始了从传统农业社会向现代工业社会的过渡，这一转变并非一蹴而就，因此导致中国社会在很长一段时间同时具有“前现代”“现代”和“后现代”的特征。复杂的社会情况必然导致治理模式多元化，凭借“渐进式”“试点制”“项目制”的治理尝试，我国积累了丰富的经验。在这个时期，市场始终是舞台上的主角，对社会治理的方方面面产生了巨大的影响。党的十九大的召开，标志着中国社会的发展进入新时代，社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。新时代的社会治理必须面对更复杂的社会问题，提供更精细的治理方案，吸纳更多元的治理主体，创造更丰富的治理模式，政府、市场和社会各自扮演重要角色，对于中国社会的治理形成合力，共同打造共建共治共享的社会治理新格局。