优化营商环境，推进广西产业扶贫纵深发展

谷昀凌 盛芳

摘要：扶贫见成效需要产业发展的强力支撑，产业发展离不开良好的营商环境。优化营商环境，有助于推进广西产业扶贫向纵深发展。近年来，广西产业扶贫取得了一定成效，但也存在一系列问题。对此，从主、客观两方面因素进行分析，并从选定产业一抓到底、注重激发内生动力、抓好“四个”带动引领、推进扶贫车间建设、认真填写档案资料等方面提出意见建议，以期进一步优化营商环境，更好地推进广西产业扶贫向纵深发展。

关键词：产业扶贫;扶贫龙头企业;扶贫产业车间

产业扶贫是农村脱贫发展的根本，同时也是脱贫攻坚诸多举措中最重要的环节之一。扶贫方方面面的措施若想看到真正持久的效果，必须要有产业发展的强力支撑，而产业的发展又离不开良好的营商环境。近年来，广西在优化营商环境、助力扶贫方面进行了很多积极性的探索，积累了不少经验，形成了大批先进亮点、特色典型和创新成果，但同时也有不少不足之处。

一、产业扶贫过程中。广西优化营商环境的亮点和成效

（一）强化组织领导，优化供给政策，完善产业扶贫政策体系

自治区党委和政府将产业开发作为重点项目，列为促进农民脱贫致富的重要工作优先安排，出台《关于贯彻落实中央扶贫开发工作重大决策部署坚决打赢“十三32"脱贫攻坚战的决定》，对广西的脱贫攻坚工作提出总目标、总方向和总要求。组织力量科学编制广西“十三五”脱贫攻坚规划和整村推进、片区扶贫攻坚、革命老区精准扶贫、特色产业发展、金融扶贫等5个扶贫专项规划，把“八个一批”“十大行动”落到实处，并结合20个精准扶贫实施方案，构建起具有广西特色的、精准帮扶到村到户的“1+20”扶贫政策体系，打造广西产业扶贫政策体系的“四梁八柱”，较好地发挥了对产业扶贫工作的支持、引导和保障作用。

（二）政府引导帮助确立主导产业，形成特色扶贫产业

区政府根据国家农业部等九个中央政府部门印发的《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》中的要求，研究编写制定了全区“十三五”产业精准扶贫规划和54个贫困县的“十三五”产业精准扶贫规划。下发全区《有扶贫任务县（市、区）特色产业目录和认定标准》，有扶贫任务的县（市、区），根据扶贫规划、资源特点禀赋和原农业产业发展的基础，科学遴选，从而确定出县（市、区）级“5+2”和村级“3+1”特色产业，并把“5”和“3”作为原则，要求在脱贫攻坚期内不得变动。各地以县级“5+2”、村级“3+1”特色产业为重点，做到政策、资金、技术、人才等的集中投入，初步构建了一个“每县有扶贫支柱产业，每村有脱贫主导产业，每户有增收致富项目”的大产业扶贫格局。截止目前为止，广西全区105个有扶贫开发任务的县（市、区）都在政策引导和科学调研的基础上，确定了2至5个特色主导产业。

（三）加大投入，发挥财政资金以四两拨千斤的杠杆撬动作用

首先，持续增加政府财政资金投入。以2017年为例，广西全区筹措财政扶贫资金同比增长54.7%。其中，中央财政专项扶贫资金53.31亿元，含5.3亿元奖励资金，区级财政专项扶贫资金33.28亿元，市县财政投入38.24亿元。2018年，广西脱贫攻坚工作目标要求，将进一步增加自治区本级财政专项扶贫资金，确保增幅为20%以上。

其次，继续整合财政涉农资金，加大整合力度。由各产业发展主管部门统筹整合中央财政下达和本级产业扶持预算资金，将财政资金切块分配，下达至54个贫困县，落实管总量、管任务、管监督，放开结构、项目、实施限制的财政支配原则，由贫困县自主安排扶贫项目。地方政府则要充分发挥上级财政资金以四两拨千斤的杠杆作用，以期撬动更多地社会资本、民间资本、金融资本和更多的人财物投入到地方产业扶贫中来。

（四）探索发展模式，搭建载体平台，加强技术指导，培育一批典型的扶贫龙头企业

广西的大胆探索创新在于，推出了培育龙头企业带动、建设现代农业示范园区带动、设立农民专业合作社（家庭农场）带动、设立财政专项扶贫资金入股、培养经济能人带动、贫困户贴息贷款资金入股、入股分红和利润返还、金融扶贫创新、集体经济带动等九大产业扶贫典型模式，实现了扶贫工作由输血型向造血型的全面转变：极大地增强了贫困地区经济由弱变强的动力和后期续航发展能力;大力整合融合资金、旅游、物流、电商、配送等线上线下的资本力量和技术概念、销售渠道，将广西全区各县市的“第一书记”扶贫产品集中起来，积极调动民营企业的助推力量，搭建“第一书记”扶贫产业园平台，帮助广西的扶贫产品走向全国;由政府主导，制定相关优惠政策，着力引入大型龙头企业，由企业直接租赁农村土地或者直接投资农户共建发展生产基地，聘请当地贫困农户在生产基地进行务工，使农户在获得原材料销售收入、打工收入以及租地收入的同时，还可以掌握一定的生产技术，双方共建共赢共发展，加快贫困农户的脱贫速度和程度。各地党委和政府都注重及时反馈数据、信息和经验总结，通过会议推广、汇编成册、入户宣讲、媒体宣传等各种途径将现金的典型经验宣传推广开来，细看给你吃有各地特色的广西扶贫模式，以供各地交流学习和借鉴。

二、广西优化营商环境存在的问题及原因分析

（一）客观因素

1.产业发展缺条件，提质增效缺技术，扩大规模缺资金，发展产业缺劳力

广西未脱贫的大都是贫困县程度较低的地区，这些贫困地区地理位置偏远、缺水少地、基础较弱，资源优势相对缺失，产业项目发展往往面临很大的困难。广西现有的农技推广部门普遍存在着年龄结构偏大、青黄不接、知识老化、服务手段落后等问题，难以满足产业扶贫的新要求。政府所加大投入的扶贫资金，也并不能全部用于产业扶贫，且广西的贫困人口总量大、覆盖面广，政府下拨到各贫困县、贫困村的扶贫经费远远满足不了需要。目前，广西外出打工人员较多，且多是青壮年劳動力，因此留守农村务农种地的基本还是固守传统观念或不适宜外出打工的中老年人，即使选举村干部，也很少能选出有能力的年轻人。中老年人接受新事物的思维、渠道和接受度都较弱，很难享受到新科技福利，增进土地效益。

2.资金管控风险较大，市场带动缺乏龙头企业，贫困户无风险控制机制

扶贫资金多为专项资金，数额庞大，对监管的要求严格，监管方、用款方都压力巨大，如履薄冰。另外，很多企业认为，参与由政府主导的产业扶贫项目不仅能获得来自政府部门的政策优势和社会资本，还能够得到更多的扶持资金。尽管如此，他们却担心贫困农户思想落后、技术落后、生产力低下，难以带动，致富拖累大，政府会要求其投入源源不断的精力、人力甚至是财力转到扶贫这项工作中，最终会影响企业的正常经营，会让企业的生产与销售活动面临更多的风险，因此并不愿意主动参与到产业扶贫中来。最终导致脱贫攻坚中产业扶贫缺少龙头带动。跟市场永远伴随着高风险一样，产业扶贫也同样伴随着风险。对于政府和企業来说，亏损或者失败的风险打击还不至于致命，但对于饱受贫困长期袭扰的农户来说，其承受自然风险、市场风险与技术风险的能力如此薄弱，以至于任何风吹草动的风险都可能是关乎其生死攸关的大问题。当前，在产业扶贫的政策体系和体制中，还没有专门的政策、条例对贫困农户的利益进行专门保护，比如，在自然灾害等不可抗力造成亏损时，受损的利益应有谁来承担？应以何种方式、何种比例来承担？政府与企业作为优势方，是否应该承担更多的责任？这种责任是否应当建立专门的政策或者条例进行约束？在市场意外和风险发生的时候，能否通过期货市场进行调节，当产品滞销时能否通过契约给予贫困农户一个利益得到最大保护的收购价格和方案？

3.产业培训少，扶贫措施不精准，带贫脱贫效果不明显

农民组织化、体系化、自主化的程度低，许多产业扶贫项目忽视或缺少对贫困农户的有力组织和科学引导，对专业农业产业在技术上的投入和在教育培训普及程度上的投入，远远无法满足广大贫困人口的客观需求。扶贫龙头企业、农户产业合作社、产业能人在组织上体系上的带动作用不能完全发挥出来。政府自上而下的盲目性决策以及单纯追求政绩的趋利性，导致部分产业引导不尊重市场规律，不注重区域问、政府间、村户间的协调机制缺失，合作的前瞻性不足，容易出现区域性、年度性、局部性的产业趋同现象，既浪费了政策和产能，也给产业健康发展和贫困农户的致富信心带来了消极影响。当前产业扶贫的模式多数为“农户+企业+基地+合作社”模式，但在产业扶贫发展中，最关键点是贫困农户的参与机制和利益分享、共同发展机制，贫困农户最终能否达到脱贫效果，主要也取决于此。而参与扶贫产业建设的公司企业，作为市场主体，以市场经济利益为先，更愿意把追求自身利益的最大化作为市场行为的行动准则。显然，在政府主导性缺位或过分盲目的情况下，原本就处于弱势地位的贫困农户根本无法和强势的龙头企业进行抗衡，权益易受严重损害。

（二）主观因素

1.地方党委政府重视不够

当前，扶贫攻坚已经成为地方政府的中心工作毋庸置疑，但不可否认的是，参与扶贫的政府、部门及个体之间对扶贫工作的重视度、资金投入、技术投入和政策倾斜，依然存在着巨大差异。在政府部门内部，依然存在着对产业扶贫项目部门化和层级化的认知差别甚大的状况。个别官员存在着严重的利己主义，单纯从个体利益的角度看问题，认为扶贫工作的主要目的就是为自己的前途积累政治资本、捞取个人影响力，因此其在产业扶贫领域必然会选择所谓的更高速度和更大规模。当然，这也与我国政府压力型扶贫的工作体制密切相关，同时与上级扶贫部门对产业扶贫项目的严格要求有关。扶贫项目往往具有立项慢、任务重、高标准的特征，也是导致扶贫行为出现偏差的重要原因之一。被引入扶贫的农业龙头企业往往拥有一定规模的产业基地，更兼具有经营、营销、团队、管理和技术等各方面的优势。因此，为了更快地完成扶贫任务，引入龙头企业开展产业扶贫项目便成为各级政府优先考虑的捷径。只是，政府关于扶贫应快速见效、见量、见质的初衷，能否转化为龙头企业的实际行动，往往结果差强人意。

2.帮扶干部能力认识不足

第一，驻村工作队制度还无法完全落实。有些驻村工作队对派驻工作思想上认识不够，对驻村职责、派驻任务了解不透彻，没有积极主动联同乡镇、连同村委共同研究贫困现状、拓宽扶贫渠道、制定脱贫措施，开展扶贫工作的能力较弱。还有的驻村工作队身去心不去，工作重心无法沉浸在贫困村中，甚至做不到吃住在村、工作在村，没有理解派驻的意义和要求，把驻村工作对制度当做儿戏。

第二，第一书记对自己负责的贫困村没有清晰的脱贫发展思路，人云亦云或者在其位不谋其政。个别第一书记思想上不够重视，工作上虚于应付，做不到真正深入到贫困村、贫困户中去调查摸底，更别说没有脱贫规划、扶贫思路和深入思考。

第三，一些部门单位及一把手政治上缺乏大局意识，对精准扶贫、带动贫困人口脱贫攻坚的国家大计充满抵触。有的故意把政治素质不高、工作能力一般、担当意识低下的干部选派为“第一书记”，反而把慵、懒、散的机关作风、官僚作风带到基层、代入乡村，严重阻碍当地扶贫进程;有的把空有理论，却不懂农村常识、不善沟通，尤其不肯学习不能沉下心思踏实上进的干部派做“第一书记”，结果进村却入不了户，入户也仅仅是走个过场：有的单位更是把选派“第一书记”当做业务工作的一种负担和拖累，舍不得让优秀骨干驻村历练，使得组织活力和人才优势没有转化为攻坚的动力。

3.贫困群众缺乏内生动力

不少贫困地区不同程度地存在着，贫困户脱贫的主观愿望不足，致富的内生动力不足的问题。主要表现在“四个不”：一是“不愿意”，由于受到传统封闭落后思维的限制，部分贫困户把贫穷当成习惯，把落后当做光荣，缺少脱贫摘帽的心理准备，或者根本没有主动脱贫的意愿，还有的认为扶贫就是发些现金和物品，等靠要的落后思想突出;二是“不敢富”，不少贫困户受历史、地理、物理条件所限，发展信心不足，脱贫信心缺失，不敢走出舒适区、突破自身局限脱贫发家致富;三是“不能富”，有些边远山区贫困户，受外在因素限制，脱贫发展的生产要素短缺，他们虽然一早就有脱贫致富的想法，却心有余而力不足，无力自己改变贫穷落后的现状;四是“不会富”，还有部分贫困户，在长期的贫困中找不到脱贫致富切人点和突破点，不知如何整合现有资源，利用科学技术，依靠扶贫政策，不知如何脱贫。

三、优化营销环境。推进广西产业扶贫纵深发展的几点建议

（一）选定产业一抓到底，注重激发内生动力

首先，选择扶贫产业要结合贫困区域的自身特点。不同地方的自然生态环境适合选择不同的产业，不同的当地传统孕育不同的产业优势。在选择扶贫产业的时候，要注意考虑区域之间的精准协调，制定有效的精准的扶贫产业发展规划。不要因为产业协调不足或政府盲目拍板盲目选择导致的同行业恶性竞争，同时更加要注意抵制扶贫产业过于密集化、爆发式的不健康发展。

其次，产业扶贫的选择要与当地贫困人口状况有效结合。一方面，政府要精准统计和识别能够参与到扶贫产业中来的贫困人口，根据脱贫计划和其实际情况，将贫困人口合理嵌入到扶贫产业链的各个环节，包括种养殖环节、生产加工环节、精品包装环节、市场销售环节、后勤服务环节等。扶贫产业链中各个环节都可以创造出合适的就业岗位，不仅使贫困人口通过就业获得经济收入，还能不断激发其劳动光荣、劳动致富的内在动力，做到既不浪费人力，又不错放错置。另一方面，政府要着力构建企业盈利、贫困人口获利，双方共建双赢的产业扶贫利益共享机制。企业通过吸收贫困人口参与产业发展，降低劳动力成本，有效可扩大企业的盈利空间，提升经营盈利，形成贫困人口和企业之间双向利好的联结机制，带动地区经济增长和地区整体发展，实现多方在产业扶贫中的共同发展。

再次，要抓好农产品产销对接。除了农业农村部，其他政府部门也在共同发力，要鼓励各级党政机关、企事业单位等职工食堂采购时，优先选择贫困地区农产品，签订长期购销合同，建立稳定购销机制。政府和第一书记要增强销售理念和销售信心，拓宽销售渠道，整合销售信息，积极开展贫困地区农产品、农产品电商出村活动和出村工程，通过特色农业品牌创建、扶贫产品爱心销售、农产品产地市场建设、公益爱心团队、贫困地区农产品产销对接宣传等，鼓励消费者通过线上订购线下采购等方式，主动购买贫困地区特色农产品。

最后，产业扶贫还要注重绿色生态以及科学技术的有效结合。绿色生态是当今社会发展的必然趋势，扶贫产业发展也要牢记“金山银山不如青山绿水”的发展理念，因地制宜，结合绿色生态，创新开发出诸如光伏扶贫、互联网扶贫、种树扶贫、生态旅游扶贫等新兴的生态扶贫产业模式。

（二）抓好“四个”带动引领

1.农业产业示范区带动

建立三种模式的有效的示范区利益联结机制。一是贫困户变产业工人模式。将贫困户手中土地进行流转，贫困户除了能领取一份流转收入外，还可以进入基地务工，成为现代农业产业的工人，按月领取工资。此外，年终根据上工日数，还能得到一定数目的分红奖励;二是由项目公司直接出资投资基地，由贫困户参与生产管理，产出由双方进行合理分成的模式。这种模式下，出资公司先投入建设农业设施，然后将已建成的农业设施划出一定面积交给贫困户自行经营管理，双方签订合同，由公司负责出技术教授贫困户种植技术，通过统一产业技术标准、统一进行产业技术培训、统一实行产业技术指导、统一进行经营管理，得到统一标准化的农产品，最后由公司统一回收并负责销售分红;三是贫困户主导模式。贫困户可以在家里建设自己的种植基地，同时到示范区学习种植技术，边学习生产技术边应用。待技术使用成熟后，即可以建设自己的家庭农场，实现创业梦想。

以上三种模式各有优势，适合不同情况的企业和贫困户。再通过设立行之有效的示范区利益联结机制，贫困户可以做到负担零风险，同时所流转土地的收入不减反增。该机制有效解决了产业扶贫中普遍存在的难题，即贫困户怕缺资金、怕缺技术和怕自然灾害影响产量、怕影响收入，实现了农民零风险、零投入，公司少投入、用稳定工，农民、公司均收益的“双零双赢”。

2.龙头企业带动

产业扶贫要坚持企业引导，要让龙头企业参与扶贫，充分发挥其带动经济增长的辐射作用，让企业在带动广大贫困户摘贫脱帽奔富的过程中，实现了“富民又富企”的双赢。在政策的正向引导下，鼓励龙头企业积极参与扶贫开发，试行和推行多种扶贫开发模式，实现区域化布局，达到规模化生产，努力集约化经营，利用扶贫产业利益联结机制以强扶弱。同时，引导贫困户以土地或扶贫资金入股，创新拓展把资源变资产、把资金变股金、把贫困户变股民的扶贫思路，为“坚决打赢脱贫攻坚战”注入了强大动力。

3.致富带头人带动

前文提到贫困户脱贫内生动力不足，原因有贫困户发展信心不足，不敢突破自身局限脱贫致富，或是在固有思维中找不到切入点和突破点，不懂该如何脱贫。要解决贫困户这些不敢冒险心理及问题最好的办法是培育他们身边的一部分人即致富帶头人先富起来，让贫困户切实看到产业扶贫的运作模式及带来的效益，增强脱贫信心，从而自愿加入到产业发展项--目中。由此，政府要精心培养致富带头人：一是要选准选好。当地政府要确定选择对象范围、选择条件、选择人数，明确程序，全面摸底，高标准选择个人信用记录良好、具有实力和能力、同时又有意愿带动贫困人口脱贫致富的人才。二是要加大培训和指导。要把致富带头人培训方案纳入各级政府和各相关部门的扶贫、创业培训计划中，根据当地产业项目发展规划和脱贫攻坚致富实际，制定年度培训规划和计划。三是增强带动增收效果。各地可探索在县乡村成立创业致富带头人协会等非盈利性公益组织，作为提高贫困户组织化程度、强化贫困群众与创业致富带头人对接的桥梁纽带，引导创业者积极带动贫困群众通过打破思维僵化、自身勤奋努力来尽快实现贫困地区的自我发展。

4.合作社带动

目前在产业扶贫中运用比较多的是“合作社+村集体+贫困户”的合作社模式。一般以村委单位，吸纳全村贫困人口，统一经营从供种育苗、生产管理、技术服务，到产品包装及销售的所有环节，并规范资产管理，做好服务监管。为确保村集体和农户利益，合作社的运行应强化镇政府的指导协调和督促监管。镇产业扶贫推进领导小组和镇政府产业发展办公室应督促合作社制定完善章程，理顺合作社与村“两委”权责关系，建立负责人经营管理绩效考核办法，健全农信社“三资”管理机制。

（三）推进扶贫车间建设

建設扶贫车间可以最大限度地利用当地劳动力，把产业链条延伸到乡村，将为精准扶贫提速，是目前一种比较好的脱贫方法。比如，把一些技能要求不高的工序放到农村，组织贫困人口当地就业，不仅降低了企业用工成本，还增加了村集体总收入，更重要的是实现了贫困家庭“A就业、全家脱贫”。

一是要充分调动各方的参与积极性。使投资者、村集体、贫困人口都能充分认识到就业扶贫车间在扶贫过程中所扮演的角色，所起的作用。一方面加强沟通联系，教育引导企业主动发挥社会责任，积极参与就业扶贫车间的资金投入和建设，另一方面要调动贫困村积极提供办公室、学校等闲置场所配合改建，降低企业入驻的投资成本，同时还要引导双方签订承揽合同和劳动合同，保障企业和贫困人口双方的权益，让企业看到实利，让贫困户看到致富希望。通过就业扶贫车间的建设，把各级党委政府和帮扶干部的责任义务、企业发展愿望、贫困村和贫困人口的脱贫渴望捆在一起，让贫困户脱贫、贫困村增收、与企业发展得到有机的统一。

二是牵线优质项目资源对接。政府部门要大力鼓励引导有发展前景、用工形式灵活、投资少、见效快的劳动密集型项目，到贫困村建设就业扶贫车间，开展产业扶贫，带动扶贫就业，并联合银行出台贷款优惠政策。在资金投入上，可采取企业出大部分、财政补一部分、帮扶单位捐一部分、村子出一部分的方式，以确保就业扶贫车间尽快落地生产，贫困人口尽快受益脱贫。

三是严格规范，车间建设标准化。摒弃短期思想和短视行为，要严格规范要求，确保建成一处，使用一处，创收一处，就业一批，脱贫一批。

四是强化项目管理，公平分配收益。积极探索科学合理的管理模式，避免因村委换届、干部调整等外在因素，人为影响车间的建设和运营。谁投人多，谁收益多，多方共同受益、兼顾公平。通过签订合同，对产权、收益权进行明确，防止出现纠纷，影响就业扶贫车间效能发挥。引导鼓励扶贫任务重的单位多设立就业扶贫车间，既充分考虑政府财政承受力，同时还要考虑调动车间建设者的积极性，立足公平实现各方共同认可的双赢共建发展模式。

（四）认真填写档案资料

脱贫攻坚走向新的历史阶段，除了继续创新思路，做出新成绩意外，还要善于总结善于推广。政府要主导对贫困村的科学分类、样本村各项数据的汇总以及反映真实情况的建档立案。应加强人员专门培训，围绕贫困村扶贫规划目标，自上而下切实做好贫困村扶贫信息的采集、整理、分类、反馈、交流和归档，全面、系统、科学且动态地反映贫困村的情况，反映贫困村的经济发展和社会进步历程，反映收入水平和生活质量的变化，反映扶贫资金的管理情况，反映扶贫项目执行落实情况，为产业扶贫开发的科学决策和先进扶贫经验的总结推广提供数据和依据。建档立案工作由扶贫部门具体负责，财政部门保证必要的经费支持。